5. Міжрегіональне і прикордонне співробітництво
Під міжрегіональним співробітництвом розуміють будь-які зв'язки, що встановлюються між регіонами різних державних утворень. Прикордонне співробітництво передбачає співпрацю між територіями, розташованими вздовж кордонів сусідніх держав, яке дає можливість більш ефективно використати наявні економічний і ресурсний потенціали, покращити самозабезпечення продукцією, яку виробляють регіони, визначитись з експортною конкурентоспроможною продукцією. Прикордонним територіям властиві такі ознаки, як бар'єрність і контактність, завдяки чому створюються передумови для розвитку взаємовигідного співробітництва.
Інтенсивність цього співробітництва залежить від рівня економічного розвитку території, розгалуженості її транспортної системи, наявності конкурентних переваг у міжнародному поділу праці та багатьох інших факторів. За будь-яких умов розвиток прикордонного співробітництва надає нового імпульсу розвитку цих територій, сприяє залученню іноземних інвестицій та створенню транспортних коридорів.
Вищою формою прикордонного співробітництва стали так звані «єврорегіони», які забезпечують співробітництво кількох держав на рівні органів місцевого самоврядування. Єврорегіони являють собою форму транскордонного співробітництва між територіальними громадами або місцевими органами влади регіонів, які мають спільний кордон. Вони створюються для реалізації певних заходів у різних сферах життєдіяльності населення відповідно до норм міжнародного права і національних законодавств.
Територіальне розміщення України на південному сході Європи, довга лінія кордону по суходолу, перетворюють більшість українських регіонів у прикордонні. 19 регіонів України є прикордонними, їх площа становить близько 77,0% усієї території держави. Частина регіонів межують сьогодні з країнами Європейського Союзу, інша – з країнами Митного Союзу, ще кілька регіонів виходять на морський кордон України і таким чином виходять на прикордонний статус.
Карта 1. Прикордонні регіони України
Відповідно маючи 5500 км кордонів по суходолу Україна має величезний потенціал для розвитку прикордонної співпраці із сусідами на сході, заході та півночі. Спільні проблеми у соціально-економічному розвитку стимулюють пошук спільних рішень, стимуляція мобільності населення (в тому числі малого прикордонного руху) може відігравати позитивну роль для зняття напруги на трудовому ринку того чи іншого регіону (брак або надлишок кадрів певної кваліфікації). Більш відкриті кордони створюють можливості для вільного пересування товарів та людей, що позитивно впливає на розвиток територій та може запобігти більш глибоким проблемам – наприклад постійна еміграція населення, подальше поглиблення депресивності периферійних прикордонних територій. Однак кордони це не лише можливості – це також загрози.
Прикордонний статус створює певні додаткові обмеження щодо регіонального розвитку, оскільки кордон завжди уособлював собою обмеження руху товарів, капіталів, створював додаткові вимоги щодо розміщення певних видів виробництв, тощо. В нинішніх ситуаціях ця роль кордону дещо пом‘якшується, проте прикордонне розміщення створює додаткові ризики і для держави і для регіону, в тому числі у сфері безпеки та правопорядку, особливо коли з іншого боку кордону рівень розвитку та рівень життя місцевого населення значно відрізняється (у позитивний та негативний бік). Чим більший розрив у рівнях розвитку, тим більша загроза нестабільності та відсутності співпраці.
Така ситуація може створювати додаткові напруження на кордоні, вимивати кваліфіковані кадри з прикордонного регіону, сприяти зростанню правопорушень у районі кордону.
Сучасний стан всіх регіонів що знаходяться по суходільних кордонах визначається значними змінами що відбулися у останні 20 років у статусі кордонів та режимі їх перетину:
після розпаду СРСР утворилися кордони на сході і півночі із Росією та Білоруссю , які не існували протягом попередніх 70 років, які часто проходили по центру міст і селищ, важливих комунікацій та зон досяжності важливих об’єктів інфраструктури (від залізничних станцій до кладовищ);
одночасно кордони на заході України стали більш прозорими після падіння «залізної завіси», було скасовано візовий режим, суттєво активізувалась прикордонна торгівля та рух людей у прикордонні. Хоча після входження Польщі, Угорщини, Словаччини а пізніше Румунії до складу ЄС прозорість кордону почала зменшуватися і кордон із країнами ЄС на заході протягом останніх 9 років знову перетворюється на лінію розділу аніж на зону спільних можливостей.
Слід розрізняти чотири аспекти взаємодії прикордонних територій:
Економіка
Суспільство та соціальна сфера
Екологія та стійкий розвиток
Організаційні та адміністративні механізми співпраці
Перший і другий аспекти залежать від активності приватного сектору та ініціативи людей та громад у прикордонні, тоді як третій екологічний аспект є більш системним і прив’язаний як до особливостей фізико-географічного розташування, спеціалізації економіки і культури поведінки із навколишнім природнім середовищем. Четвертий аспект закладає підвалини для всіх інших оскільки без нього – зокрема без законодавства, нормативних актів, міжнародних угод інституційних механізмів, кваліфікації державних службовців – важко здійснювати ефективні реформи у транскордонній співпраці.
На північних та східних кордонах України знаходяться області Росії та Білорусі із приблизно порівнюваним рівнем економічного розвитку, хоча стандарти соціального забезпечення можуть значно відрізнятися. Структура їх економіки та порівняна віддаленість від столичних міст посилюють їх периферійний статус. Вони всі скоріше відносяться до типу депресивних. В україно-білорусько-російському прикордонні є значні економічні центри, зокрема Харків, Суми, Чернігів, Луганськ, Білгород, Брянськ, Воронеж, Ростов-на-Дону, Гомель, однак інтенсивність взаємодії між ними є досить низькою в силу того, що всі вони орієнтовані здебільшого на внутрішні ринки, або на ринки інших країн (ЄС тощо). Негативними факторами що підривають продуктивну співпрацю заради підвищення добробуту місцевих громад є розірваність транспортної інфраструктури (особливо для громадського транспорту), неповна визначеність статусу кордону (демаркація ще не завершена), а також значні негативні наслідки аварії на Чорнобильській АЕС із якими боряться у прикордонних регіонах всіх трьох країн.
З іншого боку розрив у розвитку із прикордонними регіонами на Заході України постійно збільшується. І хоча всі без винятку східні регіони Польщі, Угорщини, Словаччини та Румунії є одними з найбільш депресивних у ЄС, обсяги коштів які було інвестовано та буде інвестовано у наступні десятиліття створюють багато можливостей для вирішення нагальних соціальних, екологічних, транспортних, інфраструктурних проблем, проблем із доступом до фінансових ресурсів для бізнесу.
Для згладжування надмірних диспропорцій та для сприяння соціальному та територіальному єднанню на східних кордонах Європейська Комісія започаткувала у 2007 році Європейський інструмент сусідства та партнерства в рамках якого діють програми прикордонного співробітництва для окремих прикордонних макрорегіонів.
Відповідно до затверджених Європейською Комісією Стратегії прикордонного співробітництва на 2007 – 2013 рр. та Індикативної програми з прикордонного співробітництва на 2007 – 2013 рр. Європейського інструменту сусідства та партнерства Україна бере активну участь у 4 наступних програмах:
«Україна – Польща – Білорусь» - індикативний бюджет Програми складає 186,201 млн євро; програма поширюється на Волинську, Закарпатську, Львівську області (основні регіони); Рівненську, Тернопільську, Івано-Франківську області (додаткові регіони).
«Україна – Угорщина – Словаччина – Румунія» - індикативний бюджет становить 68,638 млн євро; програма поширюється на Закарпатську, Івано-Франківську (основні) та Чернівецьку області (додаткова)
«Україна – Румунія – Республіка Молдова» - індикативний бюджет становить 126,718 млн євро; поширюється на Одеську та Чернівецьку області (основні) та Вінницьку, Івано-Франківську, частково Тернопільську та Хмельницьку області (додаткові).
«Басейн Чорного моря» - індикативний бюджет становить 25,697 млн євро; поширюється на АРК Крим, м. Севастополь, Одеську, Херсонську, Миколаївську, Запорізьку та Донецьку області.
Наразі відбувається процес підготовки стратегій прикордонних програм на наступний програмний період 2014-2020 років.
Ефект від реалізації цих програм не є однозначним і у певних сферах та на певних територіях було досягнуто більш значного результату ніж в інших. Відповідно до досліджень-оцінок проведених коштом ЄС у останні роки визначено, що найбільший успіх досягнуто у порівняно великих інфраструктурних проектах, які спрямовані на вирішення проблем комунальної сфери (очистка стоків), водозабезпечення, енергобезпеки та енергоефективності, боротьби зі стихійними лихами, охорони територій навколо великих річок та ін.
Більш «м’які» проекти, які передбачають налагодження контактів між різними групами населення, бізнес-структурами та недержавними організаціями мають змішані результати і у великій мірі залежать від підготовленості партнерів проекту, експертизи спеціалістів залучених до проекту, політичної ролі лідерів та зобов’язань щодо партнерів по той бік кордону. У сфері економіки найбільш інтенсивна співпраця відбувається у туристично-рекреаційній галузі, що відображає відносну відсталість територій, а також можливо неадекватні інструменти для масштабу інших галузей економіки (наприклад IT сектор міста Львова або виноробний кластер Закарпаття).
Комплексна співпраця між регіональним та місцевими органами влади суттєво ускладнена різницею в адміністративних системах, глибині децентралізації, функціональної та фіскальної автономії регіонів по різні боки кордону. Законодавча невизначеність, також на рівні вторинного законодавства та регуляторних актів, суттєво гальмує співпрацю, включаючи сферу освоєння коштів ЄС під затверджені проекти, які надаються на цілі прикордонного співробітництва в рамках програми Східного Партнерства.
Однак не зважаючи на недоліки програм ЄС, перспективи західних прикордонних регіонів України виглядають більш позитивними в силу наявності фінансових ресурсів та спільних ініціатив, які стимулюють розвитку спроможності регіональних та місцевих партнерів у проектному плануванні та менеджменті. Східні області України та їх партнери за кордоном на даний момент не мають таких можливостей.
В Європі було віднайдено певний механізм нейтралізації негативного впливу кордону на прикордонні регіони через стимулювання їх співпраці в рамках так званих євро регіонів. У зв’язку з цим та враховуючи пріоритетність курсу інтеграції України до ЄС, питання інтенсифікації транскордонного (прикордонного та міжрегіонального) співробітництва набувають особливого значення.
У контексті розбудови єдиної Європи (без роз’єднуючих кордонів) проблематика транскордонного співробітництва набуває нового звучання. Прикордонні регіони – це території, на яких проживають спільноти людей, тісно пов’язані різнобічними стосунками, але розділені кордонами. Незалежно від політичних систем країн, до яких належать ці спільноти, вони стикаються з ідентичними соціально-економічними, соціально-культурними, політичними і законодавчими проблемами. Отже, основний принцип міжнародного транскордонного співробітництва полягає в тому, щоб створювати в прикордонних зонах такі зв’язки і такі договірні відносини, які б сприяли розв’язанню спільних проблем.
Специфічний характер зв’язків прикордонних спільнот, їх регіональна індивідуальність вимагають певного розуміння та уваги з боку національних урядів та європейських структур.
Інституціональну структуру діяльності єврорегіонів становлять міжрегіональні ради депутатів місцевої представницької влади різних рівнів, робочі групи представників виконавчої влади і міжрегіональні об’єднання підприємців. Фінансування процесу реалізації інвестиційних проектів відбувається за рахунок місцевих бюджетів, національних бюджетів країн, до яких належать регіони, що беруть участь у міжтериторіальних об’єднаннях, а також бюджету ЄС.
Утворення єврорегіонів відбувається шляхом укладання угод про співробітництво між органами місцевої влади прикордонних територій. На цій основі формуються об’єднання адміністративно-територіальних одиниць муніципального і регіонального рівнів, які є зацікавленими у спільній реалізації різнопланових проектів у межах даної сукупності прикордонних регіонів.
На сьогодні на території європейського континенту функціонує понад 50 єврорегіонів.
На території України на сьогодні діють сім єврорегіонів: «Буг» (Україна, Польща, Білорусь), Карпатський єврорегіон (Україна, Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія), «Нижній Дунай» (Україна, Молдова, Румунія), «Верхній Прут» (Україна, Молдова, Румунія), «Дніпро» (Україна, Росія, Білорусь), «Ярославна» (Україна, Росія) та «Слобожанщина» (Україна, Росія). Усі області України уклали угоди про співпрацю із сусідніми територіями суміжних країн, більшість областей має також угоди про співпрацю з регіональними органами влади багатьох держав світу. Кількість таких угод коливається від однієї (Херсонська область) до 49 (Харківська область).
• Єврорегіон «Буг» (утворений 29 вересня 1995 p.), до складу якого входять Волинська область, Жовківський та Сокальський райони Львівської області, Хелмський, Люблінський, Замостський, Тарнобжеський та Білопідлянський повіти (Польща), Брестська область (Республіка Білорусь). Територія єврорегіону становить 80,916 тис. кв. км з чисельністю населення близько 5,0 млн осіб, у тому числі територія України – 23,1 тис. кв. км з чисельністю 1,27 млн осіб.
• Карпатський єврорегіон (утворений 14 лютого 1993 p.), до складу якого входять Львівська, Закарпатська, Івано-Франківська та Чернівецька області, адміністративно-територіальні одиниці п’яти держав – Польщі (Кросно, Перемишль, Жешув, Тарнув), Словаччини (райони Бардіїв, Гуменне, Кошице, Межилаборце, Міхаловце, Пряшів, Сабінов, Сніна, Собранце, Стропков, Свидник, Требішов, Вранов), Угорщини (округи Боршод-Абауй-Земплен, Гайду-Бігар, Гевеш, Йас-Надькун-Солнок, Саболч-Сатмар-Берег та міста Мішкольц, Дебрецен, Егер, Ніредьгаза), Румунії (повіти Сату-Маре, Марамуреш, Бігор, Салай, Ботошани). Карпатський єврорегіон охоплює 161,279 тис. кв. км з 16 млн населення, у тому числі територію України – 56,6 тис. кв. км з чисельністю 6,4 млн осіб.
• Єврорегіон «Нижній Дунай» (утворений у 1998 році), до складу якого входять Одеська область, адміністративно-територіальні одиниці Республіки Молдова (райони Вулканешти, Кагул, Кантемир), Румунії (повіти Бреїла, Галац, Тульча). Територія єврорегіону «Нижній Дунай» охоплює 53,3 тис. кв. км. з чисельністю 4,0 млн осіб, у тому числі територія України – 33,3 тис. кв. км з чисельністю 2,5 млн осіб.
• Єврорегіон «Верхній Прут» (утворений 22 вересня 2000 p.), до складу якого входять Чернівецька область, адміністративно-територіальні одиниці Республіки Молдова (Бельцький та Єдинецький), Румунії (Ботошанський та Сучавський повіти). Українська територія єврорегіону становить 8,1 тис. кв. км із чисельністю близько 1 млн осіб. У жовтні 2003 року повноправним членом єврорегіону стала Івано-Франківська область.
• Єврорегіон «Дніпро» (утворений у квітні 2003 p.), до складу якого увійшли Чернігівська область (Україна), Гомельська область (Білорусь) та Брянська область (Російська Федерація).
• Єврорегіон «Слобожанщина» (утворений у 2003 p.), до складу якого увійшли Харківська область та Бєлгородська області (Російська Федерація).
• Єврорегіон «Ярославна», до складу якого входять Сумська область України та Курська область Російської Федерації.
Карта 2. Єврорегіони на українських кордонах
В регіонах проводиться робота щодо створення нових єврорегіонів, зокрема: єврорегіону «Дністер» за участю Вінницької, Одеської областей і прикордонних районів Республіки Молдова (Сорокський район і Придністров’я), а також єврорегіону «Донбас» за участі Луганської та Ростовської областей.
26 вересня 2008 року у м. Варна (Болгарія) підписано статутні документи нового Чорноморського єврорегіону, ідея створення якого належить Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи, проте участь українських причорноморських регіонів у цьому єврорегіоні остаточно не оформлена.
Не зважаючи на те, що більшість українських прикордонних регіонів входять до складу єврорегіонів, останні ще не стали ефективним інструментом регіонального розвитку в Україні за різних причин.
Основними тут є не достатня чіткість правового статусу утворених єврорегіонів у українському законодавстві, відсутність у органів місцевого самоврядування прикордонних регіонів не зв‘язаних коштів місцевих бюджетів для внеску у проекти транскордонного співробітництва, а також необхідної кваліфікації людей, із знаннями іноземних мов, які б могли готувати проекти транскордонного співробітництва, вести перемови, укладати відповідні угоди.
Сьогодні питання транскордонного співробітництва регулюються такими ратифікованими міжнародними документами:
«Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями» Мадрид, 21 травня 1980 року
( Про приєднання до Конвенції див. Постанову ВР N 3384-XII ( 3384-12 ) від 14.07.93 )
«Додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями» Страсбург, 9 листопада 1995 року ( Додатковий протокол ратифіковано із заявою Законом N 1879-IV ( 1879-15 ) від 24.06.2004, ВВР, 2004, N 50, ст.534 )
«Протокол N 3 до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями стосовно об'єднань єврорегіонального співробітництва (ОЄС)» { Протокол ратифіковано Законом N 4704-VI ( 4704-17 ) від 16.05.2012 }
Також в Україні є спеціальний закон «Про транскордонне співробітництво», який би мав адаптувати міжнародні документи із транскордонного співробітництва до української правової системи і дати можливість українським регіонам використовувати для регіонального розвитку інструменти євро регіонів та проектів транскордонного співробітництва.
Більшість українських регіонів є прикордонними, що створює додаткові проблеми але водночас відкриває нові можливості для регіонального розвитку. Значна довжина кордону створює багато можливостей але й несе певні загрози.
Транскордонне співробітництво відбувається у чотирьох вимірах (економіка, суспільство, екологія, адміністрація) і його ефективність залежить від розриву у рівнях розвитку регіонів по різні боки кордону, фінансових ресурсів, глибини фіскальної децентралізації та обсягу повноважень регіональних та місцевих органів влади. Західні регіони на сьогодні мають кращі перспективи ніж Східні з огляду на обсяги коштів що виділяються на цілі прикордонного співробітництва в рамках Європейського інструменту сусідства та партнерства ЄС.
Практично всі українські прикордонні регіони є учасниками єврорегіонів чи мають підписані угоди про співпрацю з регіонами-сусідами із суміжних країн.
Ефективність транскордонного співробітництва та співробітництва в рамках єврорегіонів є не достатньою і для її покращення вимагає удосконалення українського законодавства із транскордонного співробітництва, а також вирішення питань організаційного та фінансового характеру щодо підготовки та фінансування проектів транскордонного співробітництва, створення транскордонних кластерів.
1 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/%D0%B1%D1%8E%D0%B4%D0%B6%D0%B5%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%B9
2 Бюджетний Кодекс України, джерело за посиланням