3. Контроль як спосіб забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні

Адміністративне регулювання економічних процесів є важливою складовою державного управління в цілому. Адже саме завдяки такому регулюванню забезпечується реалізація економічної політики держави, створюються рівні умови для здійснення підприємництва, реалізації громадянами та їх об’єднаннями тих прав і свобод, що мають економічну основу. Проте суб’єкти права, які використовують свої юридичні можливості у підприємництві, на жаль, не завжди співвідносять свою поведінку з вимогами правових норм, часто порушують правові приписи, намагаючись при цьому приховати факти відповідних порушень. Зважаючи на те, що рівень правової свідомості та правової культури переважної більшості громадян є далеким від ідеалу, держава змушена вживати заходів для того, щоб виявляти факти правопорушень та застосовувати відповідні заходи впливу до правопорушників. Одним із способів виявлення порушень чинного законодавства України є проведення контрольних заходів.

Контроль — основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснення контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним з основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управління. Сама контрольна діяльність здійснюється шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів та ін.

Головними напрямками здійснення контролю в сфері державного управління є такі:

1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни;

2) використання державних ресурсів;

3) виконання природоохоронного законодавства;

4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі;

5) виконання соціальних програм та ін.

Контрольна діяльність включає до себе низку послідовних дій, яку можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу вони самі наповнюються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії: 1) обирається об’єкт контролю; 2) визначається предмет контролю (встановлюється, що саме слід перевірити); 3) встановлюються засоби здійснення контролю; 4) підбираються (призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль; 5) складаються плани його проведення.

На центральній (аналітичній) стадії здійснюються збирання і оброблення інформації. Зібрана інформація (в тому числі й одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об’єкті, що перевіряється, оскільки інформація, одержана від керівництва такого об’єкта та з інших джерел, може не збігатися.

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Контроль як спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управління базується на таких принципах:

1) універсальність – це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва;

2) систематичність – контроль проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно, через певні проміжки часу (один раз на рік, щомісяця, щодня тощо);

3) безсторонність – досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах;

4) реальність – забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів;

5) дійовість, оперативність, результативність – припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності;

6) гласність – дає можливість, а у деяких випадках і стає обов’язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю.

Контроль можна класифікувати: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами його проведення.

Контроль здійснюють: 1) органи законодавчої влади (Верховна Рада України); 2) Президент України та його Адміністрація; 3) представницький орган АРК — Верховна Рада АРК; 4) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, міністерства, державні комітети та інші відомства, місцева державна адміністрація та її підрозділи, адміністрація підприємств, установ, організацій; 5) судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди); 6) спеціальні контролюючі органи — державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба тощо); 7) органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи).

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поділяється на відомчий, міжвідомчий та над (або поза) відомчий.

Відомчий контроль здійснюється міністерствами і відомствами усередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим контролем). Такий контроль тісно пов’язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами і відомствами. Загальні питання його організації та проведення регулюються Положенням про відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури — контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірки фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверджуються керівниками міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за погодженням з Головним контрольно-ревізійним управлінням України.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що він здійснюється органом міжгалузевої компетенції за виконанням загальнообов’язкових правил, які діють у відповідній сфері. Особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контролю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив’язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністерствами, державними комітетами та іншими відомствами.

Надвідомчий контроль здійснюється органами загальної компетенції – Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями з питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва незалежно від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності — нагляду, хоча у них є деякі однакові риси. Їх поєднують єдина мета — забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи — перевірки, витребування звітів, пояснень та ін., обов’язковість вказівок. Але контроль на відміну від нагляду проводиться повсякденно і безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган — прокуратура.

В літературі тривалий час побутувала думка про те, що контроль являє собою особливий вид діяльності відповідних державних органів, який спрямований на виявлення існуючих порушень у виконанні підконтрольними суб’єктами покладених на них завдань і реалізації визначених функцій та покарання порушників.

Виходячи з викладеного, можемо виокремити особливості контролю як форми здійснення управлінської діяльності. Це, по-перше, діяльність державних органів чи їх посадових осіб, необхідність здійснення якої визначена їх компетенцією. По-друге, метою здійснення контролю є виявлення порушень в діяльності підконтрольних суб’єктів права, тобто невідповідностей змісту діяльності тим правовим приписам, що її регулюють. По-третє, свої контрольні повноваження відповідні державні органи можуть реалізувати виключно по відношенню до підконтрольних суб’єктів. По-четверте, здійснення контрольних повноважень передбачає можливість контролюючого органа втручатися в господарську діяльність підконтрольного суб’єкта, причому згода на таке втручання в останнього не вимагається.

На відміну від контролю, нагляд традиційно вважається більш “м’яким”, оскільки не передбачає втручання в діяльність піднаглядного суб’єкта, а має на меті виключно „візуальне” спостереження. Незважаючи на те, що в ході здійснення нагляду також можуть бути виявлені порушення чинного законодавства, орган державного нагляду може лише повідомити про такі факти відповідні контролюючі органи.

І нагляд, і контроль широко застосовуються у практичній діяльності держави. Це дозволяє не лише виявляти факти вчинення порушень чинного законодавства громадянами, їх об’єднаннями, державними й недержавними органами та організаціями, але й попередити можливість вчинення правопорушень у майбутньому. Але із здобуттям Україною незалежності та проголошенням на рівні Основного Закону держави людини як найвищої соціальної цінності, і нагляд, і контроль набули дещо іншого значення. Сьогодні вони сприймаються вже не тільки як “превентивно-каральні” заходи (хоча превентивна функція не втратила свого значення), але як заходи, в ході яких викриваються свідомі чи несвідомі порушення в діяльності підконтрольних та піднаглядних суб’єктів та вказуються можливі шляхи усунення таких порушень. Таким чином можемо зробити висновок, що змінилася власне мета контролю, яка сьогодні полягає не тільки в покаранні правопорушника, але й виявленні фактів, що сприяють вчиненню порушень, визначенні шляхів та напрямків боротьби з відповідними порушеннями силами самого правопорушника. Тобто контроль отримав ще й превентивно-інформаційне навантаження, мета якого – донести до правопорушника суть, значення викритих порушень та вказати можливі й необхідні шляхи для їх подолання й недопущення в майбутньому.

Сутність контролю полягає в спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим розпорядженням, які він (об’єкт) одержав від суб’єкта управління (відповідного державного органу чи посадової особи) та у втручанні в таку діяльність у тих випадках, коли це законодавчо необхідно та процесуально можливо. Мета контрольної діяльності полягає в тому, що в ході її реалізації виявляються результати діяльності суб’єкта, допущені відхилення від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації управлінської діяльності, причини цих відхилень, а також визначаються шляхи подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

Контрольні заходи – це не просто спосіб реалізації владної компетенції відповідних державних органів. Вони є одним із способів забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні та можуть бути віднесені до превентивно-каральних, оскільки спрямовані на виявлення правопорушення з боку підконтрольного суб’єкта та застосування примусових заходів, включаючи й можливість притягнення до адміністративної відповідальності за умови виявлення розбіжностей між його юридичною та фактичною діяльністю.

Питання про контроль є найменш врегульованим чинним законодавством України. Зокрема, не визначено єдиного підходу до вирішення питання про форми проведення контрольних заходів у різних галузях і сферах державного життя, про юридичні наслідки контролю, періодичність проведення контрольних заходів на підприємствах різних форм власності, а також у державних установах тощо.

Виходячи з того, що контроль передбачає можливість втручання в діяльність підконтрольного суб’єкта, він не завжди прихильно сприймається останніми. Крім того, непоінформованість підпорядкованих суб’єктів про зміст та обсяг повноважень контролюючих органів створює широке коло для зловживань посадовими особами таких органів. З метою запобігання порушень та впорядкування діяльності контролюючих органів, законодавством встановлений обов’язок їх посадових осіб здійснювати процесуальне оформлення результатів перевірки. Отже факт проведення перевірки являє собою юридично значиму дію, а її результати повинні бути закріплені в контрольному акті, що складається з таких частин:

• установча, яка місить такі реквізити як найменування акта, місце і час винесення акта, дані про підконтрольного суб’єкта, у відношенні якого проводиться контроль, найменування контролюючого органа, коло питань, що з’ясовувалися в ході здійснення контролю);

• констатуюча - містить аналіз фактичних обставин справи, стан справ на підконтрольному об’єкті. Це частина документа, в якій відображається суть виявлених порушень;

• мотивувальна - містить вказівку на юридичні норми, порушення яких було виявлено в ході здійснення контрольних заходів;

• резолютивна - містить кінцеві висновки щодо встановлених фактичних обставин справи та приписи щодо усунення виявлених порушень.

Контроль, як правило, обмежується перевіркою належного виконання суб’єктами права тих прав та обов’язків, які визначені чинним законодавством України. Якщо державні органи здійснюють контроль суб’єкта господарювання, то він обмежується періодом його фактичної господарської діяльності. Проте часто мають місце випадки, коли відповідні державні органи контролюють стан виконання зобов’язань тими суб’єктами господарювання, які вже припинили свою діяльність. Так при достроковому припиненні дії ліцензії, що надає право користування надрами, від колишнього ліцензіата вимагається здійснення цілої низки дій: консервація ділянки надрокористування, приведення її в придатний для подальшого використання стан, забезпечення схоронності господарських споруд тощо. Здійснення цих дій забезпечується можливістю застосування примусових заходів адміністративного характеру.

Аналізуючи чинне законодавство України, можна виділити сутність та зміст загальних повноважень контролюючих органів:

• проводити перевірки діяльності підконтрольного суб’єкта на предмет відповідності здійснюваної діяльності встановленим вимогам і умовам;

• проводити перевірки на предмет наявності у суб’єкта підприємницької діяльності дозвільного документа (ліцензії, сертифіката, дозволу, атестата), якщо він здійснює один з видів діяльності, що підлягають обмеженню;

• подавати запити й одержувати від підконтрольного суб’єкта необхідні пояснення та довідки з питань, що виникають під час проведення контрольних перевірок;

• вимагати від підконтрольного суб’єкта створення відповідних умов для проведення контрольної перевірки;

• складати на підставі результатів перевірок акти (протоколи) із зазначенням виявлених порушень, якщо такі порушення були виявлені;

• виносити рішення, відповідно до яких на підконтрольного суб’єкта покладаються обов’язки щодо усунення виявлених порушення;

• вимагати від підконтрольного суб’єкта надання інформації про усунення ним виявлених порушень.

Як свідчить практика, сутність виявлених порушень у діяльності підконтрольних суб’єктів є практично однотипною. Все дозволяє вказувати на недосконалість чинного законодавства, а також на потребу застосування більш жорстких санкцій до порушників, які вже притягувалися до відповідальності за повторювані правопорушення.

На жаль, ефективність проведення контролю часто визнається невисокою через відсутність системи гарантій діяльності самих контролюючих суб’єктів. Таку систему можна представити в наступному вигляді:

а) чітке законодавче визначення правового статусу учасників контрольної діяльності;

б) достатній ступінь урегульованості процедури проведення контролю;

в) підконтрольність, підзвітність і піднаглядність самих контролюючих органів;

г) встановлення адміністративної відповідальності за неналежне здійснення контрольної діяльності;

д) матеріально-технічне забезпечення контрольної діяльності [6, с. 112].

Основним завданням органів, що здійснюють нагляд і контроль є не тільки виявлення порушень умов здійснення господарської діяльності, але і профілактика даних порушень. Багато вчених адміністративістів відзначають, що профілактика є найбільш перспективним видом контрольної діяльності.

Отже, контроль можна охарактеризувати як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку і полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, даванні їм обов’язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Нагляд же має за мету виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності. без права втручатися в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об’єктів, зміни чи скасування актів управління.

Таким чином, можна стверджувати про необхідність удосконалення чинного законодавства з питань реалізації контрольних повноважень різними державними органами, оскільки зазначені органи наділені подвійним завданням: забезпечити законність та дисципліну при здійсненні юридично значимої підконтрольної діяльності суб’єктами права, не порушуючи при цьому балансу інтересів громадян, суспільства та держави.