Тема 4. Эффективность правового регулирования 506
Регулирование общественных отношений – основная социальная функция права. Посредством права государство придает существующим общественным отношениям правовую форму, активно воздействуя на них, упорядочивая и защищая в первую очередь наиболее важные из них (отношения собственности, власти и т.п.) и вытесняя нежелательные. Используя все возможности, посредством права государство направляет действия граждан в интересах общества, определяет границы и характер их должного и возможного поведения, устанавливает их права и юридические обязанности, подчинение их единым правилам. Правовое регулирование общественных отношений есть одна из форм воздействия права на общественные отношения при помощи специфических правовых средств. Особенность правового регулирования выражается в том, что закрепленные в законодательстве права и обязанности субъектов регулируемых отношений (их объем и глубина) определяются государством, что значительно повышает авторитет и действенность правового регулирования, придает ему еще большую устойчивость. Право регулирует поведение не только физических , но и юридических лиц: государственных и общественных организаций и учреждений, оно устанавливает компетенцию органов государственной власти, органов государственного управления, должностных лиц, вносит определенный порядок в их деятельность, придает общественным отношениям устойчивость и постоянство.
Государство пытается регулировать общественные отношения в процессе создания модели правового регулирования (правотворчества) и в процессе реализации этой модели, но не все общественные отношения, а лишь те, что представляют наибольший интерес для государства (экономически и политически доминирующей социальной группы), и те, которые могут быть по своему характеру упорядочены специфическими средствами правового регулирования. В этом вопросе необходимо очень четко представлять, что государство «хочет» и что оно «может», что оно способно практически сделать для превращения правовой модели в реальность. Предположим, что оно хочет предоставить достойный уровень жизни своим гражданам, но в силу своих ограниченных экономических возможностей этого сделать не сможет. В таком случае оно или должно отказаться от правового регулирования этой сферы общественных отношений, или регулировать ее во многом условно (формально - юридически закрепляя в объективном праве), или взять на себя смелость и создать реальную, может быть, непопулярную модель правового регулирования, рассчитанную на низкий жизненный уровень населения, который свойственен постатоталитарным государствам.
Специфика правового регулирования определяется прежде всего свойствами и характером регулируемых общественных отношений. При этом правильное понимание предмета правового регулирования имеет важное значение. С ним связано уяснение всего процесса правового регулирования, его стадий, направлений, т.е. его активной роли в важнейших сферах жизнедеятельности человека и возможности сознательного изменения общественных отношений. Согласно наиболее распространенной среди правоведов точке зрения, право объективно (реально, а не формально) способно и должно регулировать не все и не всякие общественные отношения. Многие моральные отношения в семье, самоуправляющихся организациях (структурные элементы гражданского общества) не являются и объективно не могут быть предметом правового регулирования. С другой стороны, некоторые общественные отношения могут регулироваться не иначе как в правовой форме. Так, например, процессуальные и многие административные отношения выступают только в форме правоотношений. При этом следует иметь ввиду, во-первых, что всякое общественное отношение, которое становится предметом правового регулирования, принимает непосредственно форму волевого отношения. Во-вторых, общественное отношение, как правило, не охватывается целиком, не исчерпывается регулированием отдельной нормы права. Являясь правилом общего характера, норма права воздействует лишь на определенную сторону общественного отношения. В целом тот или иной вид общественных отношений регулируется либо институтом права, либо даже совокупностью норм различных отраслей права. Таким образом, непосредственным предметом правового регулирования следует признать различные виды волевых общественных отношений.
Что касается спора о том, что все или не все общественные отношения можно урегулировать нормами права, и существующего расхожего утверждения, что, например, отношения любви и дружбы не могут быть вообще урегулированными нормами права, то на этот вопрос можно ответить двояким образом. Если говорить о формально-юридическом, теоретико-правовом уровне регулировании общественных отношений (стадия законодательного моделирования) и если основная цель правового регулирования – политическая, то любая сфера общественных отношений, в том числе любви и дружбы, может быть урегулирована нормами права в тоталитарных, клерикально-ортодоксальных и им подобных государствах (эти отношения были сферой правового регулирования в бывшем «сталинском» СССР, Китае периода «культурной» революции, фашистской Германии, а сегодня существуют в Афганистане). И чем меньше у государство возможностей реально, на практически-правовом уроне регулировать общественные отношения тем больше у законодателя, не видящегося выхода из создавшегося тупика, будет возникать соблазн заняться юридическим прожектированием, а не эффективным правотворчеством. Уровень правового регулирования общественных отношений характеризуется не масштабом – арифметической суммой сфер правового регулирования (количественный показатель), а глубиной, то есть показателем, отражающим в первую очередь качественную сторону процесса правового регулирования. Уровень правового регулирования показывает: во-первых, насколько создаваемая законодателем модель регулирования общественных отношений адекватно отражает объективную реальность. Во-вторых, на сколько реальные правоотношения соответствуют созданной законодательной модели регулирования общественных отношений. Практическая реализация созданной законодателем модели правового регулирования зависит и от других условий как внутригосударственного, так и внешнего характера. Скорее надо ставить вопрос не о возможности, а о способности и целесообразности регулирования определенных сфер общественных отношений со стороны государства.
Правовое регулирование - это осуществляемое государством с помощью всех юридических средств властное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, т.е. закрепления, охраны и развития.
Правовое регулирование характеризуется следующими основными чертами:
- Во всяком государственно-организованном обществе правовое регулирование ставит перед собой универсальную цель, присущую всем историческим типам государства – упорядочение общественных отношений. Упорядочение общественных отношений необходимо, в первую очередь, для реализации основной, присущей любому государству функции – организации производства материальных благ и воспроизводства физической и духовной жизни человека. Проблема заключается в том, в интересах преимущественно одного человека, малой социальной группы или значительной части населения осуществляются эти задачи;
- Государство переходного типа (современное посттоталитарное или иное любое государство СНГ) может в основном упорядочить общественные отношения с помощью правового регулирования, закрепляя и охраняя эти общественные отношения. Экономически и политически доминирующая часть населения, перераспределив бывшую государственную (общественную) собственность, затем уже, практически имея ее в руках, законодательно «застолбив» эту собственность, охраняет ее от притязаний малоимущих слоев общества или других политико-экономических группировок, претендующих на нее;
- На упорядочение (регулирование) общественных отношений с целью их развития у государств СНГ нет ни материальных возможностей, ни времени, ни большого желания. Сущность государства и права выражается в уровне, широте, характере и обеспеченности субъективных прав участников правоотношений. Недаром в системе юридических норм возможности субъектов обозначаются одним словом – право. Кто, представители какой социальной группы, являются носителями субъективных юридических прав? А на какую социальную группу возложено выполнение обязанностей? Каковы их содержание и объем, широта и обеспеченность? Без ответа на эти вопросы нельзя понять глубинные вопросы правового регулирования;
- Естественно, что несмотря ни на какие декларативные заявления, зафиксированные в основных нормативных актах, государства в сложившихся условиях могут регулировать отношения собственности, производства и распределения, власти и государственного суверенитета, другие важнейшие общественные отношения преимущественно жесткими императивными методами правового регулирования. Например, закрепление и охрана существующих отношений собственности сегодня не актуальны для США. Целью американского государства и права есть развитие и углубление существующих отношений. Естественно, что от цели правового регулирования (закрепление и охрана или развитие) существующих общественных отношений зависит и выбор средств и методов их правового регулирования. Понятно, что если принимаемый представительным органом закон имеет перед собой цель развить определенные общественные отношения, содействовать становлению новых социально-ценностных связей, свойственных для гражданского общества и правового государства, то, как правило, в тексте данного нормативно-правового акта будут использоваться юридические средства стимулирующего вида (дозволение, льготы, поощрения и т.д.). И наоборот, если закон принимается в целях закрепления и охраны существующих общественных отношений и особенно таких важных, как отношения собственности и власти, то, как правило, будут употреблены юридические средства преимущественно ограничительного характера (запреты, наказания, ограничения);
- Право, само по себе, ничего не регулирует. В реальное правовое отношение модель, созданная законодателем, превращается только в процессе реализации норм права и только через волевое поведение людей. Императивные методы правового регулирования, как правило, рассчитаны на волевое поведение индивидов с низким уровнем правового сознания и правовой культуры. А такой уровень правовой культуры и правосознания, в свою очередь, неизбежно влечет за собой как ответную меру и императивные методы правового регулирования общественных отношений. Процесс регулирования общественных отношений можно выразить схематично следующим образом.
В этой связи следует также задуматься над вопросом: повышается ли значение (авторитет) права и является ли прогрессивным такое общество, в котором социальный результат достигается практически только за счет использования правовых средств (вариант А). И наоборот, можно ли сделать вывод на основании варианта В о «слабости» и неавторитетности существующего в обществе права. На этот вопрос следует ответить скорее «нет».
Первое состояние свойственно для тоталитарных и посттоталитарных государств (только в тоталитарном государстве «хотели» и «могли» с помощью существующих механизма государства и механизма правового регулирования упорядочивать общественные отношения, проникая во все сферы жизнедеятельности человека, регламентируя его поведение вплоть до мелочей, а в постоталитарном государстве «вынуждены» это делать ввиду отсутствия экономических стимулов, с помощью которых возможно в какой-то мере воздействовать на активизацию процесса производства материальных благ, а также ввиду скудности имеющихся у государства материальных ресурсов, подлежащих распределению между различными слоями населения.
Если нормы права выражают интересы большинства населения страны, то человек, выполняет требования правовых предписаний, руководствуясь, в первую очередь, не страхом наказания за невыполнение распоряжения, а иными побудительными мотивами – моральными, религиозными и другими, что свойственно для прогрессивных обществ.
Правовое регулирование предполагает поиск ответов на вопросы, что необходимо регулировать (какую сферу общественных отношений), зачем (преимущественно в интересах какой части общества) и каким образом (жесткими или либеральными методами правового регулирования)?
Отвечая на вопрос, что необходимо регулировать, мы непременно сталкиваемся с понятием сферы правового регулирования.
Сфера правового регулирования и ее виды. Определив сферу правового регулирования, мы ответим на вопрос: что мы должны регулировать? Сфера правового регулирования – это те общественные отношения (социальное пространство), на которое распространяется правовое регулирование.
Большинство авторов считает, что составить сферу правового регулирования могут лишь отношения ,«которые поддаются правовому регулированию»507.
Как мы уже отмечалось ранее, государство с командно-административной системой руководства обществом, исходя, в первую очередь, из политических, экономических и других интересов, может практически любую сферу общественных отношений объявить сферой его интересов, распространить на нее юридическую регламентацию, обосновать ее необходимость, придать наукосообразный характер и даже достичь определенных успехов на этом пути.
«Поддаются» или «не поддаются» правовому регулированию избранные государством для правового регулирования определенные общественные отношения, это вопрос другой. И степень так называемого «поддавания» определенной сферы общественных отношений правовому воздействию, т.е. степень их пригодности к потенциальному правовому регулированию в каждый исторический период развития государства и права различна и, как правило, обусловлена факторами объективного и субъективного характера (внутригосударственного и внешнеполитического). Например, сфера общественных отношений, связанных с правами и свободами человека, и весь процесс соблюдения прав человека сегодня во многом находится под контролем мирового сообщества и осуществляется при помощи норм международного права. Или другой: советское государство бралось регулировать практически любую сферу общественных отношений и, как правило, добивалось своего.
При определении сферы правового регулирования следует исходить как из классификации общественных отношений, так и из важности, глобальности, возможности и целесообразности их урегулирования нормами права.
Наиболее
важной сферой правового регулирования
есть сфера
необходимого (первоочередного
регулирования), т.е.
та часть общественных отношений, которая
представляет для государства наибольший
интерес и обязательно должна быть
урегулирована нормами права.
Это,
в первую очередь, отношения собственности,
производства, обмена, распределения,
власти, государственного суверенитета
и другие. Но, как отмечалось ранее, в
процессе определения сферы правового
регулирования и самого процесса правового
регулирования,
«желания» и «возможности»
(способности) государства могут
существенно различаться. С точки зрения
экономически доминирующей части
населения, сфера необходимого
правового
регулирования, как правило, есть
одновременно и сферой целесообразного
правового регулирования, иногда в
действительности таковой не являющейся.
Сфера возможного (потенциального) правового регулирования – это часть общественных отношений, которые в более или менее отдаленной перспективе могут быть урегулированы нормами права.
Графически сферы и пределы (границы) правового регулирования и правового воздействия можно изобразить следующим образом:
Могут быть и другие варианты соотношения сфер правового регулирования, например, сфера целесообразного правового регулирования может быть одновременно и сферой перспективного правового регулирования, и наоборот. В свою очередь, сфера необходимого, целесообразного и перспективного правового регулирования может не избраться государством в качестве таковой или неэффективно поддаваться правовому регулированию в связи с отсутствием у государства необходимых для этого возможностей: экономических, политических и других.
Средства, способы и типы правового регулирования. Цель правового регулирования достигается с помощью правовых средств. Современное государство очень ограничено в свободе маневрирования, выборе социального пространства, подлежащего правовому регулированию, и, следовательно, в выборе средств и методов, с помощью которых возможно осуществление этой сложнейшей задачи.
Правовые средства - это тот инструментарий, который аккумулируется в механизме правового регулирования, с помощью которого достигается цель правового регулирования.
С полным основанием можно согласиться с мнением авторов, которые считают, что правовые средства – это связующее звено между законодательной моделью и ее материальным результатом508. Исходя из этого утверждения, правовые средства целесообразно разделить на средства-установления и средства-деяния.
Средства-установления преимущественно находятся в сфере должного, ибо фиксируются, прежде всего, в законах и выступают в качестве модели, которая только в потенциале и в процессе ее использования может привести к достижению задачи цели правового регулирования.
Средства-деяния представлены в сфере сущего, выступают, прежде всего, в качестве актов реализации права, проявляется в реальном поведении субъектов права.
Способы правового регулирования определяются характером предписания, зафиксированного в норме права и воздействующего на волевое поведение людей. Как правило, в теории государства и права выделяются три основных способа регулирования общественных отношений.
Дозволение – это предоставление лицу права на свои собственные активные действия (поступай как считаешь нужным).
Обязывание – это предписание обязанному лицу совершить активные действия (поступай только так).
Запрещение – это возложение на лицо обязанностей воздержаться от определенных действия, требование пассивного поведения (не поступай таким образом).
Тип правового регулирования – это общий порядок регулирования общественных отношений (общая направленность воздействия на них), зависящий от способов, лежащих в основе правового регулирования – дозволения или запретов.
Выделяется два типа правового регулирования:
общедозволительный – тип правового регулирования, который основывается на дозволении совершать любые действия, не попавшие в разряд запрещенных (дозволено все, кроме прямо запрещенного законом);
разрешительный – тип правового регулирования, в основе которого лежит общий запрет и разрешение совершать определенные виды действий (запрещено все, кроме дозволенного законом).
Эффективность механизма правового регулирования. Качество, широту и глубину регулятивного воздействия права на общественные отношения характеризуют следующие понятия: а) эффективность правового регулирования, б) ценность правового регулирования, в) экономичность правового регулирования.
Эффективность правового регулирования – это соотношение реальных результатов правового регулирования с его целью. Цель правового регулирования – это предполагаемые и ожидаемые законодателем результаты осуществления правотворческой модели. Цели правового регулирования могут быть: а) непосредственными (ближайшими), б) перспективными (отдаленными), в) экономическими, г) политическими и другими. Результаты осуществления правового регулирования – это те реальные изменения в общественных отношениях, которые появились после реализации законодательной модели правового регулирования общественных отношений. Результаты осуществления законодательной модели правового регулирования могут быть: а) ожидаемые, б) неожидаемые, в) положительные, г) отрицательные, д) прогрессивные, е) регресивные.
Например, антиалкогольная компания и осуществляемое правовое регулирование общественных отношений, связанных с ней, по расчетам тогдашнего руководства СССР во главе с М.С. Горбачевым, должны были принести в бюджет государства более 50 млд. руб. Реальные результаты оказались диаметрально противоположными радужным ожиданиям: прямые и косвенные убытки составили около 150 млд. руб.
Ценность правового регулирования – это его реальная положительная значимость для личности, социальной группы или общества в целом. Ценности – это специфические социальные определения объектов окружающего мира, выявляющие их положительное или отрицательное значение для человека и общества. Уяснить социальную ценность (значимость )права –значит выявить его положительную роль для личности и общества. Сегодня социальная значимость права проявляется в оптимальном сочетании справедливости, равенства и социальной защищенности, с одной стороны, и свободы личности, с другой стороны. В тоталитарных и посттоталитарных обществах, в противовес обществам либерального толка, наблюдается частичное или полное несовпадение оценки положительной значимости действующего права, самого процесса правового регулирования и его результатов для личности, экономически и политически доминирующей социальной группы, общества в целом.
Для тоталитарного и посттоталитарного государств характерно неэкономичное правовое регулирование, которое, как правило, осуществляется по принципу: «цель оправдывает средства». Следование этой формуле практически всегда сопровождалось большими материальными и человеческими затратами и превращало достигнутый социальный, в том числе и правовой, результат зачастую в «пиррову победу».
Экономичность правового регулирования – это объем социальных затрат (предметно-вещевых, финансовых, человеческих и других), необходимых для достижения цели правового регулирования.
Правовое регулирование, его направление и эффективность, место и значение в системе социального регулирования во многом предопределены и зависят от следующих основополагающих моментов:
каждое исторически конкретное общество объективно требует своей меры социального регулирования;
мера правового регулирования зависит от сущности государства и права, уровня экономического развития и зрелости общества, от степени развития правовой культуры и правосознания, остроты социальных противоречий;
посттоталитарным государствам традиционно свойственно доминирование политических норм над правовыми, при этом право не является ограничителем политической власти и средством контроля за ней. Гарольд Дж. Берман особенно подчеркивал то, что в тоталитарных (посттоталитарных) государствах презрение к закону и цинизм в отношении него стимулируется юридическим формализмом, т.е. потребностями общественной политики;509
хочет и может (способно) ли государство регулировать общественные отношения вообще и регулировать их эффективно, в частности;
существует ли в государстве реальное, истинное право (механизм правового регулирования) или взамен этого существует только правовая форма без необходимого содержания, что свойственно тоталитарным и посттоталитарным государствам. Еще в 1911 году Б.А. Кистяковский призывал "… смотреть на то право, которое, живет в народе и выражается в его поведении, в его поступках, в его сделках, а не на то право, которое установлено в параграфах кодексов".510 То есть он не считал объективное право реальны. С.С. Алексеев так же советует правоведам «встать на путь действительной науки»511.
у посттоталитарного государства нет основного объекта функционального воздействия (материально-технические средства, с помощью которых производятся материальные блага, и люди – квалифицированный персонал, их обслуживающий), а пока нет объекта функционального воздействия, указанное свойство существует как возможности, потенциальные способности. Например, надежда на то, что с заменой общественной собственности на частную и развитием товарно-денежных отношений будут автоматически решены многие проблемы, в том числе и эффективного правового регулирования, на оправдались. Сегодня всем понятно, что такая «замена» - это организованное разворовывание под видом приватизации государственной собственности. Товарно-денежные отношения не складываются т.к. отсутствует основные их звено – производство. Рынок и товарно-денежные отношения не возможны без права собственности непосредственно производителя на выработанный им продукт.
посттоталитарное право обладает только предрасположенностью к регулированию общественных отношений, возможностью и способностью воздействовать на волевое поведение людей, которые являются объектами функций права. Создаваемое сегодня ускоренным и искусственным путем право собственности как юридическая категория по форме сориентирована на правовые системы высокоразвитых государств, такие как США, Германия, Франция и др. Реальные же отношения собственности в странах СНГ соответствуют в основном периоду первоначального накопления капитала;
в посттоталитарных обществах право, в конечном итоге, не может быть выше уровня экономического развития общества. Нарушение этого общеизвестного правила ведет к установлению и существованию «виртуального права» (форма без содержания);
в посттоталитарных государствах формирование отношений собственности неотделимо от становления политической власти в обществе, избрания конкретной сферы и методов правового регулирования законодателем, процесса и степени эффективности правового регулирования;
посттоталитарное право не учитывает в должной мере состояния общественной морали, нравственной культуры населения, не исходит из того, что нравственная основа права является важнейшей составной величиной, общей регулятивной потенцией права;
посттоталитарному праву присуще противоречие между объективным и субъективным правом. Нормальное функционирование системы права в целом возможно лишь при условии взаимодействия объективного и субъективного права (формального и фактического). В настоящий момент объективное право без субъективного теряет свою специфическую юридическую функцию, и в то же время субъективное право не приобретает специфически юридической общей значимости. В конечном итоге, при отсутствии одной из частей имеет место одностороннее и потому неполноценное выражение права. Нормы объективного права, противоречащие установленным субъективным правам, порождают бесчисленные коллизии и препятствуют нормальному функционированию правовой системы. Так же и носители субъективных прав и юридических обязанностей способны осуществить свою социальную функцию, если они обеспечены нормами объективного права, регламентирующими процедуру их реализации и защиты. Например, право на труд имеют все граждане, но реализовать эту возможность могут далеко не все. В данном случае норма права вступает в противоречие с принципами права и опровергает его в силу внутренних противоречий;
в посттоталитарных государствах эффективность правового регулирования общественных отношений, как правило, обратно пропорциональна количеству созданных им нормативно-правовых актов;
соответствуют ли нормы права, конкретным историческим условиям их функционирования, реальным возможностям их осуществления (материальным, временным, кадровым и т.д.);
соответствуют ли юридические нормы реальным потребностям и интересам тех субъектов, отношения которых они должны урегулировать (личность-социальная группа-государство);
соответствуют ли юридические нормы состоянию правопорядка, правового сознания, правовой культуры и морали, реально существующих в обществе.
Таким образом, суммируя все вышесказанное, можно сделать вывод, что эффективность правового регулирования должна обеспечиваться:
Эффективностью самого права (определение и признание принципов реально существующего в обществе права за исходное начало для построения всех законодательных и правоприменительных конструкций и процессов).
Эффективностью закона (юридической нормы).
Эффективностью процедурно-процессуального механизма применения права.
Эффективностью самой деятельности по реализации законов в целом и применению в частности.
Первое, второе и третье – объективные факторы, четвертое – субъективный.
При достижении цели правового регулирования законодателю и лицам, осуществляющим правоприменительную деятельность, рекомендуется не прибегать к:
созданию законов, в которых объективная реальность отражена в искаженном виде, частично, избирательно-конъюнктурно, что неизбежно влечет за собой отрыв правовой формы от содержания и рождение «мертвых» нормативно-правовых актов, которые, или вообще не регулируют общественные отношения или регулируют их крайне неэффективно. Современная власть бессильна заставить работать такие законы, несмотря на весь свой кажущийся авторитет и имеющиеся возможности. Попытки ускорить реформирование общества с помощью таких законов, как правило, заканчивались полным крахом;
формированию основных принципов современного права путем соединения "старых" принципов, характерных для тоталитарного права, с "новыми", отражающими сущность и направленность функционирования западного права. Такое искусственно созданное образование может существовать только формально и будет недолговечным;
переоценке возможностей субъектов правоприменительной деятельности, в надежде на то, что они могут исправить просчеты, допущенные законодателем;
изданию законов и указов популистского характера (для снятия социальной напряженности в определенных сферах общественных отношений);
одновременной переоценке возможностей и законодателя, и лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность влиять на процесс правового регулирования общественных отношений, если за исходную величину всех юридических конструкций и процессов берется «виртуальная реальность», т.е. не существующие, а кажущиеся (должные) социально-экономические, политические и этические отношения в обществе. Законодатель не может закреплять такие права и свободы человека, для реализации которых еще не сформировались необходимые социальные предпосылки. Если это происходит, то цель правового регулирования недостижима.