₅

глава

ПРАВОТВОРЧЕСТВО

В этой главе вы узнаете:

• что такое правотворчество и кто в нем может участвовать;

• почему правотворчество народа (референдумы) для России ос­тается экзотическим явлением;

• справедливо ли, что государственные органы берут на себя ос­новную нагрузку по созданию норм права;

• какие существуют подходы к пониманию законодательства;

• существуют ли критерии качества законодательства, или ка­чество ~ понятие субъективное;

• часто ли в законотворчестве встречаются ошибки;

• можно ли возлагать надежды на экспертизу проектов норма­тивных актов как на один из способов недопущения законодательных ошибок.

1. Понятие и виды правотворчества

В Российской Федерации издано и действует около 2 тысяч зако­нов.

Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановле­ний, инструкций) насчитывается около 121 тысячи.

Если же сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации, всего получится более 500 тысяч.

Цифра впечатляющая. Значит, правотворчество — настолько важная деятельность, что она:

Ю ридическая техника

138 1) затрагивает интересы каждого гражданина;

2) определяет основные параметры поведения всех людей.

Правотворчество — это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм.

В зависимости от того, кто участвует в создании норм права, пра­вотворчество делится на четыре вида.

Виды правотворчества

Правотворчество народа (акты референдумов)

Правотворчество государственных органов

К орпоративное правотворчество

Схема 5.1- Виды правотворчества.

■

Правотворчество народа

Его удельный вес в любой стране всегда небольшой. Что касается России, то для нас референдум так и остался явлением экзотическим. Однако он может быть эффективной разновидностью правотворчест­ва, поскольку позволяет прямо и непосредственно без промежуточ­ных инстанций и возможных искажений выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования выне­сенного на референдум вопроса и сразу же принять окончательное ре­шение¹.

Анализ этого вида правотворчества показывает, что для его ис­пользования должен быть подготовленным и народ, и государствен­ная власть. Кроме того, даже если вышеуказанное условие имеется в

¹ Некоторые теоретики права полагают, что выделение правотворчества, осущест­вляемого народом путем принятия соответствующих актов на референдуме, является не совсем верным. Так, М. Ю. Спирин пишет: «Акты, принятые на референдуме, разра­батываются и совершенствуются субъектами публичной власти до вынесения их на всенародное обсуждение, и сам референдум назначается и проводится соответствую­щими органами государства». См.: Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотвор­ческой деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — Са­мара, 2000. - С. 5.

Г лава 5. Правотворчество

наличии, все равно не надо возлагать на референдум излишние наде- 139 жды: с его помощью в нормативном порядке могут решаться самые простые и понятные людям вопросы (например, нужна ли профессио­нальная армия, следует ли срубить в городе тополя для избавления от тополиного пуха). Однако наша жизнь усложняется и все реже ставит перед нами простые вопросы.

Нельзя сбрасывать со счетов и большие возможности злоупотреб­ления референдумом, допускаемые государственной властью. При­меняются здесь различные способы:

а) неясное формулирование вопроса;

б) перечисление вариантов, среди которых нужный ставится на первое место;

в) полиграфическое выделение в бюллетене нужного ответа;

г) помещение в бюллетень голосования примечаний, справок, на­ правляющих мысль и волю граждан в нужное русло, и т.д.

Вот почему основную нагрузку по нормативному регулированию жизни людей следует все же возлагать на правотворчество государст­венных органов.

Правотворчество государственных органов

Оно занимает ведущее место. Объем его велик. Классификация нормативных актов, издаваемых государственными органами, помо­жет привести его в систему.

По субъектам нормативные акты делятся на четыре группы: 1) законы. Их принимают парламенты — представительные орга­ны народа. Существует три вида законов:

• изменяющие Конституцию;

• конституционные (детализирующие ее по ключевым вопросам);

• обыкновенные. Однако даже в развитых государствах, где существуют слаженно

работающие парламенты, исполнительные органы издают норматив­ные акты. К этому вынуждает сама жизнь, которая становится слож­нее и требует более специализированного ее регулирования. Есть и другие причины:

• физические силы парламентариев не беспредельны;

• ограничено и время их работы (рабочий день — восемь часов);

• есть вопросы, в которых парламентарии куда менее компетент­ны, нежели исполнительный орган, отвечающий за тот или иной уча­сток работы;

• экономические — оправдано задействовать парламент (450 чел.)

Юридическая техника

140 лишь для урегулирования важных, общезначимых вопросов общест­венной жизни. Детальные же вопросы вполне могут нормативно про­рабатывать и другие органы государства.

Вот почему правотворческими полномочиями издавна наделяют­ся (и не только в России) помимо парламентов другие государствен­ные органы (см. табл. 5.1);

2) указы издает Президент Российской Федерации. Его право­ творческая компетенция касается следующих вопросов:

• структура органов исполнительной власти;

• порядок награждения;

• порядок вступления в гражданство;

• Вооруженные Силы;

3. постановления принимает Правительство Российской Федера­ции (в основном по социально-экономическим вопросам);

4. инструкции разрабатываются министерствами (входящим в их структуру федеральными службами и агентствами) и оформляются приказами министра. Ими регулируются специальные вопросы, от­носящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов Федерации распределение правотворческих полномочий очень сходно с тем, что имеется на федеральном уровне. По содержанию нормативные акты можно классифицировать на¹:

1. общие (или комплексные), претендующие на магистральное решение вопроса (например, Закон «О несостоятельности (банкрот­стве)»);

2. статутные, определяющие компетенцию тех или иных органов, принципы их деятельности, задачи, полномочия должностных лиц и др. (например, Закон «О Правительстве Российской Федерации»);

3. динамические, призванные обеспечить развитие обществен­ных отношений, их охрану (например, Закон «Об образовании»);

4. процедурные (регламентационные), которые ставят своей це­лью определить порядок деятельности какого-либо государственного органа (например, Арбитражный процессуальный кодекс Россий­ской Федерации).

Корпоративное правотворчество

Этот вид правотворчества в той или иной мере имеет место в раз­личных организациях, но наиболее массивно оно в предприниматель­ских корпорациях (организациях, основанных на объединенных

Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. — Ир­кутск, 2001. - С. 30-32.

Г лава 5. Правотворчество

капиталах), поскольку там порой занято несколько тысяч чело- 141 век (юридическая техника корпоративных актов будет рассмотрена в главе 8).

Таблица 5.2 Виды нормативных актов

	Орган, издавший акт	Наименование акта
	Международные организации	Общепризнанные принципы и нор­мы международного права Ратифицированные международные договоры
	ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
1	Народ (референдум)	Конституция
2	Государственная Дума	Законы: а) изменяющие Конституцию б) конституционные в) обыкновенные
3	Президент	Указы: а) о порядке награждения б) о порядке вступления в граж­ данство в) по вопросам Вооруженных Сил г) о структуре исполнительных ор­ ганов власти
4	Правительство	Постановления (по социально-эко­номическим вопросам)
5	Министерства	Инструкции (приказы) по ведомст­венным, т.е. специальным, вопросам
	СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
1	Законодательные собрания (думы) субъектов Федерации	Законы
2	Президенты, губернаторы	Указы
3	Правительства республик, адми­нистрации областей, краев	Постановления
4	Министерства республик, управле­ния администрации области, края	Инструкции (приказы)

Юридическая техника

142

2.