4. Право притулку як адміністративно-правова гарантія захисту прав іноземців

Право притулку — це право держави дозволити в’їзд, проживання на своїй території особі, яку переслідують на її батьківщині або в інших країнах за політичні, наукові, релігійні погляди і діяльність.

Це право є надбанням людства, відомим з сивої давнини. В епоху рабовласництва були поширені релігійна (використання переслідуваним для свого захисту місць релігійного культу — храмів, каплиць, монастирів тощо) і територіальна (надання захисту особі, яка зазнавала переслідувань на території іншої країни) форми права притулку. Особливістю права притулку в Київській Русі було те, що воно не санкціонувалось і не регламентувалось державною владою. Оскільки це право захищалось лише авторитетом церкви, не було й санкцій проти його порушників. У період феодальної роздробленості Русі набуло поширення надання притулку суперникам ворогуючих держав. Так, на Волині переховувався претендент на візантійський престол, в Угорщині знаходили захист волинські князі, в Чернігові у князя Святослава переховувались кияни, які переслідувались сином Ізяслава Мстиславом. Найбільш відомим прикладом зазна­ченого вище була втеча князя Андрія Курбського з Москви від Івана IV до Литви, де йому було надано притулок.

Інститут права притулку виник в епоху буржуазних революцій, що проголосили нові принципи зовнішньої політики, викликали до життя основні засади міжнародного права. Буржуазія використовувала цей інститут для боротьби проти феодалізму, відстоюючи право притулку для прогресивних політичних діячів, які втекли з феодально-абсолютистських держав, тобто надання їм політичного притулку.

У XVI—XVIII ст. під час появи постійних дипломатичних установ і наділення їх певними привілеями та імунітетами виникла дипломатична (надання покровительства у приміщеннях посольств та консульств) форма права притулку .

Протягом XX ст. право глибше осягнуло вплив на людство воєн, революцій, тоталітарних режимів, які принесли останньому поневолення, страх, насильство, відчай, відчуження. Виз­нання життя і здоров’я, честі та гідності, недоторканності й безпеки людини найвищою соціальною цінністю стало наслідком нових підходів до правового регулювання процесу на­дання притулку як на міжнародному, так і на національному рівні шляхом законодавчої регламентації цього процесу.

За сучасних умов право притулку треба розуміти як зумовлену державним суверенітетом здатність держави використовувати свою територію для поширення її юрисдикції на іноземців або осіб без громадянства з метою захисту від посягань на їх життя і здоров’я, честь та гідність з боку держав їх громадянства (підданства) чи попереднього постійного проживання.

Аналіз Основного Закону України свідчить про те, що в ньому констатується наявність інституту права притулку, можливість його надання певним суб’єктам, необхідність більш детального і конкретного законодавчого врегулювання, виключне право Президента України щодо вирішення даного питання. Однак у ч. 2 ст. 64 Конституції зазначено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану це право може бути обмежене. Так, на період введення воєнного або надзвичайного стану можуть вводитися певні заходи: особливий режим в’їзду та виїзду, обмеження свободи переміщення по території України або по тій території, на якій введено воєнний чи надзвичайний стан; посилення охорони громадського порядку і об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; заборона проведення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій, а також інших масових заходів тощо.

Юридично конституційний інститут права притулку фіксується таким чином: “Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом” (ч. 2 ст. 26 Конституції); “Президент України... приймає рішення... про надання притулку в Україні” (п. 26 ч. 1 ст. 106 Конституції). Ця фіксація є чи не найвужчою за змістом і обсягом серед аналогічних положень, закріплених у конституціях постсоціалістичних країн.

З наведених формулювань випливають такі особливості реалізації права притулку в Україні:

1) громадяни нашої держави правом притулку в Україні користуватися не можуть, оскільки передбачена можливість його надання лише іно­земцям та особам без громадянства;

2) притулок є територіальним, хоч не виключено, що законом може бути запроваджено і його надання за політичними мотивами;

3) можливість надання притулку не пов’язується (на відміну від інших статей, зокрема ст. 33 Конституції) з перебуванням в Україні на законних підставах;

4) рішення Президента України в контексті п. 26 ч. 1 ст. 106 Конституції не може бути негативним (наприклад, позбавлення права притулку);

5) надання притулку Президентом України має здійснюватися у порядку, встановленому законом, тобто жодного іншого нормативно-правового акта Конституція не передбачає.

У законодавстві України, зокрема в ст. 4 Закону України від 4 лютого 1994 р. “Про правовий статус іноземців”, право притулку лише задеклароване. Тому не відображене зако­нодавче регулювання тих правовідносин, які виникають при цьому. Не можна погодитися і з тим, що надання притулку вже впорядковане Законом України від 24 грудня 1993 р. “Про біженців”. Визначення поняття “біженець”, наведене у ст. 1 цього Закону, свідчить про волевиявлення особи та виділяє кваліфікаційні ознаки, які справляють вплив на набуття статусу біженця. До деякої міри ці ознаки схожі з правовими підставами надання притулку, відповідно до яких особи, котрим надається притулок, набувають статусу іноземців та осіб без громадянства за умови, що вони не можуть бути вислані до держави, де можливе їх переслідування.

Доводиться констатувати, що зміст законодавства України про право притулку не зовсім відповідає об’єктивним тенденціям суспільного розвитку, що перешкоджає втіленню у життя конституційних приписів.

Для гарантування одержання притулку окремі статті Кримінального кодексу України було доповнено нормою, відповідно до якої іноземець чи особа без громадянства не підлягають кримінальній відповідальності за незаконне перетинання державного кордону України для використання права притулку відповідно до Конституції України, а також з метою набуття статусу біженця.

Потребує з’ясування і юридична сутність словосполучення “притулок може бути надано”, яке вживається у ч. 2 ст. 26 Конституції, та його співвідношення з основними конституційними засадами. Це формулювання відповідає положенням міжнародно-правових документів, зокрема п. 1 ст. 1 Декларації ООН про територіальний притулок. Згідно з правилами міжнародного права притулок надається державою в порядку здійснення нею суверенітету, оскільки захист ґрунтується на здійсненні територіальної юрисдикції. З цього випливає, що особа може лише клопотати про надання їй притулку в Україні. Юридичного ж права вимагати його у неї немає. Надання притулку є правом держави, а не правом людини отримати його. Отже, Україна сама вирішує питання про задоволення чи відхилення прохання іноземця або особи без громадянства про надання притулку. До того ж в умовах воєнного чи надзвичайного стану держава може встановити обмеження права при­тулку.

Водночас справедливим є і те, що кожна людина має право шукати притулок від перес­лідувань і користуватися правом притулку.

Отже, відбувається зіткнення прав однакової юридичної сили — права держави надавати притулок та права людини шукати його і користуватися ним, внаслідок якого існує можливість прийняття рішення як на користь держави, так і на користь людини. Розв’язання цієї правової колізії має ґрунтуватися на основоположних принципах Конституції України. Зважаючи на те, що наша країна відповідно до ст. 1 Конституції є демократичною, соціальною, правовою державою, в ній визнається і діє принцип верховенства права (ч. 1 ст. 8 Конституції), права людини мають домінувати над правами держави. Чинником стримування для держави є також її головний обов’язок, який полягає в утвердженні й забезпеченні прав і свобод людини, які є невідчужуваними та непорушними (ст. 21 Конституції). Тобто надання притулку є водночас і правом, і обов’язком держави. Звичайно, перш ніж надати відповідній особі притулок на території України, відповідні державні органи мають з’ясувати мотиви та мету, внаслідок яких особа шукає притулку, а також інші обставини, які можуть мати значення при вирішенні питання про надання притулку або відмови в його наданні.

Відповідно до Конституції лише Президент України приймає рішення у вигляді указів про надання притулку. Ці акти не потребують контрасигнації.

Реалізація зазначеної матеріальної норми має здійснюватися за допомогою процесуальної норми. Нині один з аспектів надання притулку врегульовується Законом “Про біженців”, відповідно до якого рішення про надання статусу біженця приймають органи міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Центральним органам державної виконавчої влади з питань міграції та закордонних справ необхідно надати право надсилати на розгляд Президента України заяви і подання щодо надання притулку разом з відповідними документами. Доцільно утворити при Президентові України як консультативно-дорадчий орган комісію з питань надання притулку, яка здійсню­вала б попередній розгляд заяв і подань, готувала висновки і вносила на розгляд Президента України свої пропозиції.