2. Організаційно-правова база

Першоосновою механізму державної регіональної економічної політики є законодавча база, що визначає взаємовідносини держави і регіонів, та відповідні організаційні структури управління соціально-економічними процесами.

Через законодавчу базу проводять політику, спрямовану на підвищення економічної самостійності територій, координують діяльність місцевої влади на основі визначення співвідношень державного і місцевих бюджетів, розвитку інфраструктурних об'єктів місцевого та загальнодержавного призначення, формування централізованих і регіональних фондів різного цільового призначення.

За роки незалежності в Україні в основному сформовано організаційно-правові та інші засади реалізації державної політики регіонального розвитку.

Важливими кроками у цьому напрямку було прийняття Законів України «Про Генеральну схему планування території України» (2002 рік), «Про транскордонне співробітництво» (2004 рік), "Про стимулювання розвитку регіонів" (2005 рік), Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2006 року № 1001); Закону України "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики" (2010 рік).

З ухваленням Кабінетом Міністрів України Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року в Україні було започатковано стратегічне планування щодо регіонального розвитку, закладені основи системного підходу до формування регіональної політики.

Реалізація стратегічних завдань, визначених у даному документі дало можливість:

- запровадити стратегічне планування регіональним розвитком на державному та регіональних рівнях;

- завершити формування нормативно-правової бази щодо запровадження механізмів стимулювання розвитку регіонів згідно із Законом України "Про стимулювання розвитку регіонів";

- сформувати та удосконалити нормативно-правову базу спрямовану на зміцнення фінансово-економічної основи територіальних громад, збільшення питомої ваги власних доходів місцевих бюджетів, зокрема:

- прийняття 8 липня 2010 року Верховною Радою України нового Бюджетного кодексу України та у грудні 2010 року Податкового кодексу України запровадило цілий ряд норм, спрямованих на формування прогнозованої бюджетної політики, націлених на регіональне економічне зростання, розвиток і стимулювання місцевих бюджетів, удосконалення міжбюджетних відносин, скасування неефективних місцевих податків і зборів;

- протягом 2010-2012 років створено методологічну базу для формування та виконання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом, який є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньострокову перспективу. На сьогодні проводиться експеримент із запровадження елементів програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів. У 2012 році до експерименту було залучено усі бюджети міст обласного значення і кількість учасників склала 346 місцевих бюджетів. У 2013 році до проведення експерименту залучено усі районні бюджети;

- доповнення у січні 2012 року Бюджетного Кодекс України статтею 24, стало законодавчим підґрунтям для створення сучасного інноваційного інструменту фінансової підтримки регіонального розвитку – Державного фонду регіонального розвитку та визначило прозорий (формульний) розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку;

- на виконання даної норми починаючи з 2012 року у Державному бюджеті України передбачаються кошти на Державний фонд регіонального розвитку. Лише у 2012 році за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку реалізовувалось 523 інвестиційних програм (проектів), які були спрямовані на здійснення будівництва та реконструкції 204 закладів освіти, 98 – охорони здоров’я, 25 – культури, 55 – спорту і 8 - соціального захисту, 95 об’єктів житлово-комунального господарства, а також транспортної інфраструктури;

- створити правове поле для інвестування та розвитку державно-приватного партнерства. Законодавство України визначає гарантії діяльності для інвесторів, економічні та організаційні засади реалізації державно-приватного партнерства в Україні. Введений у дію з 1 січня 2013 року закон України "Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць" регулює питання державної підтримки інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки протягом 2013-2032 років;

- створити спрощені умови ведення бізнесу шляхом скасування та обмеження документів дозвільного характеру; запровадити ведення господарської діяльності на підставі подання декларації; забезпечити перехід від принципу “єдиного офісу” до принципу “єдиного вікна” під час видачі документів дозвільного характеру; зменшити кількість та частоту перевірок;

- реалізувати ряд першочергових заходів у сфері земельних відносин, зокрема, прийнято закони та інші нормативно-правові акти щодо створення Державного земельного банку. Його робота забезпечить стабільну фінансову підтримку малого та середнього сільгоспвиробника. Введено в експлуатацію єдиний програмний комплекс автоматизованої системи Державного земельного кадастру. Законодавчо врегульовано процедуру відкритих земельних торгів, що сприятиме наповненню державного і місцевих бюджетів та залученню інвесторів в сферу містобудування.

Разом з тим, період світової кризи 2008–2009 років загострив негативні наслідки прорахунків структурної регіональної політики, засвідчив низьку адаптивність регіонів до викликів сучасності, недостатню ефективність існуючої системи державного управління регіональним розвитком щодо вирішення проблем регіонів, поставив завдання щодо визначеності стратегічних пріоритетів, що формуються та діють у посткризовий періоди модернізації економіки і обумовив необхідність розробки нових концептуальних підходів до регіональної політики.

Залежно від організаційно-правових особливостей регіональну економічну політику поділяють на експліцитну та імпліцитну. Перша втілюється у життя переважно через офіційні документи, конкретні напрями і заходи, і тому має чітко виражений регіональний характер; друга являє собою, як правило, соціально-економічні наслідки рішень, що приймаються на національному рівні, і тому має неявний характер.

3. Бюджетно-фінансові важелі реалізації регіональної економічної політики Держава активно застосовує адміністративні методи регулювання у сферах, які відображають національні інтереси: використання національного багатства, у тому числі природних ресурсів; геополітичні та екологічні проблеми; соціальний захист населення. До основних адміністративних регуляторів з боку держави належать: прямий контроль за монопольними ринками; заходи превентивного характеру; розроблення стандартів і контроль за їх виконанням; визначення соціальних стандартів якості життя; захист національних інтересів.

Найважливішими економічними регуляторами з боку держави є такі чинники:

- грошово-фінансові (норма обов'язкових резервів, ставка міжбанківського кредиту, операції національного банку з державними облігаціями на ринку цінних паперів);

- податкові фактори (види і ставки податків, об'єкти оподаткування, пільги);

- цінова політика як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринку;

- норми амортизаційних відрахувань, прискорена амортизація;

- квоти і ліцензії;

- зовнішньоторговельні та митні регулятори;

- дотації і субсидії для економічного розвитку, господарювання в ринкових умовах;

- державне і регіональне замовлення (стимулювання поставок продукції і надання послуг для державних потреб).

До основних адміністративно-правових регуляторів з боку держави належать:

- безпосередній прямий контроль за монопольними ринками;

- заходи превентивного характеру;

- розроблення стандартів і контроль за їх виконанням;

- визначення соціальних стандартів якості життя;

- захист національних інтересів.

Бюджетний Кодекс України¹№ 2456-VI від 08.07. 2010 року регулює питання формування та виконання державного та місцевих бюджетів, а також способу фінансування регіонального розвитку.

Бюджетний Кодекс України є важливим законодавчим актом, що регулює підходи до фінансування усіх політик, що здійснюються в державі. З точки зору регіонального розвитку важливим є не тільки власні можливості регіонів (АРК та областей) у фінансуванні програм розвитку, але й фінансування таких програм з боку Державного бюджету України.

Досить довгий час традиційно такі кошти передбачались у щорічному державному бюджеті у вигляді різного роду субвенцій: на соціально-економічний розвиток регіонів, на соціально-економічний розвиток окремих територій, тощо.

12 січня 2012 року № 4318-VI Бюджетний кодекс України було доповнено статтею 24-1 такого змісту:

«Стаття 24-1. Державний фонд регіонального розвитку»

1. Державний фонд регіонального розвитку створюється у складі загального фонду державного бюджету.

При складанні проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди державний фонд регіонального розвитку передбачається в обсязі не менше 1 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період.

2. Кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання:

- державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку;

- державних цільових програм та інвестиційних програм (проектів) у частині виконання заходів регіонального розвитку;

- угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності територій;

- державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

- програм і заходів соціально-економічного розвитку регіонів, включаючи програми і заходи розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів зон спостереження тощо).

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад до 1 травня року, що передує плановому, подають центральному органу виконавчої влади з питань економічної політики пропозиції щодо програм і заходів, включаючи інвестиційні програми (проекти), що сформовані відповідно до частини другої цієї статті та можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку у наступному бюджетному періоді.

Центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики на підставі поданих пропозицій здійснює оцінку та відбір зазначених програм і заходів на конкурсних засадах у межах індикативного прогнозного обсягу коштів державного фонду регіонального розвитку з дотриманням таких критеріїв розподілу між Автономною Республікою Крим, областями та містами Києвом і Севастополем:

- 70 відсотків коштів - відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні;

- 30 відсотків коштів - з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів відповідно до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу (для регіонів, у яких цей показник менше 75 відсотків середнього показника по Україні).

За результатами здійснення оцінки та відбору центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики до 1 серпня року, що передує плановому, подає Кабінету Міністрів України для затвердження пропозиції щодо розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку з переліком відповідних програм і заходів.

4. Порядок підготовки, оцінки та відбору програм і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, та порядок використання таких коштів (включаючи умови спрямування на таку мету частини коштів місцевих бюджетів) визначаються Кабінетом Міністрів України.»

Фактично доповнення Бюджетного кодексу новою статтю 24-1 можна вважати принциповою зміною підходів до фінансування регіонального розвитку: від не прогнозованого та непрозорого щорічного фінансування, до можливості у регіонах спрогнозувати можливі розміри фінансування регіонального розвитку на середньострокову перспективу, зменшення політичних впливів на розміри такого фінансування.

Місцеві бюджети України знаходяться під постійним тиском зобов’язань які суттєво перевищують їх фінансові можливості. В силу неадекватного розподілу між власними та делегованими повноваженнями, а також постійними проблемами із фінансування делегованих повноважень, особливо у частині соціальних виплат, постійно виникають серйозні загрози для раціонального використання навіть тих невеликих сум, які є у обласних бюджетах на цілі довгострокового розвитку.

Прийняття нового Податкового Кодексу у 2010 році мало великий вплив на структуру доходів місцевих бюджетів. Кількість місцевих податків на власні потреби регіонів та територій була скорочена із 10 до 5-ти. Одночасно місцеві бюджети отримали суттєвий приріст доходів від єдиного податку, частка якого у загальній сумі надходжень до місцевих бюджетів розвитку у 2012 році становила 34%. Хоча одночасно зменшилися надходження від податку на доходи фізичних осіб.

Відповідно до положень Статті 71 Бюджетного Кодексу надходження до місцевих бюджетів розвитку формуються із наступних джерел²:

1. податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування (впровадження податку знову відкладено до 2014 року);

2. єдиний податок, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

3. дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є майно Автономної Республіки Крим, комунальна власність;

4. плата за надання місцевих гарантій (відповідно до статті 17 цього Кодексу);

5. кошти пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту, отримані відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

6. кошти від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, та майна, що перебуває в комунальній власності, кошти від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них;

7. 90 відсотків коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них, що перебувають у державній власності до розмежування земель державної і комунальної власності (крім земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації), при цьому від продажу земельних ділянок, які знаходяться на території Автономної Республіки Крим: 35 відсотків - до бюджету Автономної Республіки Крим, 55 відсотків - до сільських, селищних, міських бюджетів Автономної Республіки Крим;

8. капітальні трансферти (субвенції) з інших бюджетів;

9. кошти від повернення кредитів, наданих з відповідного бюджету, та відсотки, сплачені за користування ними (крім надходжень, визначених пунктами 13 і 14 частини другої статті 69 Бюджетного Кодексу);

10. місцеві запозичення, здійснені у порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законами України;

11. кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради (щодо коштів резервного фонду місцевого бюджету в частині витрат бюджету розвитку - за рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, виконавчого органу відповідної місцевої ради).

До витрат місцевих бюджетів розвитку належать:

1. погашення місцевого боргу;

2. капітальні видатки, включаючи капітальні трансферти іншим бюджетам (крім капітальних видатків, що здійснюються за рахунок визначених пунктами 2-15 частини другої статті 69 Бюджетного Кодексу надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів);

3. внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб'єкта господарювання;

4. проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки, що підлягає продажу відповідно до статті 128 Земельного кодексу України, за рахунок авансу, внесеного покупцем земельної ділянки;

5. підготовка земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них державної (до розмежування земель державної та комунальної власності) чи комунальної власності для продажу на земельних торгах та проведення таких торгів;

6. платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зобов'язань Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста;

7. розроблення містобудівної документації на місцевому та регіональному рівнях.

Враховуючи великі диспропорції у податковій базі місцевих доходів можна спостерігати великі регіональні відмінності у розподілі доходів місцевих бюджетів. Левова частка надходжень поступає до місцевих бюджетів міста Києва (із максимумом у майже 1,2 мільярди гривень), Донецької, Дніпропетровської та Харківської областей. Доходи таких областей як Чернівецька, Закарпатська, Тернопільська та Волинська, а також міста Севастополь не перевищують відмітки 100 млн.грн. (місячний еквівалент).