Розділ 3. Проблеми вдосконалення правового статусу рахункової палати

Дослідження питання щодо правового статусу Рахункової палати сьогодні є досить актуальним. Воно пов’язане насамперед із необхідністю в умовах стабільного невиконання державного бюджету й систематичних порушень бюджетної дисципліни визначити шляхи підвищення ефективності роботи органів, до компетенції яких належить контроль за виконанням державного бюджету, а також визначити шляхи вдосконалення нормативно-правової бази фінансового контролю.[50]

Неоднозначно характеризується і місце Рахункової палати України, але ця неоднозначність дещо іншого роду. Вона пов’язана насамперед із тим, що згідно з Конституцією України, Рахункова палата є органом, що діє від імені Верховної Ради України. В Законі ж “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР (далі – Закон про Рахункову палату) зазначено, що Рахункова палата підпорядкована й підзвітна Верховній Раді, але попри все здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів. [46] Даючи тлумачення цій нормі можна дійти висновку, що формулювання “незалежно від будь-яких інших органів держави” означає незалежно від “інших”, але не від парламенту. А тут уже постає питання: чи можна здійснювати діяльність незалежно від органу, будучи одночасно йому підпорядкованим? Проте, вводячи до цієї норми поняття незалежності, законодавець певно мав на увазі перш за все професійну незалежність, (враховуючи принцип несумісності членства в Рахунковій палаті із входженням до складу інших органів чи заняттям іншою діяльністю, а також особливу процедуру формування складу Рахункової палати), але не організаційно-інституціональну. Ще одне питання породжує закріплена в Конституції та Законі про Рахункову палату фактична належність Рахункової палати Верховній Раді, і стосується воно того, що і об’єкт, і суб’єкт контролю, по суті, ідентичні, оскільки між ними не існує відстані. Така ситуація суперечить основам Лімської декларації від 11 вересня 1997 р., яка серед умов об’єктивного й ефективного виконання завдань вищими органами фінансового контролю визначає лише їх незалежність від організацій, що ними перевіряються, і захищеність від стороннього впливу.[45]

З іншого боку, можливість абсолютного відокремлення Рахункової палати від парламенту практично виключена. Незалежність від суб’єктів, що підлягають контролю, обов’язково має бути абсолютною. Саме це зумовлює необхідність чіткого визначення на законодавчому рівні взаємовідносин і взаємозалежності між Рахунковою палатою і Верховною Радою (але при цьому з обов’язковим гарантуванням високого ступеня автономії вищому органу фінансового контролю навіть тоді, коли він виступатиме як представник парламенту).

Конституційним елементом правового статусу рахункових палат є порядок їхнього формування. Міжнародний досвід показує, що дуже складно прослідкувати залежність між порядком призначення голови рахункової палати, визначенням її складу та формою правління конкретної держави.[7] Тим не менше умовно виділяють три основні моделі формування рахункових палат – “парламентська” (провідну роль у формуванні складу (передусім у призначенні голови) відіграє парламент), “позапарламентська” (склад формується президентом за поданням Ради Міністрів; або голову призначає Уряд, а інших членів – президент, як, наприклад, у Франції), “змішана” (допускає можливість участі у формуванні і президента, і парламенту).

В Україні застосовується “парламентська” модель. Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону про Рахункову палату, Голову Рахункової палати призначає на посаду Верховна Рада України за поданням Голови Верховної Ради України, а за ч. 6 ст. 10 “перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Рахункової палати”.[5]

Ще одним важливим аспектом у формуванні рахункових палат є те, що в конституціях зазвичай не фіксується строк повноважень рахункових палат, що додатково гарантує незалежність їх членів. Це “зазвичай” не стосується нашої держави, оскільки в українському законодавстві чітко визначено, що Голова Рахункової палати призначається строком на 7 років з правом призначення на другий термін.

Ефективність роботи Рахункової палати багато в чому залежить від її внутрішньої структури. Основу внутрішньої структури Рахункової палати України складають 10 департаментів, напрями діяльності яких відповідають структурі самого Державного бюджету.

З проблемою внутрішньої організації рахункової палати логічно пов’язане і питання про територіальну сферу її дії. На сьогодні воно взагалі не врегульоване в законодавстві України, а територіальної структури як такої Рахункова палата не має.

У світі наразі можна виділити принаймні два шляхи вирішення цього питання. Перший передбачає створення територіальних філій (або відділів), які в своїй сукупності не становлять системи (дану модель обрали США і ФРН). Другий – шляхом створення філій у регіонах чи адміністративно-територіальних одиницях, які є єдиною системою, підпорядкованою “центральній” рахунковій палаті, що виступає як апеляційна інстанція за рішеннями місцевих палат.

На мою думку, зважаючи на державний устрій та адміністративно-територіальний поділ України, доцільно було б створити представництва (філії, відділи тощо) Рахункової палати в кожній адміністративно-територіальній одиниці та АР Крим з чітким підпорядкуванням “центральній” Рахунковій палаті (Звіт Рахункової палати за 2012 р., № 2-1). Це дозволило б поглибити контроль за рухом коштів у процесі виконання Державного бюджету, зробити його більш ефективним, результативним і прозорим.

Виходячи із зазначеного, можна стверджувати, що основним видом діяльності Рахункової палати є контроль за виконанням Державного бюджету, або бюджетний контроль. У теорії виділяють три види контролю, в тому числі й бюджетного – попередній (превентивний), поточний та наступний. Основним завданням Рахункової палати є поточний і наступний контроль. Однак ст. 27 Закону про Рахункову палату передбачає здійснення за дорученням Верховної Ради України експертиз і висновків, які можна розглядати як попередній контроль.

Безперечно, якщо в руках Рахункової палати зосереджено повноваження на проведення як попереднього, так і оперативного й наступного контролю, ефективність впливу її контрольної діяльності значно підвищується. Таким чином, парламентський контроль набуває більш жорсткого характеру, що в умовах постійного невиконання Державного бюджету в Україні є явищем надзвичайно позитивним.

Отже,маємоневтішний висновок: діяльність Рахункової палати України зводиться лише до виявлення недоліків і презентації пропозицій (вказівок), що дуже негативно відбивається на рівні ефективності її роботи.[8]

Про недостатність виконавчих повноважень Рахункової палати України можна судити також на основі аналізу досвіду іноземних країн у цій сфері. Наприклад, Вища Контрольна служба Чехії, Рахункова палата Франції можуть накладати штрафи; Верховна палата контролю Польщі – штраф та арешт. Та найбільш суворими є санкції вищого органу фінансового контролю Таїланду, який має право засуджувати особу до трьох місяців позбавлення волі або накладати штраф у розмірі 3 тис. бат у разі, якщо особа перешкоджає його діяльності.[9] На сьогодні Рахункова палата України насправді позбавлена реальної можливості усувати виявлені порушення та притягати до відповдальності винних осіб власними процесуальними засобами.

І, нарешті, ще одним актуальним питанням, яке потребує якнайшвидшого вирішення, є фінансова незалежність. Саме вона посилює результативність діяльності вищих органів фінансового контролю. І саме задля забезпечення такої фінансової незалежності Рахункову палату доцільно було б наділити повноваженнями самостійно визначати обсяг бюджетних видатків на її утримання, а згодом, можливо, й дозволити їй самостійно їх затверджувати.[49]

Отож, як бачимо, молоде творіння України – вищий орган державного фінансового контролю Рахункова палата ствердився. Незважаючи на всі проблеми і труднощі, Рахункова палата України день за днем доводить свою дієздатність, щоразу демонструючи значні результати.