Тема 12 ефективність державного управління. Державний контроль у сфері виконавчої влади.

План

1. Загальна соціальна ефективність державного управління

2. Ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління

3. Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб

4. Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади

5. Державний контроль у сфері виконавчої влади .

Виходячи з найбільш поширеного трактування поняття ефективності, ефективність управління —- це результат, зіставлений із затратами на його досягнення (включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте таке розуміння не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління.

Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства.

Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і об'єктів державного управління, має комплексний характер. Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління:

- загальну соціальну ефективність державного управління;

-ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління;

- ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.

Критерії загальної соціальної ефективності державного управління — це ті, які дають можливість бачити і, бажано, вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства.

До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести:

- рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами за її відповідними видами;

- темпи і масштаби приросту національного багатства;

- рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн;

- впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом.

Наведені узагальнюючі критерії загальної соціальної ефективності державного управління диференціюються за сферами суспільної життєдіяльності.

Оцінку стану організації і функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами виражає ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління. Для цього служить група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління, які розкривають і характеризують якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування в єдності їх цілепокладання, організації і функціонування. Таких критеріїв можна виділити п'ять.

- Цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, що визначається через ступінь відповідності їх управлінських впливів цілям, які об'єктивно випливають з їх місця і ролі в суспільстві. Це дає змогу виключати дублювання, паралелізм як у діяльності самих органів державної влади, так і в розподілі повноважень між ними та органами місцевого самоврядування, а також виявляти ділянки суспільної життєдіяльності, що залишилися поза необхідними управлінськими впливами.

- Витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій.

- Функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур (реальна практика управлінської поведінки конкретних посадових осіб).

- Складність організації суб'єкта державного управління, його підсистем і ланок. Складність оргструктури впливає на її внутрішню життєдіяльність (реалізацію внутрішніх функцій) і формування управлінських дій (здійснення зовнішніх функцій).

- Витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управлінської системи (сукупні — економічні, соціальні, технічні, кадрові та ін.), її підсистем та інших організаційних структур. При їх аналізі й оцінюванні слід враховувати взаємозалежність між вартістю управління і соціальними результатами діяльності керованих об'єктів.

Взяті у взаємозв'язку критерії «цілі — час — стиль — складність — затрати» і розглянуті під кутом зору змісту і сили зумовлених ними управлінських дій, здатні повно характеризувати організацію і функціонування держави як суб'єкта управління суспільними процесами.

Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб. В оцінці ефективності державного управління важлива роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності діяльності кожного управлінського органу (органу державної влади чи органу місцевого самоврядування) і посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу. Ці критерії необхідні тому, що загальна і спеціальна ефективність державного управління є наслідком конкретної соціальної ефективності окремих управлінських зусиль.

Тому критеріями конкретної соціальної ефективності є :

Ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені у правовому статусі органу й окремої посади.

Законність рішень і дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб.

Реальність управлінських впливів (має забезпечувати цілеорієнтацію, організацію і нормативне регулювання керованими об'єктами).

Зміст управлінських актів (рішень, вчинків, дій і т. д.) з погляду відображення в них запитів і потреб людей, спрямованості на їх добробут і розвиток.

Характер й обсяг взаємозв'язків відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадянами, їх об'єднаннями і колективами (показує рівень демократизму управлінської діяльності).

Міра забезпечення в рішеннях і діях органу і його посадових осіб престижу держави.

Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається органами та їх посадовими особами.

Моральний критерій (полягає в морально-ідеологічному впливі управлінської діяльності на «зовнішнє» середовище).

У державному управлінні при оцінюванні його результативності та ефективності мають, як мінімум, порівнюватись:

- цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами;

- цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результатами, одержаними при об'єктивізації державного управління (рішень і дій його управлінських компонентів);

- об'єктивні результати управління із суспільними потребами й інтересами;

- суспільні витрати, які пішли на державне управління, з об'єктивними результатами, одержаними внаслідок управління;

— можливості, закладені в управлінському потенціалі, зі ступенем їх реального використання.

Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інститути: громадяни, сім'я, трудові колективи, громадські об'єднання, державні структури. Багато інформації містять звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб, масові обговорення і голосування (референдуми) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних громад і трудових колективів.

Також важливим засобом аналізу й оцінки ефективності державного управління завжди виступає громадська думка. Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державного управління здатні здійснювати ЗМІ (телебачення, радіо, преса). Важливе місце серед каналів аналізу й оцінки державного управління належить зверненням громадян. Тому на шляху розв'язання проблем ефективності державного управління треба активніше використовувати ці контактні аудиторії.

Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади. Економічна та соціальна діяльність державного апарату становить собою професійну діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, людськими тощо.

Предметом діяльності державного апарату є спрямування та моніторинг використання ресурсів. Предмет економічної діяльності апарату зумовлений цілями його функціонування щодо забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і конкретної особи. При цьому державний апарат має також відстежувати всі зміни ринкової кон'юнктури з метою внесення відповідних коректив до нормативно-правових актів і своїх дій, суворо стежити за дотриманням положень і вимог цих актів, установлених правил і застосовувати економічні та адміністративні заходи впливу.

Ринкові відносини перетворюють державу в рівноправного суб'єкта ринкових відносин. У цій ролі держава виступає через свій апарат, який розпоряджається державною власністю, регулює та контролює фондові ринки, ринки нерухомості, ресурсів, зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо. Держава унормовує правила та процедури функціонування сучасного ринку, але при цьому державний апарат перебуває під постійним впливом і тиском ринку і ринкових відносин. Тому функціональна та структурні складові державного апарату мають відповідати потребам ринку, постійно змінюватися, перебувати в постійному русі й розвиткові.

В цих умовах постає проблема ефективності діяльності державного апарату, тобто отримання державою гарантованого прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і перш за все з делегованих державою прав на володіння державною власністю.

Іншим напрямом економічної діяльності державного апарату є отримання державою прибутку від делегування права власника. До цього слід віднести: оренду майна та її окремий вид — концесію; квотування; ліцензування; сертифікацію; конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційну участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов'язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, оплатності та прибутковості; запровадження комерційних (платних) засад для певних економічних функцій. Фактично в цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку.

Державна служба забезпечує здійснення завдань і функцій держави. Тим самим вона бере участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, регулює та контролює економічні відносини. Поряд із цим ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності як запровадження цієї політики, так і всього державного управління.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності організацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом з тим продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того ж явища. Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації. Оцінка функціонування державного апарату як і державного управління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме: насамперед – функціональним, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, та витратним. Функціональна оцінка характеризуватиме його роль у суспільному розвитку. Діяльність органу влади може оцінюватися також у двох аспектах, а саме: оцінки досягнення цілей функціонування органу та оцінки ефективності діяльності органу.

Треба зазначити, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб'єктами (громадянин, законодавець, держслужбовець) здійснюється з різних позицій.

Основне ж призначення органів державної влади полягає у створенні та підтриманні умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров'я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут. Об'єктом аналізу є результат діяльності органу управління. Останній є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.

При цьому доцільно оцінювати ефективність діяльності органу на всіх стадіях:

- при формуванні пропозицій щодо цілей державної політики та їх реалізації;

- при правовому їх закріпленні або затвердженні;

- на етапах визначення необхідних та достатніх ресурсів;

- при наданні послуг або виробництві товарів з метою реалізації визначених цілей;

- при оцінюванні досягнення визначених цілей.

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих із залученням певних ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів. Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління необхідно враховувати ступінь невизначеності поставленого завдання, що відображається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. , що ставляться перед органом.

Для систематичного та підсумкового контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекватна ефективності функціонування державної служби в цьому органі, найбільш логічним є такий порядок її оцінки.

Аналіз технологічних процедур розробки та затвердження програми діяльності органу державної влади з визначенням діагностованих цілей.

Аналіз бюджету органу з урахуванням таких вимог:

- статті бюджету органу державної влади мають відображати всі аспекти програми діяльності органу на певний період, шляхом застосування програмно-цільового методу організації діяльності органу;

- статті бюджету органу необхідно розглядати в аспекті послуг, що мають надаватися, роботи, що має бути виконана для надання цих послуг, а також послуг та/або ресурсів, які необхідні та достатні для забезпечення досягнення програмних цілей діяльності органу;

- бюджет має бути сформований за допомогою показників діяльності, тобто роботи та ресурсного забезпечення діяльності;

- фінансово-економічне обґрунтування програми діяльності має спиратися на фактичні, розрахункові та прогностичні питомі витрати.

Експертиза функціональної та організаційної структури органу державної влади відповідно до цілей його функціонування. Останнє може бути забезпечено внутрішнім і зовнішнім контролем, здатним стимулювати поступове довготривале зростання ефективності в державному управлінні.

Проведення поточного контролю ефективності використання бюджетних коштів та ефективності діяльності державних службовців з досягнення визначених цілей органу державної влади.

Проведення громадського оцінювання діяльності органу шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення діяльністю цього органу.

Система внутрішнього контролю складається із відомчого (галузевого) та надвідомчого контролю, які перебувають у безпосередній залежності від співвідношення централізації й децентралізації у сфері державного управління. Ці види контролю тісно переплітаються й при взаємодії дають можливість отримати об'єктивну інформацію, всебічно проаналізувати стан справ та попередити негативні наслідки. Провадяться вони стосовно конкретної функції управління, або ж галузі.

Для галузевого контролю характерною є організаційна підпорядкованість того, хто контролює, з тим, кого контролюють. При надвідомчому контролі така залежність відсутня. Відмінність цих видів контролю полягає й у різних правових формах реалізації контролюючих повноважень і правових методів впливу, та й обсязі їх здійснення. Якщо відомчий контроль є суто внутрішнім і може стосуватися різних сторін діяльності підпорядкованого суб'єкту, то надвідомчий контроль, як правило, торкається конкретної функції чи певної сторони управлінської діяльності.

За правовими наслідками галузевий та надвідомчий контроль також мають свої відмінності. Якщо галузевий може обмежуватися заходами адміністративно-організаційного впливу, то при надвідомчому контролі контролюючий орган може вдаватися до примусових заходів, або ж звертатися з поданням результатів контролю у відповідні державні органи, які уповноважені застосовувати відповідні заходи впливу.

Правовою основою надвідомчого контролю с Конституція України та законодавчі акти, що виділяють функцію контролю як один із основних видів діяльності державних органів. Відповідно виділяють фінансовий контроль, банківський, податковий, контроль за виконанням управлінських рішень та ін.

Фінансовий контроль здійснюється за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності у міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів. На основі ревізій та перевірок робиться глибокий аналіз, який дає можливість подавати пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. При проведенні фінансового контролю керуються Конституцією України, Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу», актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Важливе місце в сфері державного управління посідає банківський контроль, який здійснює Національний банк України у сфері кредитно-грошових відносин.

Одним із видів державного контролю, який перебуває у стані формування, є контроль за дотриманням антимонопольного законодавства щодо захисту інтересів підприємців га добросовісної конкуренції. Правовим забезпеченням цього виду контролю є Закон України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності» та Закон України «Про Антимонопольний комітет України». У відповідність з цими законами приведена вся нормативна база: рішення уряду України, центральних органів виконавчої влади, що регулюють відносини в цій сфері.

Конкретизація функцій такого виду контролю у практичній діяльності може бути зведена до протидії монопольним зазіханням окремих видів виробників, дотримання законів про демонополізацію суб'єктів господарювання, підготовки рекомендацій уряду чи органів законодавчої влади на основі детального аналізу виробничих процесів, контроль за проведенням приватизації й роздержавлення, контроль за дотриманням законодавства про банкрутство, де мова йде про прийняття своєчасних рішень стосовно переорієнтації чи ліквідації збиткових виробництв чи навіть окремих галузей.

Зважаючи на складну ситуацію в сфері економіки України, важливого значення набув митний контроль. Такий вид контролю існує в усіх країнах, але наші умови накладають на нього свої особливості, більш жорсткі підходи до обсягів при вивезенні за межі митної території України та ввезенні на неї товарів та інших предметів.

Окреме місце в системі контролю посідає статистичний контроль, який разом з тим може використовуватися при здійсненні інших видів контрольної діяльності.

Сама система контролю у сфері управління та системи різних видів контролю, що до неї входять, не є статичними, раз і назавжди визначеними за змістом, обсягом, формами й методами. Вони керуються єдиними принципами в своїй роботі. Однак, виходячи з умов та ситуацій, що виникають, змін у пріоритетах державного регулювання, змінюється й система контролю, форми та методи роботи органів, що його здійснюють.

Правове забезпечення системи контролю у сфері державного управління складається з масивів законодавчих актів, що регулюють окремі види контролю. Немає єдиного акту, який би охоплював усі ланки діяльності держави щодо здійснення контрольних повноважень. Такий акт необхідний і ним міг би бути Закон України «Про державний контроль у сфері виконавчої влади».

Державний контроль, який здійснюється органами виконавчої влади у процесі управлінської діяльності за законністю та доцільністю роботи органів виконавчої влади, дотриманням державної дисципліни, ефективністю управлінської діяльності. Тому такий контроль, що здійснюється всередені системи органів виконавчої влади, є внутрішнім.

Контроль, що його здійснюють інші державні органи стосовно органів виконавчої влади, є зовнішнім. До таких видів контролю належать: парламентський, президентський, судовий контроль, прокурорський нагляд. Для цих видів державного контролю єдиними є мета та об'єкт контролю діяльність органів виконавчої влади.

Суб'єкти контролю у сфері державного управління (виконавчої влади) відрізняються як за своїм правовим положенням, так і за структурою та формами діяльності

Контроль у сфері державного управління тією чи іншою мірою здійснюють усі органи виконавчої влади. Ст. 116 Конституції України передбачає здійснення контролю Кабінетом Міністрів України відповідно до його повноважень як вищого органу в системі органів виконавчої влади.

Президентський контроль в Україні здійснюється за допомогою спеціального Контрольного управління у складі Адміністрації Президента України. За дорученням Президента України контрольне управління проводить перевірки виконання органами виконавчої влади, їх посадовими особами, державними службовцями виконання законів України, указів і розпоряджень Президента України. За наслідками таких перевірок, результати яких доводяться до відома Президента, приймаються відповідні рішення.

В Україні створюється складна система органів контролю, які мають різну організаційну форму та правове положення в системі органів виконавчої влади. Провідне місце серед них належить функціональним центральним органам, для яких контроль є основною функцією щодо непідпорядкованих в адміністративному порядку державних органів і організацій. Вони мають право приймати у межах своєї компетенції обов'язкові для міністерств, відомств, підприємств і організацій акти, давати обов'язкові для виконання вказівки.

У цій групі суб'єктів контролю слід виділити Антимонопольний комітет України. Це — центральний орган виконавчої влади, який зобов'язаний забезпечувати згідно зі своєю компетенцією контроль за дотриманням анти-монопольного законодавства, захист інтересів підприємств і споживачів від його порушення. Правовий статус Антимонопольного комітету визначає Верховна Рада, якій він підзвітний і яка утворює його.

Основними завданнями Антимонопольного комітету є здійснення державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, захист інтересів підприємців і споживачів, сприяння розвитку добросовісної конкуренції в усіх сферах економіки. Діяльність цієї важливої для формування ринкових відносин контрольної системи регулюється Законом України «Про Антимонопольний комітет» та Положенням про його територіальні відділення.

Однією із важливих організаційних форм здійснення контролю є державні інспекції. Це — спеціальні органи в системі державного управління, що здійснюють надвідомчий контроль, а сфера їх діяльності й владні повноваження поширюються на суб'єкти незалежно від їх відомчої підлеглості.

Зазначимо, що в Україні досить інтенсивно відбувається формування інституту державних інспекцій. При цьому на практиці та в законодавстві терміном «державна інспекція» користуються не лише стосовно контрольних органів з надвідомчими повноваженнями, а й щодо органів, які здійснюють внутрівідомчий контроль, або й такий, який не має інспекційного характеру. При створенні контролюючого державного органу слід керуватися потребою органу, в складі якого або при якому він буде діяти, обсягом його контрольних повноважень, підконтрольними суб'єктами. Спеціалізація створюваних державних інспекцій різноманітна і визначається потребою практики в контролі у певній галузі управління.

При таких підходах слід зважати, що державна інспекція — спеціальний орган виконавчої влади із самостійними завданнями. Тому правовий статус, організація й компетенції держінспекції мають бути закріплені у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції, що діють у сфері виконавчої влади. Орієнтовною назвою такого акту може бути «Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади», або виділити розділом в проекті Закону «Про державний контроль у сфері виконавчої влади».

У процесі адміністративної реформи в Україні, відповідна увага має бути приділена системі державного контролю та системі органів державного контролю у сфері виконавчої влади. Тому створення нових та діяльність уже існуючих органів контролю у сфері управління потрібно розглядати з урахуванням нових завдань, що постали перед державним управлінням, змін у самій системі управління та функціях органів державного управління.

РОЗДІЛ 4. ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ЦЕНТРАЛЬНИХ ТА РЕГІОНАЛЬНИХ ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ.