Розвиток державного земельного кадастру в умовах реформування земельних відносин в Україні

Історичні зміни щодо призначення, змісту, порядку ведення державного земельного кадастру відбулися в ході здійснення земельної реформи в Україні. З самого початку ставилося завдання і були виконані роботи з інвентаризації земель, яка полягала у виявленні об'єктивних даних про правовий статус земель, що використовуються не за цільовим призначенням, нераціонально або способами, що призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної ситуації.

Під час приватизації земель значно зросла роль правової охорони земельного кадастру, а саме – реєстрації земельних ділянок і прав на них. З цією метою велась активна робота щодо розробки такої земельно-інформаційної системи, яка відповідала б потребам держави та суб'єктів господарювання на землі. Це вимагало пошуку та обґрунтування системи показників, що характеризують нових власників землі і землекористувачів. Одночасно цим ставилося завдання створення автоматизованого процесу реєстрації власників землі і землекористувачів та обліку їхніх земель.

Помітну роль у створенні автоматизованої земельно-кадастрової системи відіграли органи місцевої влади на Львівщині. Так, у рішенні Комісії з питань народної освіти і науки Верховної Ради Української РСР №0612/1/13 від 29.03.1991р. відзначено, що колективом вчених і спеціалістів, сформованим за сприяння управління сільського господарства Львівського облвиконкому та відділу землекористування, землеустрою і охорони ґрунтів при Львівському облвиконкомі під науковим керівництвом Західного наукового центру АН УРСР, виконана значна робота зі створення інформаційної системи для кадастрової та бонітетної оцінки земельних ресурсів та розроблені основні принципи функціонування комерційного товариства "Земельний центр". Основною метою вказаних робіт був пошук оптимальних форм і методів надання агропромисловому комплексу та іншим галузям народного господарства республіки всебічної інформації про стан земельних ресурсів для забезпечення їх ефективного використання.

На виконання цього рішення в короткому часі за участю 15 зацікавлених підприємств, організацій і установ було засновано Західноукраїнське акціонерне товариство (ЗУАТ) "Земельний центр". Однак створене товариство, не дивлячись на спробу залучення акціонерів шляхом викупу акцій номінальною вартістю 50 тис. крб. кожна зі щорічною виплатою дивідендів у розмірі не менше 15% їх номінальної вартості, через відсутність фінансової підтримки в наступні роки перестало існувати.

Проте ідея розвитку земельного кадастру на нових державницьких засадах не полишала місцеві державні земельні органи. Не дивлячись на фінансові труднощі, у перші роки реформування земельних відносин значно активізувалися роботи щодо запровадження наукових розробок в практику ведення державного земельного кадастру. Була створена творча група науковців і фахівців земельних органів, яка протягом 1994-1995 pp. розробила і запровадила в Сокальському районі Львівської області автоматизовану програму ''Землевласники і землекористувачі" та програму "Створення автоматизованої системи ведення кадастру території м. Львова". За поданням Львівського обласного управління земельних ресурсів Держкомзему України, науково-методичні положення цих досліджень знайшли відображення у постанові Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 року "Про програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру".

Питання реєстрації земельних ділянок і прав на них у структурі земельно-кадастрових робіт за останні роки набули домінуючого значення. У 1995-1996 pp. активно вивчається досвід функціонування зарубіжних земельно-реєстраційних систем: американської, канадської, австрійської, англійської, швецької, російської та ін. А в 1997 1999 pp. у трьох районах України (Першотравневий Донецької, Згурівський Київської і Жовківський Львівської областей) розробляється проект TACIS Європейського Союзу "Реєстрація землі і нерухомості і прав на них". Цей проект виконувався консорціумом Свідсервей (Швеція). Агрер (Бельгія) та Компсакс (Данія). Українськими партнерами консорціуму були Державний комітет України по земельних ресурсах і Головне управління геодезії, картографії і кадастру при Кабінеті Міністрів України.

Реєстрація земельних ділянок і прав на них супроводжується даними обліку кількості земель, переданих у власність і наданих у користування конкретним власникам землі і землекористувачам. Щодо цієї складової частини державного земельного кадастру, то разом зі здійсненням земельної реформи відбувалися зміни стосовно класифікації земель. Постановою Кабінету Міністрів України від 4 квітня 1993 року затверджено "Державну програму переходу України на міжнародну систему обліку і статистики", якою передбачалося переглянути чинну статистичну звітність щодо земельних ресурсів та доповнити її показниками, які застосовуються у міжнародній практиці. Перехід земельно-кадастрової інформації в Україні на "Стандартну статистичну класифікацію землекористування ЄЕК", що розроблена Статистичною комісією та Європейською економічною комісією (ЄЕК) ООН для застосування у міжнародній практиці, супроводжувався поділом земель за видами їх цільового (господарського) використання на:

> сільськогосподарські землі;

> ліси та інші лісовкриті площі;

> забудовані землі;

> відкриті заболочені землі;

> відкриті землі без рослинного покриву або з незначним рослинним покривом;

> інші землі;

> води.

Важливою віхою в історії земельно-кадастрових робіт у перші роки демократичної влади було проведення бонітування грунтів у 1993 році. Згідно з методичними рекомендаціями щодо проведення бонітування грунтів [25], схваленими науково-методичною радою УААН з питань бонітування грунтів України 21 січня 1993 року, роботи з бонітування грунтів проводилися в такому порядку:

- уточнено природно-сільськогосподарське районування земельного фонду;

- складено списки агровиробничих груп грунтів;

- проведено агроекологічне обґрунтування розміщення сільськогосподарських культур;

- зібрано і оброблено дані про властивості ґрунтів;

- вибрано еталони для бонітування ґрунтів ріллі;

- розроблено шкали бонітування ґрунтів. З метою врахування кліматичних і місцевих умов у межах конкретного природно-сільськогосподарського району застосовувався екологічний коефіцієнт, на який множився загальний бал бонітету кожної агрогрупи за природними властивостями єдиної шкали бонітування ґрунтів.

Екологічний коефіцієнт – це відношення урожайності відповідної культури на еталонному (прийнятому за 100 балів) грунті у земельнооціночному районі до урожайності цієї культури на еталонному ґрунті в зоні її вирощування.

Розробкою шкал бонітування грунтів було завершено перший етап (січень-квітень 1993 року) бонітувальних робіт. На підставі цих даних були визначені середньозважені бали бонітування ґрунтів районів, областей і України загалом. Недоліком в організації виконання бонітувальних робіт можна вважати те, що не визначалися бали бонітету для окремих земельних ділянок і землекористувань. Причиною була відсутність коштів на виконання цих робіт, але маючи затверджені шкали бонітування ґрунтів і ґрунтовий план, можна у будь-який час провести відповідні розрахунки і одержати необхідні результати оцінки ґрунтів. Такий порядок визначення бала бонітету для конкретної земельної ділянки практикується при обчисленні показників грошової оцінки земель. Бал бонітету земельної ділянки є визначальним при обчисленні грошової оцінки земель та похідної від неї ставки земельного податку або орендної плати за використання земель.

Складовою частиною державного земельного кадастру є економічна оцінка земель, яка проводиться у відносних величинах – балах та у грошовому еквіваленті.

Суцільні роботи з економічної оцінки земель в балах проведені в Україні двічі – у 1980 і 1988 роках. Під час цих робіт оцінено кожне сільськогосподарське угіддя за продуктивністю, ефективністю використання та дохідністю земель. Оцінка земель проведена у двох аспектах: як загальна за показниками вартості валової продукції, окупності затрат і диференціального доходу і як часткова – за ефективністю вирощування основних сільськогосподарських культур. Для визначення показників економічної оцінки земель використано статистичну інформацію за 5-7 років про урожайність сільськогосподарських культур і затрати на їх вирощування. Слід підкреслити, що збір, обробка й аналіз такої величезної інформації потребували, відповідно, й великих коштів, які у 90-х роках були відсутні у державному бюджеті.

У кінці 80-х років XX ст. така оцінка мала практичне застосування при обгрунтуванні землевпорядних проектів сільськогосподарських підприємств стосовно організації системи сівозмін. На початку 90-х років, у зв'язку з проведенням земельної реформи та зародженням елементів ринкової економіки, роль економічної оцінки земель в балах дещо знизилась, проте виникла гостра потреба в грошовій оцінці земель, що було зумовлено потребами справляння плати за землю у вигляді земельного податку й орендної плати. У 1994-1995 pp. групою вчених львівських вузів і фахівців відповідного профілю під керівництвом Голови Західного наукового центру Академії наук України академіка І. Р. Юхновського розроблені наукові рекомендації щодо визначення нормативної ціни землі, в основу якої покладено еталонну дохідність землі з одиниці площі і встановлений Кабінетом Міністрів України відсоток капіталізації чистого доходу від використання землі.

Активне обговорення цих матеріалів на засіданнях відповідних комісій Верховної Ради України з участю фахівців Держкомзему України та інших владних органів спонукало до прийняття урядових документів з цього питання. Так, зокрема, 23 березня 1995 року Кабінет Міністрів України прийняв спеціальну постанову "Про методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення і населених пунктів (тимчасову)", а 30 травня 1997 року постанову "Про методику грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)" [11, с 25-27].

З 1995 року лані грошової оцінки земель використовувались при паюванні земель колективних сільськогосподарських підприємств. Так. зокрема, кожна земельна частка (пап) була оцінена у грошовому виразі і її вартість вказана у сертифікаті на право власності на середню земельну частку (пай). За даними грошової оцінки в установленому порядку визначаються показники земельного податку, фіксованого сільськогосподарського податку та орендної плати за використання земель. Така грошова оцінка у галузі використання земель одержала назву нормативної грошової оцінки, тобто її нормативні показники строго регламентуються законодавчими актами про землю.

Поруч з нормативною грошовою оцінкою земель в умовах ринкової економіки під час здійснення угод щодо купівлі-продажу землі активно застосовується так звана експертна грошова оцінка земель [42]. Методика експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення затверджена постановою Кабінету Міністрів України №1050 від 16 червня 1999 року [23].

Експертна грошова оцінка земельних ділянок проводиться за такими основними методичними підходами:

- капіталізації чистого доходу;

- зіставлення цін продажу подібних земельних ділянок;

«й врахування втрат на спорудження об'єктів нерухомого майна на земельній ділянці;

- поєднання декількох методичних підходів з умовним розподілом забудованої земельної ділянки на складові компоненти (земельна ділянка, будівлі, споруди).

Для визначення експертної грошової оцінки земельної ділянки використовується не менше трьох методичних підходів.