5. Правовий статус державних службовців та особливості проходження державної служби

Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Її основними напрямками є визначення цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення державної політики та функціонального управління державною службою утворено Головне управління державної служби України та Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України, положення про яку затверджене Указом Президента України від 21.03.2000 р.

Правовий статус державних службовців є спеціальним відносно правового статусу громадянина. Згідно із Законом України “Про державну службу”, державним службовцем може бути лише громадянин України. Статус державних службовців, обсяг їх повноважень обумовлені посадою у структурі відповідного державного органу щодо практичного виконання завдань і функцій цього органу, держави в цілому.

Якщо статус посади визначається з її встановленням та характеризує посадове положення службовця, який її займе, то статус державного службовця розпочинається лише після зарахування на посаду. Правовий статус державного службовця, таким чином, визначається правовим статусом посади, при цьому встановлюється порядок вступу на державну службу (заміщення посади, правила проходження служби, заохочення службовців, відповідальності за вчинені правопорушення, звільнення з посади), повноваження службовця (права і обов’язки). З огляду на це можна зазначити, що правила (порядок) зайняття (заміщення) посади не входять до структури правового статусу державного службовця, оскільки цей порядок є складовою статусу посади, а не державного службовця. Відмова в зарахуванні на посаду шляхом невидання наказу або оспорювання результатів конкурсу на заміщення посади зацікавленою особою має значення для відповідних органів чи їх посадових осіб лише як скарга громадянина щодо реалізації права на державну службу, може вирішуватися і в судовому порядку.

Особливості правового статусу посади обумовлюють зміст вимог до претендента на її зайняття. Вимоги до кандидата на посади в державних органах і їх апараті як певні стандарти закріплені у Довіднику типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців. Поряд з кваліфікаційними вимогами до державних службовців (освіта, стаж роботи та ін.), до кандидатів на зайняття посади висуваються вимоги як до особистості (принциповість, вимогливість, ввічливість, тактовність та ін.). Таким чином, моральні якості стають обов’язковими, оскільки закріплюються як певний державний стандарт у нормативно-правових актах.

Органи (посадові особи), які мають право добирати службовців на посади державної служби, самостійно вирішують питання про відповідність чи невідповідність певної особи вакантній посаді. Безумовно, на посаду мають зараховуватися найбільш досвідчені, професійно підготовлені люди, але вирішення питання про зарахування на державну службу все ж залишається за відповідним органом чи його керівником.

Статус державних службовців визначається Законом України “Про державну службу”, іншими законодавчими актами, конкретизується в нормативно-правових актах різного рівня, статутах і положеннях про окремі органи, типових професійно-кваліфікаційних характеристиках, положеннях та інструкціях, що розробляються на основі типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад і затверджуються керівниками відповідних органів.

Прийняття на державну службу на посади третьої-сьомої категорій, передбачених ст. 25 Закону “Про державну службу”, здійснюється на конкурсній основі. В цьому випадку моментом виникнення правового статусу є затвердження результатів конкурсу і видання акта (наказу) про зарахування на державну посаду та прийняття державним службовцем присяги. Якщо законодавством встановлена інша процедура (порядок) зарахування на посаду, то в таких випадках моментом виникнення статусу державного службовця є видання наказу про призначення на посаду, оскільки з цього часу для державного службовця настає можливість виконання службових обов’язків. За будь-яких обставин чи умов зайняття посади, статус державного службовця надається особі після фактичного зарахування її на посаду відповідним актом.

Статус державного службовця залежить від категорії посади, яку він обіймає, присвоєного йому рангу, виду виконуваної роботи, рівня державної служби тощо. Керівник державного органу матиме ширший за обсягом прав та обов’язків статус порівняно із спеціалістом, представник адміністративної влади – порівняно із службовцем апарату облдержадміністрації та ін.

У Законі України “Про державну службу” (ст. 15) врегульований порядок прийняття на державну службу. На жаль це зроблено досить неповно. Так, прийняття на службу на посади третьої-сьомої категорій, які перераховані в ст. 25 Закону, здійснюється на конкурсній основі згідно з Порядком проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Дані про вакансії посад державних службовців підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до проведення конкурсу. Інші процедури прийняття на службу для цих категорій посад можуть встановлюватись Законами України, але при цьому забороняється вимагати від кандидатів на державну службу відомості та документи, подання яких не передбачене законодавством України. Щодо прийняття на державну службу на посади першої і другої категорій, то в Законі про це нічого не сказано. Можливо, доцільно врегулювати порядок зайняття посад держслужбовцями цих категорій в окремому законодавчому акті, враховуючи, що вони практично належать до “вищого корпусу” державних службовців.

Підзаконними нормативно-правовими актами здійснюється прирівнювання окремих посад у державних органах та віднесення осіб, що їх займають, до певних категорій державних службовців, але при цьому залишається неузгодженим із Законом “Про державну службу” порядок прийняття на такі посади.

У практику державного будівництва України законодавчо введено інститут патронатної служби. Правом добирати собі на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів, згідно із Законом “Про державну службу”, наділені Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України – так зване політичне керівництво країни, а також голови місцевих державних адміністрацій.

Громадяни України, які вперше зараховуються на службу, складають Присягу, про що робиться запис у трудовій книжці. Текст Присяги наводиться у ст. 17 Закону “Про державну службу”.

При прийнятті на державну службу може встановлюватись випробування терміном до шести місяців, а зараховані на службу можуть проходити стажування до двох місяців, з метою набуття практичного досвіду та перевірки ділових якостей особи, яка претендує на посаду державного службовця.

Законом України “Про державну службу” в практику державної служби в Україні введено поняття відсторонення від виконання повноважень за посадою без рішення відповідних правоохоронних органів. Відсторонення може бути прийняте керівником відповідного державного органу, в якому працює службовець, якщо невиконання службових обов’язків призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі чи об’єднанню громадян. Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування – двох місяців. Якщо правомірність рішення про відсторонення від виконання повноважень за посадою не підтверджується службовими розслідуваннями, то воно скасовується. Відсторонення не може бути підставою для звільнення особи з державної служби, переведення на іншу посаду чи в інших випадках, які б призвели до зміни правового статусу службовця.

Для державних службовців будь-якої категорії чи рангу є обов’язковими до виконання акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їх повноважень. Акти, що встановлюють особливості правового статусу державних службовців, не можуть обмежувати права і свободи державного службовця, встановлювати для нього не передбачені законом пільги або інші переваги, скасовувати чи змінювати встановлені законом обмеження, а також заборони щодо державної служби.

Положення Закону України “Про державну службу” дають можливість виділити три умовні групи вимог, дотримання яких необхідне для вступу на державну службу та її проходження.

Перша група – це вимоги щодо правового статусу особи. Однією з головних є та, що на державну службу можуть бути зараховані лише особи, які мають громадянство України. Закон не встановлює мінімальний вік, з якого можна займати посади на державній службі (крім окремих випадків). Це питання слід вирішити з урахуванням віку досягнення особою повної правосуб’єктності (18 років), а також місця проходження служби.

Друга група вимог пов’язана з встановленням заборон для державних органів та посадових осіб при вирішенні питання про зарахування на державну службу. Вони, на перший погляд, стосуються державних органів та посадових осіб, але мають пряме відношення і до особи, громадянина. При зарахуванні на державну службу неприпустимими є будь-які прямі чи непрямі обмеження, пов’язані з соціальним і майновим станом, походженням, расовою чи національною приналежністю, статтю, кольором шкіри, політичними поглядами, релігійними переконаннями, місцем проживання, а також іншими обставинами, якщо громадянин має відповідну освіту і професійну підготовку. Недопустимими є і обмеження при прийомі на державну службу за мовними ознаками, що не виключає обов’язку державного службовця вести необхідну документацію на державній мові та знати її.

Третя група стосується спеціальних вимог, що висуваються до особи, яка претендує на зайняття відповідної посади в державному органі чи його апараті. Вона пов’язана з рівнем освіти і кваліфікації (професійної підготовки). У деяких випадках законодавчо встановлені мінімальні кваліфікаційні вимоги. Так, в органи внутрішніх справ на посади рядового і молодшого начальницького складу не приймаються громадяни, які не мають повної середньої освіти. Слідчі органів прокуратури, їх заступники та помічники повинні мати вищу юридичну освіту тощо. Але в цілому питання про рівень освіти та кваліфікації (професійної підготовки) для зайняття посад державних службовців різних категорій, в державних органах та їх апараті потребують свого вирішення. В одних випадках зайняття посади державного службовця може бути пов’язане лише з рівнем освіти, а в інших – і з рівнем професійної підготовки. До таких спеціальних можна віднести вимоги щодо спеціальності, стажу роботи, в тому числі за спеціальністю, досвіду організаційної (управлінської) роботи, закінчення магістратури, вчених ступенів та звань для заміщення низки посад, проходження підвищення кваліфікації (стажування). У деяких випадках необхідно встановити й інші вимоги, що висуваються при зайнятті конкретних посад: стан здоров’я, обов’язковість проходження випробувального строку, необхідність перевірки особи на допуск до державної служби тощо. Перевірка на допуск до державної служби можлива у випадках, коли служба пов’язана з державною таємницею, необхідністю з’ясувати, чи не притягувалася особа раніше до кримінальної або адміністративної відповідальності, чи займається підприємницькою діяльністю особисто, через довірених осіб, займає посади в інших державних органах, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах, організаціях, об’єднаннях громадян.

Підвищення рівня організаційно-технічного, інформаційного забезпечення процесу підготовки, прийняття, оцінки і реалізації управлінських рішень, розширення координаційних функцій державних органів, необхідність координації різних структур державного управління, зв’язків центральних і місцевих органів, а також їх з органами місцевого самоврядування, громадськими формуваннями вимагають підготовки в галузі права, економіки, теорії управління, соціології, політичної освіти, вміння спілкуватися з людьми, вести аналітичну роботу. Разом з тим, це не повинно стати перешкодою для зайняття громадянином посади державного службовця, якщо держава буде піклуватися про підвищення загального рівня освіти, розвиток гуманітарної освіти, створить можливості для отримання кожним належної професійної підготовки.