3. Фінансовий контроль у процесі виконання державного та місцевих бюджетів

Відповідно до статті 43 Бюджетного кодексу в Україні застосовується казначейська форма обслуговування державного бюджету, яка покладає функцію контролю за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов'язаннями на органи казначейської служби.

Повноваження Державного казначейства як контролюючого органу визначено також Положенням про Державну казначейську службу України.

В Положенні визначено, що Державне казначейство здійснює у межах повноважень контроль за:

- веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат державного бюджету та місцевих бюджетів, складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності;

- бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету;

- відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету;

-відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

-відповідністю платежів узятим бюджетним зобов'язанням та відповідним бюджетним асигнуванням;

-дотриманням правил валютного контролю за операціями з бюджетними коштами в іноземній валюті;

-дотриманням порядку проведення лотерей з використанням електронних систем прийняття сплати за участь у лотереї в режимі реального часу;

-закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти при здійсненні розрахунково-касового обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства;

Крім того казначейство здійснює попередження учасників бюджетного процесу про неналежне виконання бюджетного законодавства, зупиняє операції з бюджетними коштами та ініціює зупинення бюджетних асигнувань у разі вчинення учасником бюджетного процесу порушення бюджетного законодавства;

Казначейство України забезпечує в межах повноважень здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх здійсненням в апараті Казначейства України, його територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління;

Казначейство України для виконання покладених на нього завдань має право в установленому порядку:

- складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу та на підставі цих протоколів у межах наданих законодавством повноважень зупиняти операції з бюджетними коштами, а також ініціювати зупинення бюджетних асигнувань;

- порушувати питання про притягнення до відповідальності за допущення порушення бюджетного законодавства згідно з законами України;

- звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства;

Таким чином, Державне казначейство відповідає за виконання державного бюджету на центральному рівні - на рівні уряду. І ця його функція - виконання державного бюджету - нерозривно пов’язана з контролем за виконанням бюджету на всіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийняття зобов’язань, перевірки та оплати.

Конкретно зазначені етапи можна охарактеризувати таким чином:

1. Етап зобов’язань. Зобов’язання означає встановлення призначення і, відповідно, резервування частини бюджетних асигнувань для покриття конкретних витрат відповідно до затвердженого бюджету. Зазвичай, зобов’язання має форму угоди з постачальниками послуг і товарів. Реєстрація на етапі зобов’язання необхідна: для контролю фактичної наявності бюджетних коштів для взяття нових зобов’язань і для відстеження нових зобов’язань та їхніх наслідків для прогнозу відпливу наявних коштів з єдиного рахунку.

2. Етап перевірки. На етапі перевірки бюджетна організація перевіряє і підтверджує, що виконано всі вимоги щодо сплати конкретних видатків (наприклад, товар доставлено або послуги отримано відповідно до угоди, надійшов термін сплати відсотків або погашення позики). Реєстрація на цьому етапі дає змогу відстежувати взяті, але ще не сплачені зобов’язання і знати суму ресурсів, необхідних безпосередньо для цієї оплати.

3. Етап оплати. На цьому етапі проводиться оплата прийнятих раніше зобов’язань, тим самим скорочується обсяг зобов’язань держави.

Операції Казначейства з метою контролю за виконанням бюджету можуть здійснюватися в різних формах.

Формами фінансового контролю є певні сторони виявлення зміс­ту фінансового контролю залежно від часу здійснення контрольних дій.

Виділяють такі форми фінансового контролю:

попередній,

по­точний

наступний.

Критерій розмежування цих форм полягає у зі­ставленні часу здійснення контрольних дій із процесами формуван­ня і використання фондів фінансових ресурсів. Водночас вони тісно взаємопов’язані, відображаючи тим самим безперервний характер контролю. Так, попередній контроль забезпечує перевірку проектів бюджетів, фінансових планів, кошторисів тощо. Поточний контроль допомагає своєчасно виявити вади й порушення в процесі фінансово- господарської діяльності та своєчасно їх усунути. Наступний контр­оль виявляє вади, які не були виявлені попереднім та поточним контр­олем.

Казначейство встановлює та контролює дотримання загальних фінансових лімітів на етапах зобов’язань. Після цього на етапі оплати контролюється кожний конкретний платіж.

Казначейська система є невід’ємною частиною державного апарату, який здійснює керівництво державними коштами. І, виходячи з покладених на Казначейство функцій, значна перевага полягає в тому, що діє додаткова ланка в системі внутрішнього аудиту на всіх етапах виконання бюджету.

У процесі контролю за державними видатками можна виділити три чіткі фази, які відповідають трьом етапам використання коштів:

• 1 етап - попередній контроль. Проводиться на стадії прийняття зобов’язань, особливо на стадії схвалення та дозволу на витрачання державних коштів.

У прийнятті зобов’язань треба розрізняти:

а) поточні зобов’язання - ті, які будуть виконані та потребують повної сплати в поточному році;

б) перехідні зобов’язання - ті, сплата за якими здійснюватиметься за рахунок асигнувань майбутніх періодів упродовж кількох років.

Прийняття великого обсягу перехідних зобов’язань значно погіршує «гнучкість» бюджету, зменшує можливості забезпечення пріоритетних завдань. Попередній контроль передує здійсненню операцій надходження та витрачання коштів. Ефективність цієї форми контролю полягає в тому, що вона дає змогу попередити порушення законів, нецільове використання коштів. Проте цей вид контролю не набув необхідного розвитку і потребує розробки дієвого механізму контролю за рівнем взятих зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів і за недопущенням виникнення та зростання бюджетної заборгованості.

• 2 етап — контроль перед здійсненням платежу. Містить дозвіл і підтвердження вимог на оплату, тобто це - фінансовий контроль на стадії здійснення операцій перед проведенням платежу. Насамперед, йдеться про перевірку відповідності видатків законодавству, зокрема для того, щоб упевнитись у відповідності видатків бюджетним призначенням.

Цей вид контролю постійно здійснює Державне казначейство України, яке як охоронець державних коштів зобов’язане забезпечити їх використання відповідно до закону і в дозволених рамках, забезпечити ефективне й раціональне використання державних коштів відповідно до програм уряду.

Щоб видатки можна було правильно кваліфікувати відповідно до бюджетної класифікації, необхідно впевнитися в тому, що очікуваний результат відповідає цільовому призначенню видатків, затвердженому Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

Необхідно чітко визначитися, що запропоновані видатки відповідають бюджетним призначенням і виділеним асигнуванням. Перед здійсненням будь-якого платежу необхідно впевнитися, що:

а) існують бюджетні призначення на зазначені цілі, й асигнування з бюджету виділено;

б) послуги надано, товари отримано тощо;

в) видатки класифіковано відповідно до кодів бюджетної класифікації;

г) документи оформлені вірно, реквізити зазначено правильно.

Наступний 3 етап — контроль після здійснення видатків (аудит). Проводиться після здійснення операцій, після того, як доходи отримано, видатки зроблено. Він дає змогу впевнитися в законності здійснених операцій, використанні коштів за цільовим призначенням і безпосередньо на цілі, визначені законодавчо. У процесі цього контролю виявляються позитивні й негативні аспекти виконання бюджету. Контроль здійснюється шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях.

Касове виконання державного бюджету за видатками здійснюють органи Державного казначейства в межах асигнувань або лімітів асигнувань, передбачених у державному бюджеті відповідним розпорядникам коштів. Видатки можуть бути здійснені лише за умови відповідності їх розпису державного бюджету.

Особливість процесу контролю органами Державного казначейства полягає в тому, що вони є єдиними виконавцями фінансових функцій при виконанні державного бюджету і ніколи не проводять перевірки вибірково, здійснюючи їх тільки на регулярній основі. Органи Державного казначейства насправді забезпечують суворий контроль за правильністю фінансових операцій, їх бухгалтерським обліком і є гарантами чіткого виконання рішень виконавчої влади. Такий вичерпний контроль проводиться паралельно з веденням операцій упродовж року і тому є ефективнішим, ніж контроль за результатами.

Виходячи із фактичного стану справ, що склалися у сфері контрольних повноважень та відповідальності органів Державного казначейства, можна стверджувати наступне:

по-перше, казначейське обслуговування є одним із етапів процесу управління при виконанні бюджетів;

по-друге, цей процес можна розглядати як систему контролю, що складається із ряду елементів по забезпеченню законного направлення та використання бюджетних коштів і запобіганню їх нецільового ви­користання.

Для органів Казначейства зовнішніми базовими кри­теріями є як планові бюджетні показники, на які орієнтуються органи Казначейства при здійсненні аналізу та прийнятті управ­лінських рішень по виконанню бюджетів і кошторисів, так і норми, встановлені нормативно-правовими актами. Внутрішніми факторами у системі органів Казначейства, що приймаються за основу при здійсненні державного фінансового контролю, є регламенти функ­ціонування рахунків, норми ведення бухгалтерського обліку, складан­ня та консолідації фінансової звітності. що встановлюються Міністерством Фінансів та самою Державною казначейською службою України.

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ

(витяг)

Стаття 19. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повнова­жень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Конституція України

прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України

28 червня 1996 року

БЮДЖЕТНИЙ КОДЕКС

(витяг)

Стаття 22. Розпорядники бюджетних коштів

1. Для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

2. Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

1) за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників;

2) за бюджетними призначеннями, визначеними рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, - уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;

3) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

3. Головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

4. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.

5. Головний розпорядник бюджетних коштів:

1) розробляє плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних програм (проектів));

2) організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевому фінансовому органу);

3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань;

4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством;

5) розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу;

6) розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

7) здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі;

8) здійснює контроль за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії;

9) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів;

10) забезпечує організацію та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності у порядку, встановленому законодавством;

11) забезпечує доступність інформації про бюджет відповідно до законодавства та цього Кодексу.

6. Розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) в межах відповідних бюджетних асигнувань. Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі цього розпорядника бюджетних коштів.

Критерії визначення одержувача бюджетних коштів встановлюються Кабінетом Міністрів України з урахуванням напрямів, досвіду і результатів діяльності, фінансово-економічного обґрунтування виконання заходів бюджетної програми та застосування договірних умов.