1.2. Понятие бюджетного федерализма

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Содержание бюджетного федерализма многогранно и включает: трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающая высокую степень автономии региональных и местных бюджетов при сохранении за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны, прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам. Но главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений (разграничением и перераспределением бюджетных прав и полномочий), а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. Сложность при формулировании принципов бюджетного федерализма заключается, во-первых, в том, что следует исходить из содержания, и, во-вторых, - из тесной увязки с демократическими началами в управлении бюджетными отношениями. Таким образом, к принципам бюджетного федерализма можно отнести³:

• создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;

• равенство (но не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации;

• самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;

• равенство федеральных, региональных и местных бюджетов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.

2. Модель бюджетного федерализма за рубежом

2.1. Бюджетный федерализм в развитых странах (на примере Германии)

Стремление к обеспечению единых стандартов жизни населения на всей территории федерации приводит к существенной централизации доходов, которая сочетается со значительной децентрализацией расходных полномочий. Законодательная централизация сочетается со значительной административной и институциональной децентрализацией. Вся система функционирует за счет постоянного «торга» и достижения компромисса между представителями различных уровней и ветвей власти, что делает ее достаточно гибкой и способной к быстрой адаптации. Однако высокая централизация доходов приводит к ослаблению стимулов субнациональных властей к развитию местной экономики, что негативно отражается на росте экономики в целом. «Германский» сценарий обеспечивал эффективное развитие при низком уровне неравенства между регионами, но оказался крайне неэффективным при росте неравенства после присоединения Восточной Германии³⁵.

Функционирование данной системы основывается на наличии высококвалифицированной бюрократии и способности различных уровней и ветвей власти договариваться. В отсутствие этих условий столь запутанная система обречена на крайне низкую эффективность.

Результат:

• высокий и единый для всей страны уровень бюджетных услуг;

• низкая адаптивность.

Отличительной чертой германской модели федерализма является стремление к обеспечению единых стандартов жизни населения на территории федерации. Стремление к единообразию стало системообразующей силой во взаимоотношениях между уровнями власти, что делает германский федерализм одним из самых «унитарных». Поскольку доходы Земель (особенно после воссоединения с Восточной Германией) характеризуются высокой степенью неравенства, стремление к единообразию приводит к росту трансфертов как от федерального правительства Землям, так и от более богатых Земель к более бедным.

Германская модель федерализма характеризуется высокой степенью централизации доходов, сочетающейся со значительной децентрализацией расходных полномочий, а законодательная централизация сочетается с административной децентрализацией. Это связано с тем, что законодательные полномочия практически полностью принадлежат федеральному правительству, в то время как правительства Земель несут ответственность за администрирование исполнения как федерального, так и земельного законодательства.

Необходимо также отметить очень сильную институциональную децентрализацию, присущую германской системе федерализма. Верхняя палата парламента (Бундесрат), в состав которой входят члены земельных правительств, обладает правом абсолютного вето в отношении всего принимаемого нижней палатой федерального законодательства в части, затрагивающей полномочия субнациональных властей. На практике это составляет примерно 60% всего законодательства, так как в компетенцию земельных властей входит администрирование всего федерального законодательства в сферах совместного ведения. Кроме того, в полномочия Бундесрата входит назначение половины состава Конституционного суда.

Вся система характеризуется высокой степенью законодательной, административной и финансовой взаимозависимости двух уровней власти. Кроме того, она показала свою высокую степень адаптивности за счет использования процедуры конституционных поправок, пересмотра законодательства и через механизмы взаимодействия между органами власти различных уровней.

Для функционирования столь запутанной системы необходимо наличие высококвалифицированной бюрократии и общей политической культуры, позволяющей работать за счет постоянного достижения компромисса как между органами власти различных уровней, так и между законодательной и исполнительной властью. Проведенные исследования качества работы органов власти показывают, что германская модель характеризуется значительной степенью вмешательства государства в экономику. Негативные аспекты такого вмешательства компенсируются высоким уровнем эффективности работы государственных органов, связанного с наличием высококвалифицированной бюрократии, корни которой восходят еще к системе государственного управления Пруссии при Фридрихе Великом. Ни одна из стран мира не может похвастаться столь высоким уровнем своей бюрократии.

Но даже и при наличии столь высококвалифицированной бюрократии, экономическая эффективность подобной системы вызывает сомнения, так как высокий уровень централизации доходов лишает местные власти стимулов к развитию экономики. Ряд исследований указывает на отсутствие подобных стимулов как на одну из основных причин, по которой до сих пор не удалось достичь выравнивания экономического положения западных и восточных Земель.