8.3. Ведомственный контроль за деятельностью таможенных органов

Ведомственный контроль за деятельностью таможенных органов, являясь одной из разновидностей контрольной проверочной деятельности за исполнением законов, осуществляется вышестоящими звеньями системы таможенных органов по отношению к нижестоящим звеньям. Данное положение закреплялось в обоих таможенных кодексах (1993 г. и 2003 г.), однако сам термин «ведомственный контроль» использован лишь в Таможенном кодексе РФ 2003 г. (ст. 412)⁴. Наибольшим объемом полномочий, разумеется, обладает Федеральная таможенная служба. Заслуживает внимания суждение о трех «направлениях» ведомственного контроля – инспекционном, финансовом и юридическом.

Правовую основу инспекционного ведомственного контроля составляет приказ Председателя ФТС России от 5 января 2004 г. № 1 «О совершенствовании инспекционной деятельности»⁵. Данным подзаконным нормативным правовым актом утверждена Инструкция о порядке проведения инспекторских проверок таможенных органов Российской Федерации. В Инструкции о порядке проведения инспекторских проверок таможенных органов Российской Федерации дано определение ряда понятий. Под инспектированием понимается специальный вид деятельности ФТС России и региональных таможенных управлений (РТУ) по осуществлению ведомственного контроля таможенных органов с целью обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации, а также определения эффективности их функционирования».

Инспекторская проверка – «система действий комиссии ГТК России (ныне ФТС России) или РТУ... направленных: а) на выявление нарушений законодательства Российской Федерации; б) на выявление недостатков в организации работы таможенных органов; в) на принятие мер по устранению выявленных недостатков и нарушений законодательства Российской Федерации; г) на оказание методической и организационной помощи таможенным органам».

Организация и проведение инспекторских проверок является исключительной прерогативой Главного управления организационно-инспекторского управления ФТС России и организационно-инспекторских служб региональных таможенных управлений. Другие подразделения ФТС России проводят функциональные проверки курируемых подразделений таможенных органов по закрепленным направлениям деятельности.

Продолжительность проведения инспекторской проверки, как правило, не должна превышать 30 календарных дней.

Инспекторские проверки подразделяются на комплексные, целевые и контрольные (последующие).

Комплексная инспекторская проверка включает проверку всех направлений деятельности таможенного органа за определенный промежуток времени. При этом обязательной проверке подлежат следующие виды деятельности: управленческая, таможенное оформление и таможенный контроль, правоохранительная, взимание таможенных платежей.

Целевая инспекторская проверка включает проверку одного или нескольких направлений деятельности таможенного органа за определенный промежуток времени либо проверку конкретных фактов и обстоятельств, отмеченных в таможенном органе.

Контрольная (последующая) инспекторская проверка включает проверку устранения выявленных в ходе комплексной или целевой проверки недостатков, а также проверку деятельности по отдельным вопросам, не затронутым предыдущей проверкой.

Целевые и комплексные инспекторские проверки подразделяются на плановые и внеплановые.

Регламент проведения проверки закреплен в разделе III Инструкции о порядке проведения инспекторских проверок таможенных органов Российской Федерации (п. 18–33).

Оформление результатов проверки и последующие действия проверяемых таможенных органов регламентированы в разделе V Инструкции о порядке проведения инспекторских проверок таможенных органов Российской Федерации.

Приложением к Инструкции о порядке провидения инспекторских проверок таможенных органов Российский Федерации является Примерный перечень вопросов, подлежащих инспектированию в ходе комплексной инспекторской.

Авторы упоминавшегося выше учебного пособия предлагают подразделять инспекторскую проверку на четыре этапа. Первый – это выдача задания на проверку, которое должно утверждаться приказом Руководителя ФТС. Второй этап – непосредственное проведение инспекторской проверки, который начинается со сбора информации. Третий этап – рассмотрение результатов проверки и составление отчета. Четвертый этап – проведение итогового совещания⁶.

В целях надлежащего обеспечения ведомственного контроля единообразия организации проводимых документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов России, организаций Федеральной таможенной службы. Управление финансового контроля ФТС России проводит ревизии и проверки на основании Положения об отделе финансового контроля, утвержденного начальником Главного финансово-экономического управления. Контрольно-ревизионные отделы региональных таможенных управлений проводят ревизии и проверки на основании Положений о контрольно-ревизионных отделах, утвержденных начальниками региональных таможенных управлений. Документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов и организаций, подведомственных ФТС России, проводятся ежегодно по утвержденным годовым планам для повышения эффективности и качества комплексных ревизий в них участвуют сотрудники заинтересованных отделов и подразделений соответствующего регионального таможенного управления, а также по согласованию с ФТС России сотрудники соответствующих структурных подразделений ФТС. При организации и проведении ревизии или проверки, при оформлении и реализации их результатов ревизоры обязаны, руководствоваться Конституцией РФ, законами России, указами и распоряжениями Президента РФ, приказами, инструкциями, иными нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ, нормативными актами ФТС России, других органов исполнительной власти России.

Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, законности действий руководителя и главного бухгалтера и других лиц, на которых в соответствии с законодательством России возложена ответственность за их осуществление, а также представление в вышестоящую организацию бухгалтерской отчетности. Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.

Цель ревизии или проверки – осуществление контроля за соблюдением законодательства России при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества и денежных средств в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами. Основной задачей ревизии является проверка финансово-хозяйственной деятельности организации по направлениям, изложенным в типовом задании на проведение документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности таможенного органа.

Ревизия финансово-хозяйственной деятельности таможенного органа осуществляется как планово, так и внепланово. На проведение каждой ревизии издается приказ (распоряжение) ФТС России или регионального таможенного управления. В приказе указывают сроки проведения ревизии, состав ревизионной группы. С учетом объема предстоящих работ, вытекающих из конкретных задач ревизии и особенностей проверяемого таможенного органа, сроки проведения ревизии, как правило, не могут превышать 45 календарных дней. Первоначально установленный срок ревизии может быть продлен по мотивированному представлению руководителя ревизионной группы.

Конкретные вопросы ревизии определяются программой или перечнем основных вопросов ревизии, изложенных в Приложении, которые утверждает руководитель таможенного органа, назначившего ревизию. Составлению программы ревизии и ее проведению предшествует подготовительный период, в ходе которого участники ревизии обязаны изучить необходимые законодательные и другие нормативные акты, отчетные и статистические данные, другие имеющиеся материалы, характеризующие финансово-хозяйственную деятельность проверяемого таможенного органа.

Руководитель ревизионной группы до начала ревизий знакомит ее членов с программой ревизии и распределяет между ними вопросы и участки работы. Программа ревизии в ходе ее проведения с учетом изучения необходимых документов, отчетных и статистических данных, других материалов, характеризующих проверяемый таможенный орган, может быть изменена. Руководитель ревизионной группы должен предъявить руководителю проверяемого таможенного органа копию приказа или распоряжения о проведении ревизии, ознакомить его с основными задачами, представить членов этой группы, решить организационно-технические вопросы проведения ревизии. По требованию руководителя ревизионной группы при выявлении фактов злоупотребления или порчи имущества руководитель проверяемого таможенного органа в соответствии с законодательством России обязан организовать проведение инвентаризации денежных средств и материальных ценностей. Дату проведения и участки (объем) инвентаризации устанавливает руководитель ревизионной группы по согласованию с руководителем проверяемого таможенного органа.

Ревизия финансово-хозяйственной деятельности проводится путем осуществления:

• проверки учредительных, регистрационных, плановых, бухгалтерских и других документов по форме и содержанию для установления законности и правильности произведенных операций;

• проверки фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов, в том числе по фактам получения и выдачи указанных в них денежных средств и материальных ценностей, фактически выполненных работ (оказанных услуг) и т.п.;

• проведения в соответствии с законодательством России встречных проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества находящегося в Федеральной собственности, сличения имеющихся в проверяемом таможенном органе записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными, в тех организациях, от которых получены или которым переданы денежные средства, материальные ценности и документы; при необходимости проведения встречных проверок в организациях расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, следует обращать в региональные таможенные органы, расположенные на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, которые обязаны обеспечить в кратчайшие сроки проведение встречных проверок и направление материалов проверок ревизионной группе, по запросу которой произведены проверки (в запросах должны быть указаны полные наименования организаций и идентификационные номера налогоплательщиков (ИНН), в которых необходимо провести встречные проверки, их юридические адреса, телефоны, счета организаций в банковских учреждениях, а также перечень вопросов, подлежащих проверке);

• организации процедур фактического контроля за наличием и движением материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг, обеспечением сохранности денежных средств и материальных ценностей путем организаций проведения инвентаризации, обследований, контрольных обмеров выполненных объемов работ, экспертиз и т.д.;

• проверки достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете и бухгалтерской отчетности, в том числе соблюдения установленного порядка ведения учета, сопоставления записей в регистрах бухгалтерского учета с данными первичных документов, сопоставления показателей отчетности с данными бухгалтерского учета, арифметической проверки первичных документов;

• проверки использования и сохранности бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов и других государственных средств, доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;

• проверки в необходимых случаях состояния внутреннего (ведомственного) контроля.

Члены ревизионной группы, исходя из программы ревизии, определяют необходимость и возможность применения тех или иных действий, приемов и способов получения информации, аналитических процедур, объема выборки данных из проверяемой совокупности. Все участники ревизии в соответствии с законодательством несут ответственность за преднамеренное искажение результатов ревизии, сокрытие фактов недостач, хищений, нарушение служебной этики, использование служебного положения в корыстных целях, за неправильное. и необъективное освещение в акте ревизии состояния дел в проверяемом таможенном органе, Руководитель проверяемого таможенного органа обязан создавать надлежащие условия для проведения ревизии членами ревизионной группы.

При отказе сотрудников проверяемого таможенного органа, предприятия или организации представить необходимые документы либо при возникновении иных препятствий, не позволяющих провести ревизию, руководитель ревизионной группы сообщает об этих фактах в таможенный орган, приказом которого предусмотрено проведение ревизии. При отсутствии или запущенности бухгалтерского учета в проверяемом таможенном органе руководитель ревизионной группы составляет об этом соответствующий акт и докладывает руководителю таможенного органа, назначившему проведение ревизии, который направляет руководителю проверяемого таможенного органа письменное предписание о восстановлении бухгалтерского учета. Ревизия проводится после восстановления бухгалтерского учета.

Результаты документальной ревизии обобщаются и оформляются актом, который подписывают руководитель ревизионной группы, руководитель проверяемого таможенного органа, организации и начальник отдела бухгалтерского учета – главный бухгалтер. Акт ревизии является документом, имеющим юридическое значение для доказательства фактов нарушений и недостатков, выявленных в процессе проведения ревизии. Акт ревизии составляется в двух экземплярах, а при необходимости передачи материалов следственным органам – в трех. Один экземпляр акта ревизии, подписанный руководителем ревизионной группы, вручается руководителю проверяемого таможенного органа под расписку в получении с указанием даты получения.

Для ознакомления с актом ревизии и его подписания устанавливается срок до трех рабочих дней. По согласованию с руководителем ревизионной группы этот срок может быть увеличен до трех рабочих дней. При наличии возражений или замечаний по акту подписывающие его должностные лица проверяемого таможенного органа делают об этом отметку перед своей подписью и одновременно представляют руководителю ревизионной группы письменные возражения или замечания, которые приобщаются к материалам ревизии и являются их неотъемлемой частью. Правильность фактов, приведенных в возражениях, проверяет руководитель ревизионной группы с последующим составлением по ним письменного заключения. При неподписании акта в установленный срок, непредставлении документов, опровергающих то или иное положение акта, руководитель и главный бухгалтер проверяемого таможенного органа несут ответственность за нарушение установленных сроков подписания акта ревизии. В этом случае акт ревизии считается действительным при наличии подписи руководителя ревизионной группы.

Акт ревизии состоит из вводной и описательной частей. Вводная часть акта ревизии должна содержать следующую информацию: наименование темы ревизии; дату и место составления акта ревизии, состав ревизионной группы, дату и номер документа, на основании которого проведена ревизия, и период ее проведения, наименование таможенного органа и вышестоящего таможенного органа, фамилия и инициалы руководителей проверяемого таможенного органа и период их работы на этих должностях, начало и окончание ревизии, кем и когда проводилась предыдущая ревизия что сделано в организации за прошедший период по устранению выявленных недостатков и нарушений; участки деятельности, подвергнутые сплошной проверке и выборочной; краткая характеристика проверяемого таможенного органа. Описательная часть акта ревизии должна состоять из разделов в соответствии с вопросами, указанными в программе ревизии финансово-хозяйственной деятельности таможенного органа.

Объем акта ревизии не ограничивается. В акт документальной ревизии следует включать всесторонне проверенные и документально обоснованные факты. Не допускается включать в акт ревизии различного рода выводы, предположения и не подтвержденные документами данные. Необходимо конкретно указывать, какие инструкции или положения не соблюдаются в таможенном органе, в чем состоит их нарушение, размер документально подтвержденного ущерба и другие последствия этих нарушений. Окончательную редакцию текста акта принимают после получения от виновных лиц соответствующих объяснений и проверок их возражений по существу.

По каждому выявленному в ходе ревизии нарушению главный бухгалтер или иное виновное в допущенном нарушении должностное лицо обязаны дать в письменной форме на имя начальника ревизионной группы объяснения с указанием причин, по которым они были допущены. Начальник проверяемого таможенного органа обязан представить письменное объяснение по всем выявленным нарушениям, включенным в акт ревизии.

Руководитель ревизионной группы (ревизор) не позднее десятидневного срока после подписания акта ревизии разрабатывает и представляет руководителю таможенного органа, назначившего ревизию, проект приказа или письма с конкретными предложениями, направленными на устранение недостатков в финансово-хозяйственной деятельности, с мерами по возмещению причиненного ущерба, предотвращению злоупотреблений, устранению причин неудовлетворительной работы проверенного таможенного органа или организации ФТС России, по улучшению их финансово-хозяйственной деятельности. Руководитель таможенного органа, назначившего ревизию, обязан не позднее чем в двухнедельный срок после представления ему материалов ревизии рассмотреть результаты ревизии и определить порядок исполнения материалов.

Таможенный орган, назначивший ревизию, направляет руководителю проверенного таможенного органа решение, оформленное в виде приказа или письма. Приказом оформляются результаты документальной ревизии, в процессе проведения которой установлены злоупотребления и нарушения, требующие привлечения виновных лиц к дисциплинарной или иной ответственности, предусмотренной действующим законодательством России. Если имеется основание для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности, то по решению руководителя таможенного органа, назначившего ревизию, материалы ревизии могут быть направлены в органы предварительного расследования в установленном порядке. Контрольно-ревизионный отдел должен обеспечить надлежащий контроль за исполнением принятых решений. Контрольно-ревизионные отделы систематически изучают и обобщают материалы ревизий и ежегодно доводят до подведомственных таможенных органов результаты анализа материалов ревизии.

К Инструкции о порядке проведения документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов Российской Федерации, организаций ГТК России (ныне ФТС) прилагается типовое задание на проведение документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности таможенного органа.

С 1996 г. введена форма федерального государственного статистического наблюдения № 1 – ревизия «Отчет о работе ведомственного контроля», которая должна представляться в ФТС России с годовым финансовым отчетом.⁷

В теории таможенного права предложено выделять «юридический контроль в таможенных органах» как разновидность ведомственного контроля.⁸ В качестве правовой основы для данной разновидности ведомственного контроля следует признать приказ Председателя ГТК РФ от 20 мая 2002 г. I 479 «Об утверждении Типового положения о правовом отделении, юрисконсульте таможенного органа»⁹.