Раздел 7. Бюджетно-налоговая политика

7.1. Бюджетная система рф. Государственный бюджет и его значение

Бюджет — это форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления. Формирование и исполнение бюджета в нашей стране регламентируется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом, другими законодательными и нормативными актами. Кроме того, ежегодно принимаются закон о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты местных органов власти по бюджетным вопросам.

Бюджетная система России состоит из бюджетов трех уровней:

· первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

· второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации

(республиканские бюджеты, бюджеты краев и областей, бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

· третий уровень — местные бюджеты.

Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты образуют в совокупности

консолидированный бюджет России. С его помощью федеральные, региональные и

местные органы власти осуществляют распределение и перераспределение ВВП. Величина консолидированного бюджета и особенно его доля в ВВП представляют собой важнейшие показатели, характеризующие степень вмешательства государства в экономику и существенно влияющие на другие макроэкономические параметры.

В России расходы консолидированного бюджета составили, по официальным данным,

27,5% ВВП в 2006г. Это меньше, чем в большинстве экономически развитых стран. Тем не менее, многие экономисты считают, что даже такой уровень бюджетных расходов чрезмерно велик для небогатой страны, тормозит ее развитие, подрывая рыночные механизмы.

Построение бюджета основано на теории общественного договора: домашние хозяйства и фирмы платят государству, региональным и местным властям налоги, взамен которых последние обязуются предоставлять обществу определенный набор услуг. Соответственно бюджеты всех уровней состоят из двух частей: доходной и расходной.

Ведущим звеном бюджетной системы является государственный (федеральный) бюджет

— основной финансовый план формирования и использования централизованного денежного фонда государства. Федеральный бюджет на следующий финансовый год ежегодно осенью утверждается Государственной Думой по представлению правительства. Доходная часть федерального бюджета формируется за счет налогов и неналоговых платежей. В федеральный бюджет взимаются следующие основные налоги: акцизы, таможенные пошлины, налог на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых, частично налог на прибыль и др. К неналоговым доходам относятся в основном доходы от использования государственного имущества и внешнеэкономической деятельности, а также часть прибыли государственных унитарных предприятий. При этом в составе доходной части бюджета не учитываются средства, полученные от внутренних и внешних займов и продажи государственного имущества.

С другой стороны, из федерального бюджета производятся расходы, связанные с производством общественных благ общенационального назначения (финансирование социально-культурного развития и науки, содержание органов государственной власти и управления, охрана правопорядка, оборона и т.д.), финансированием приоритетных отраслей экономики, осуществлением целевых программ, обслуживанием государственного долга и т.п.

Расходы госбюджета (как и региональных бюджетов) делятся на две основные части: расходы по обслуживанию долга — т.н. "процентные расходы" и прочие расходы — непроцентные расходы.

Следует подчеркнуть, что в расходную часть бюджета включаются только процентные выплаты по государственным займам; расходы же по выплате основной суммы долга в бюджет не включаются, а осуществляются за счет профицита, или накопленных резервов, или дополнительно привлеченных средств.

Превышение государственных расходов над доходами образует дефицит государственного бюджета. В противном случае имеет место его профицит. Если государственные доходы превышают непроцентные расходы, образуется первичный профицит государственного бюджета.

Состояние государственного бюджета оказывает существенное воздействие на все макроэкономические показатели, а потому повсеместно является объектом пристального общественного внимания. Например, согласно пакту о финансовой стабильности, заключенному странами европейского валютного союза, размер бюджетного дефицита не может превышать 3% ВВП страны. Дело здесь в том, что большой дефицит негативно

сказывается на состоянии экономики, поскольку ведет к инфляции или сокращает частные

инвестиции.

Последнее связано с тем, что рост государственных расходов, покрываемых за счет займов на финансовых рынках, влечет за собой повышение процентных ставок в экономике. Поскольку частные инвестиции отрицательно зависят от процентной ставки (Раздел 6), они уменьшаются. Такое последствие повышения государственных расходов называется эффектом вытеснения.

В нашей стране все 90-е годы прошлого века государственный бюджет сводился с дефицитом, что и привело к финансовому кризису 1998г. Начавшийся после кризиса экономический рост в сочетании со значительным повышением мировых цен на нефть привели к повышению бюджетных доходов. Начиная с 2000г. и по настоящее время (2007 г.) федеральный бюджет сводится с профицитом.

_{Таблица 17. Исполнение федерального бюджета РФ (% от ВВП)}

Годы	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Доходы	12,7	15,5	17,8	20,3	19,5	20,1	23,7	23,6
Расходы	14,0	14,2	14,8	18,9	17,8	15,8	16,3	16,1
Дефицит/Профицит	-1,3	1,3	3,0	1,4	1,7	4,3	7,4	7,5

Профицит бюджета ведет к тому, что у государства нет необходимости брать займы для покрытия дефицита. Наоборот, он позволяет правительству выплачивать старые долги, а также формировать Стабилизационный фонд, размер которого быстро растет.

Таблица 18. Совокупный объем средств Стабилизационного фонда РФ (млрд. руб.)

1.01.2004	1.01. 2005	1.01. 2006	1.01. 2007	1.04. 2007
-	522	1237	2347	2812

случай резкого падения бюджетных доходов. С другой стороны, через него правительство изымает из экономики лишние деньги, т.е. осуществляет антиинфляционную политику.

Проблемы, однако, остаются. Прежде всего, федеральный бюджет по-прежнему сильно зависит от мировых цен на энергоносители: доходы от продажи нефти и газа дают до 50% бюджетных поступлений.

В связи с этим правительство собирается проводить, начиная с 2008г., бюджетную реформу. Суть ее в формировании ненефтегазового бюджета: все доходы от нефти и газа, а также от экспорта нефтепродуктов должны быть изолированы в нефтегазовом фонде. Этот фонд — преемник стабфонда — должен быть, в свою очередь, разделен на резервный фонд и фонд будущих поколений. Предполагается, что средства стабфонда в размере 10% ВВП 2007г. будут зачислены в резервный фонд, а остатки — в фонд будущих поколений.

Разумеется, федеральный бюджет от изъятия всех нефтедолларов в нефтегазовый фонд немедленно превратится в дефицитный. Дефицит Минфин предлагает финансировать из доходов резервного фонда специальным трансфертом. Размер такого нефтегазового трансферта должен быть при этом жестко ограничен: после 2010 года его предельный размер предлагается установить на уровне 3,7% ВВП. Таким образом, правительство намерено приучить нашу экономику жить без оглядки на нефтегазовые доходы.

С другой стороны, вызывает, однако, тревогу формирование расходной части бюджета.

Высокие цены на нефть позволяют правительству не слишком заботиться о сокращении расходов. В частности, мало что сделано в области оптимизации бюджетных расходов. Фактически осталась не измененной система управления государственными финансами, полученная нами в наследство от СССР. Расходы включают в бюджет потому, что они были в бюджете прошлого года, а не потому, что деньги действительно необходимо потратить именно на данные цели. Несмотря на попытки правительства рассчитать бюджет не по аппетитам ведомств, а по целевым ориентирам, ведомствам все равно удается завышать свои плановые расходы. В результате, по оценкам специалистов, до трети бюджетных расходов являются необоснованными. Сохраняется набор чиновничьих льгот, дорогих и крайне неэффективных, сочетающихся с избыточной численностью чиновников. Тормозится военная реформа.

Дополнительной проблемой выступает рациональное использование выделенных средств. Эффективный бюджет не может быть построен без контроля за расходами бюджетополучателей. Бюджетный кодекс ввел в действие казначейскую систему исполнения бюджета. Последнее означает, что перевод денег бюджетополучателям производится не через уполномоченные банки, а через счета казначейства в местном отделении Центрального банка. Органы государственной власти выступают, тем самым, кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Теоретически это позволяет наладить контроль за целевым использованием общественных денег. Тем не менее, на практике выделенные средства зачастую не доходят до адресатов, распределяются за взятки, просто разворовываются. Распространенным явлением остаются поставки продукции для бюджетных нужд, осуществляемые без объявления конкурсов.

Федеральные власти пытаются осуществить реформу бюджетных расходов. Ее суть состоит в переходе к планированию и финансированию бюджета на основе целевых программ с четкой формулировкой ожидаемых результатов во всех сферах. При этом бюджетополучатели обладают большей самостоятельностью в расходовании денег, одновременно неся полную ответственность за достигнутые результаты. Новая система так и называется: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Фактически речь идет о внедрении системы корпоративного менеджмента в управлении государственными финансами, с той лишь разницей, что многие результаты в бюджетной сфере определяются не количественными, а качественными показателями.

Разумность предлагаемой реформы очевидна: трудно сомневаться в преимуществах бюджетирования на основе целевых программ и ответственности за их выполнение перед традиционным бюджетированием "от достигнутого" в сочетании с безразличием бюджетополучателей к эффективному использованию выделенных им средств. Рискнем, однако, предположить, что на практике реформа трудно реализуема, если она будет проводиться исключительно сверху и не сопровождаться дебюрократизацией управления, общественным контролем за деятельностью чиновников.

Экономисты либерального направления видят выход в решительном сокращении полномочий чиновников и государственных расходов, исходя из того, что освободившееся средства будут эффективнее использованы в частном секторе.