§5. Децентралізація і субсидіарність як принципи організації влади в Україні

Принцип субсидіарності отримав визнання Ради Європи та Єв­ропейського Союзу, знайшов відображення в тексті Маастрихтсько­го договору та Європейської хартії місцевого самоврядування. Так, відповідно до ч. З ст. 4 Європейської хартії муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтіс­ніший контакт із громадянином. Сутність цього принципу полягає в тому, що публічна влада повинна втручатися лише тією мірою і в тих межах, за яких суспільство та його групи, починаючи від індиві­дуумів до родини, територіальних громад та інших більш значних груп, не в змозі задовольнити свої різнобічні потреби.

Таким чином, відповідно до принципу субсидіарності, передава­ти повноваження від влади більш низького рівня до влади більш ви­сокого рівня дозволяється тільки тією мірою, якою ці повноваження можуть бути краще здійснені на вищому рівні. При цьому незмін­ною залишається ідея, що ці повноваження повинні здійснюватися

на рівні, настільки близькому до громадянина, наскільки це можли­во. Отже, принцип субсидіарності можна назвати принципом обме­ження влади¹, оскільки він установлює межу втручання державної влади у сферу життєдіяльності територіальної громади. Р. Циппе- ліус наголошував на тому, що жорстка централізація регулювальних компетенцій може призвести до небезпечної концентрації влади. Одиниці та маленькі спільноти (як, наприклад, громади) мають за­конну потребу самим регулювати свої власні справи в якомога біль­шому обсязі, наскільки це дозволяють інтереси існуючого суспільс­тва. Заради особистого розвитку та можливості самоформування в політичних об’єднаннях має бути стільки автономії, скільки її можна втілити в життя. Тому вищі об’єднання повинні переймати тільки ті завдання, які нижчі, менші об’єднання не можуть розв’язувати так само добре або краще (принцип субсидіарності), оскільки чим мен­шою є спільнота, тим більшою є відносна частка окремої людини у творенні спільної волі, тим більше вона може важити в суспільному житті². C. І. Максимов підкреслює, що субсидіарність не збігається з переданням прав та децентралізацією. Таке передання здійснюється зверху вниз, але згідно із цим принципом повноваження не належать вищій інстанції. Він справедливо звертає увагу на те, що теорія су­часної держави потребує принципу субсидіарності, оскільки остан­ній сприяє точному розподілу повноважень’.

Принцип субсидіарності хоча і є частиною політичної та право­вої традиції багатьох європейських держав, не має чітко вираженого нормативного характеру³. В чинному законодавстві України при­

нцип субсидіарності закріплено в п. 7 ч. 1 ст. 7 Бюджетного Кодексу України. Розподіл видів видатків між державним та місцевими бюд­жетами, а також між місцевими бюджетами повинен здійснюватися із дотриманням вимог цього принципу бюджетної системи Украї­ни і ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

Принцип субсидіарності є основою громадівської моделі місце­вого самоврядування, оскільки фактично визнає, що розподіл пов­новажень між державною владою та місцевим самоврядуванням іде за схемою «знизу вверх», Пріоритетним тут залишається право те­риторіальної громади вирішувати, яке коло питань слід залишити за собою, а яке передати до компетенції органів державної влади.

Державницька ж теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне праьо територіаль­ної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Саме тому в її основі лежить принцип децентралізації. Поєднання цих двох принципів в одній моделі місцевого самоврядування зумови­ло появу муніципального дуалізму, більшість ознак (аспектів) яко­го характерні для системи місцевого самоврядування в Україні.

Принцип оптимальної децентралізації полягає в політично та економічно обґрунтованому розмежуванні повноважень між орга­нами державної влади і місцевого самоврядування. На сучасному етапі державотворення актуальність цього принципу зумовле­на необхідністю оптимального розмежування повноважень між центром та органами місцевого самоврядування, що є важливою умовою ефективної реалізації державного керування, оскільки надмірна централізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація при­зводить до відсутності єдності у формуванні й здійсненні держав­ної політики, однакових вимог, нормативів та оцінок її результатів, що створює умови для волюнтаризму й суб’єктивізму, порушення єдності державного керування, дезорганізації й анархії¹.

Передання територіальним громадам, об’єднаним загальни­ми локальними інтересами, повноважень щодо вирішення справ, віднесених до компетенції держави, утворить могутній заслін на шляху виникнення диктатур і є запорукою стабільного розвитку суспільства, тому що «мистецтво влади полягає в умінні нею «ді­литися»¹.

У вітчизняній літературі іноді пропонують поряд із принципом децентралізації виділяти деконцентрацію як принцип місцевого са­моврядування. Проте такий підхід є доволі дискусійним. Поняття деконцентрації влади належить науці адміністративного права і вво­диться спеціально для того, щоб підкреслити, що йде перерозподіл влади за рівнями урядової адміністрації. Деконцентрація означає тільки передання повноважень від вищих органів державної влади нижчим². Ознакою деконцентрації влади є ієрархічне підпорядку­вання місцевих органів управління вищим органам влади.

Таким чином, оптимальність децентралізації, рівень якої виз­начається з урахуванням конкретно-історичних умов, специфіки конкретного періоду, характеру суспільного й державного ладу, завдань держави, розмірів території та чисельності населення, економічного, фінансового, міжнародного становища, наявності кадрів на місцях і відповідного рівня їх підготовки, є одним із можливих шляхів оптимізації управлінської діяльності в державі, суспільстві, економіці, культурі та одним з основних напрямків регіональної політики.

Проблеми оптимальної децентралізації, пошуку балансу між об’єктивною тенденцією до розширення повноважень органів місцевого самоврядування, залучення до управління місцевими справами громадськості й потреба державного регулювання еко­номічних, соціальних та екологічних відносин у країні, забезпе­чення збалансованого розвитку регіонів є досить дискусійними в середовищі правників і політиків.

Одні вважають, що передання державою на регіональний рівень усіх інструментів впливу на економічні процеси неодмінно матиме

наслідком зростання регіональних дисбалансів, інші виступають за визнання необхідності підтримувати конкурентоспроможність регіонів.

Поглянемо на ці пигання з іншого боку: а чи означає децент­ралізація влади водночас і демократизацію, і підвищення прозо­рості її здійснення? Чи доречно поєднувати політичні пріоритети демократії й прозорості з категоріями економічної ефективності й доцільності?

Донедавна майже загальноприйнятою була точка зору, що саме децентралізоване управління найбільш схильне до врахування потреб громадян при наданні громадських послуг, до виконання функції формування нової політичної еліти. Однак останнім часом усе більше з’являється сумнівів щодо безапеляційності цих твер­джень. Саме на регіональному рівні часто управлінські функції зосереджуються в руках закритої, немобільної еліти (чи коаліції еліт, що в минулому конкурували), яка має у своєму розпоряджен­ні значні політичні, інституційні й фінансові ресурси. Це веде до зменшення контролю держави за процесами, які відбуваються на певних територіях, і може бути сприйнято як можливість управ­ляти ними на власний розсуд, розподіляти комунальну власність, консервувати структуру бізнесу, монополізувати систему прий­няття рішень щодо розвитку місцевості.

Уникнути своєрідної консервації соціально-політичної схеми розвитку території, на думку багатьох науковців, можна шляхом розширення поняття децентралізації та демократизації влади аж до використання моделі інституалізації колективних інтересів на­селення певної території, тобто залучення громадян до управління, пропагування іміджу «активного жителя», виховання в громадян гордості за місцевість, де вони проживають.¹

Одним із пріоритетних напрямків реформування місцевого само­врядування в Україні є децентралізація публічної влади. В Україні публічна влада значною мірою залишається ще централізованою. Водночас слід зазначити, що децентралізація не є універсальним засобом покращення місцевого управління. Необхідно пам’ятати, що надто велика автономізація місцевої влади може призвести до розбалансування системи управління, збільшення диспропорцій регіонального розвитку, унеможливлення концентрації ресурсів для загальнодержавного управління і, як наслідок, послаблення де­ржави й посилення конфліктності у взаєминах центру з окремими адміністративно-територіальними утвореннями. Тому головним завданням територіальної організації влади стає досягнення опти­мального поєднання централізації та децентралізації, побудова ви­сокоефективної інституційної системи публічної влади, раціональ­ного розмежування повноважень владних органів.

Подальша децентралізація влади значною мірою залежить від готовності місцевих рад та їх виконавчих органів забезпечити ре­алізацію більшої кількості повноважень і взяти на себе додаткові обов’язки. Останні опитування свідчать, що близько 40% депу­татів уважають наявний обсяг повноважень місцевих рад достат­нім і лише близько 30% - виступають за розширення їхньої компе­тенції. Реформа не потрібна депутатам місцевих рад, інтереси яких обмежуються суто питаннями землевідведення й розпорядження об’єктами комунальної власності, які вони можуть вирішувати і за наявної системи організації влади. Якщо розширити повно­важення таких органів, вони не знатимуть, що з ними робити, а якість місцевих послуг від здійснення реформи не поліпшиться. Отже, посилення децентралізації влади доцільно проводити лише за умови, якщо депутати розглядають місцеве самоврядування як механізм для покращення якості публічних послуг, комплек­сного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, а тому дивляться на його реформу, як на можливість збільшити простір власної відповідальності, виявляють готовність отримати більше повноважень та обов’язків.

Розв’язання цього питання можливе через удосконалення про­цесу делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Останні мають бути спроможними здійснювати делеговані повноваження. На законодавчому рівні необхідно визначити, хто і на яких умовах може делегувати пов­новаження, в яких випадках суб’єкти самоврядування можуть від­мовитися від їх здійснення, за чиїм рішенням їх можна відібрати

в тому разі, коли органи місцевого самоврядування виявилися не­спроможними їх реалізувати.

"" = §6. Принцип державної підтримки

та гарантії місцевого самоврядування

Визнаючи місцеве самоврядування однією із засад конститу­ційного ладу, сутність якого, насамперед, полягає в забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, Основний Закон гарантує стійкий розвиток цього інституту, зобов’язуючи державу брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядуван­ня, фінансово підтримувати місцеве самоврядування (ч. З ст. 142). Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого само­врядування через запровадження процедур бюджетного вирівню­вання або аналогічних заходів (ст. 9).

Конституційні приписи деталізовано в ст. 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у фор­муванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за закон­ним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самов­рядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загально­державних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до де­ржавного бюджету частину надлишку в порядку, встановлено­му Бюджетним кодексом України. Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюд­жетної забезпеченості з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, вихо­дячи з рівня мінімальних соціальних потреб, який установлено законом.

Державна підтримка місцевого самоврядування можлива й в інших формах, зокрема, шляхом передання окремих об’єктів у ко­

мунальну власність. Відповідно до ч. 9 ст. 60 Закону «Про місце­ве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право: а) вносити пропо­зиції про передання або продаж у комунальну власність відповід­них територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об’єктів, що належать до держав­ної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад; б) на переважне придбання в кому­нальну власність приміщень, споруд, інших об’єктів, розташова­них на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.

Указом Президента України від 30 серпня 2001 року N 749/2001 затверджена Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, в якій визначено, що розвиток місце­вого самоврядування є на сучасному етапі одним із найпріоритет- ніших напрямів державної політики України. Основними завдан­нями Програми є: а) сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад; б) удосконалення механізмів управління об’єктами прана комунальної власності та спільної власності тери­торіальних громад; в) надання науково-методичної допомоги орга­нам місцевого самоврядування; г) підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів; ґ) проведення просвітницької діяльності з питань розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв’язання проблем у цій сфері; д) поліпшення взаємодії асо­ціацій та інших об’єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади; е) проведення наукових досліджень

із проблемних питань місцевого самоврядування; є) створення на­лежних умов для реалізації територіальними громадами та орга­нами місцевого самоврядування прав та повноважень, визначених Конституцією та законами України; ж) залучення громадських ор­ганізацій, науковців, жителів сіл, селищ, міст до процесів розвит­ку місцевого самоврядування в Україні; з) вивчення, аналіз, уза­гальнення і впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду у сфері розвитку місцевого самоврядування; и) підготовка пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самовряду­вання в Україні та розв’язання актуальних проблем у цій сфері.

Становлення й розвиток місцевого самоврядування в Україні значною мірою залежить від гарантій, тобто від того, наскільки повно й всебічно забезпечені й захищені його права. Гарантії міс­цевого самоврядування часто визначаються як необхідні умови (механізм), які забезпечують ефективну участь населення у вирі­шенні питань місцевого значення, для вираження волі та інтересів відповідної територіальної громади. На думку О.В. Батанова, га­рантії місцевого самоврядування - це необхідне для набуття, во­лодіння, користування і розпорядження муніципальними правами та свободами політико-правове та соціально-економічне оточення та спеціальний механізм, які забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб’єктів системи місцевого са­моврядування щодо вирішення питань місцевого значення¹.

Система гарантій місцевого самоврядування науковцями виз­начається по-різному. Більшість авторів виділяє загальні (еконо­мічні, політичні, соціальні та духовні) і спеціальні (юридичні, пра­вові) гарантії². Більш досконалою є класифікація, в якій як основні критерії виділяють: а) сферу (об’єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу; б) форму нормативно- правової фіксації гарантій місцевого самоврядування; в) техноло­гію діяльності територіальних громад та інших суб’єктів місцево­го самоврядування³.

Діяльність органів місцевого самоврядування, реалізація їх повноважень здійснюється під впливом соціально-економічних, політико-правових, ідеологічних та інших факторів, які можуть як негативно, так і позитивно впливати на процес самоврядуван­ня. Тому як гарантії місцевого самоврядування можна розгляда­ти устої та цінності суспільства, які стимулюють його розвиток, забезпечують певну сталість і стабільність у діяльності суб’єктів місцевого самоврядування і залежно від сфери поділяються на со­ціальні, політичні, економічні, ідеологічні (духовні).

Соїііальними гарантіями є передумови, що сприяють станов­ленню й розвитку місцевого самоврядування, забезпечують стій­кість і послідовність в організаціїта діяльності суб’єктів місцевого самоврядування, створюють реальні умови для найбільш повної реалізації їх функцій. Це, насамперед, сприйняття людини як най­вищої соціальної цінності, забезпечення умов для всебічного роз­витку особистості, соціальне структурування суспільства, форму­вання «середнього класу», сприйняття місцевого самоврядування як ефективної форми самоорганізації населення, одного з основ­них інститутів громадянського суспільства.

Політичні гарантії - це демократичний характер політичного режиму в державі, який передбачає не тільки надання населен­ню права на місцеве самоврядування, а й отримання захисту від держави. Місцеве самоврядування, як одна із засад конституцій­ного ладу, є основним принципом організації та здійснення пуб­лічної влади. Тільки в демократичній державі, яка функціонує з дотриманням принципів народовладдя, поділу влади, розмежуван­ня питань загальнодержавного та місцевого значення, політичної багатоманітності, можливе існування та розвиток місцевого само­врядування.

Економічними гарантіями є економічна система суспільства, основу якої становлять принципи ринкової економіки, вільного переміщення товарів, послуг, фінансових ресурсів, підприємниц­тво, конкуренція, рівний захист усіх форм власності, наявність відповідних матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для ефективного виконання територіальними громадами та їх органами функцій і повноважень, які закріплені за ними чинним законодавс­твом України. Ефективне функціонування місцевого самовряду­вання можливе лише за наявності відповідних матеріально-фінан­сових ресурсів, які повинні бути адекватні тим повноваженням, що надані органам місцевого самоврядування. Відповідно, гаран­тією економічної самостійності є закріплення на конституційному рівні матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування (ст. 142, ст. 143).

Ідеологічні (духовні) гарантії - це система духовних, культур­них, національних цінностей, традицій та звичаїв, загальний рівень громадянської свідомості, ідеологічна багатоманітність, заборона на розпалювання соціальної, расової, міжетнічної, релігійної во­рожнечі, оцінка суспільних явищ із позицій моральності, справед­ливості та інші необхідні умови, які забезпечують розвиток місце­вого самоврядування.

Залежно від форми фіксації гарантії місцевого самоврядування поділяються на конституційні, міжнародно-правові, законодавчі, підзаконні, а також ті, які містяться в інших соціальних нормах.

Конституційні гарантії місцевого самоврядування мають ос­новоположне, фундаментальне значення для розвитку соціальних процесів і відіграють спрямувальну роль для всього державно-пра­вового регулювання. Конституція України містить норми та окре­мий розділ про місцеве самоврядування. У Конституції закріпле­но, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), органи місцевого самоврядування є однією з підсистеми публічної влади, через яку народ здійснює владу (ст. 5), право ор­ганів місцевого самоврядування в межах, установлених Консти­туцією, володіти, користуватися, розпоряджатися об’єктами пра­ва власності Українського народу (ст. 13). Конституція України тримає в установлених рамках законодавця (визначає параметри для подальшого законодавчого регулювання) і унеможливлює не­обгрунтоване втручання держави у сферу компетенції місцевого самоврядування.

Не менш важливе значення для розвитку місцевого самовря­дування в Україні мають міжнародно-правові гарантії місцево­го самоврядування. В Європейській хартії місцевого самовря­дування, яка ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 року, закріплено правові, інституційні, адміністративні та фінансові гарантії автономності територіальних громад і їх ор­ганів. Гарантії місцевого самоврядування закріплені також в ін­ших міжнародно-правових документах (Європейській рамковій конвенції про транскордонне співробітництво між територіаль­ними общинами або властями 1980 р., Декларації про принципи місцевого самоврядування у державах-учасниках Співдружності 1994 р.), норми яких становлять основу функціонування демок­ратичної системи управління при розв’язанні питань місцевого значення.

Законодавчі гарантії місцевого самоврядування деталізують конституційні й міжнародно-правові приписи, що регулюють від­носини у сфері місцевого самоврядування. Переважно вони закріп­лені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також інших законах, які забезпечують організацію та діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Підзаконні гарантії місцевого самоврядування закріплюються актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Ав­тономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах їхньої компетенції. Нерідко відносять до цієї групи або виділяють окремо муніципальні гарантії, які закріплю­ються в статутах територіальних громад, регламентах місцевих рад, положеннях про органи самоорганізації населення та інших нормативно-правових актах органів місцевого самоврядування.

В інших соціальних нормах (релігійні, етичні норми, місцеві традиції, звичаї тощо) також можуть закріплюватися гарантії міс­цевого самоврядування. Специфіка ідеологічних (духовних) га­рантій виявляється в тому, що вони фіксуються саме в таких со­ціальних нормах.

Окрему групу складають статусно-процедурні (технологічні) гарантії, до яких зазвичай відносять інформаційні, нормотворчі, процесуальні, організаційні, кадрові гарантії судового захисту.

Місцеве самоврядування структурно й організаційно відо­кремлене від державної влади і діє, в межах Конституції і законів України, автономно. За свою діяльність органи й посадові особи місцевого самоврядування відповідальні насамперед перед те­риторіальною громадою. Органи місцевого самоврядування не підпорядковуються органам державної влади, однак місцеве са­моврядування не існує ізольовано від держави, простежується їх функціональна близькість, адже органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, їх посадові особи, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Враховуючи важливість цього інституту, для становлення і розвитку громадянського суспільс­тва, порядок визначення засад місцевого самоврядування віднесе­но ст. 92 Конституції України до виключної сфери законодавчого регулювання. Гарантією місцевого самоврядування також є і кон­ституційне визначення основних форм безпосереднього волевияв­лення територіальних громад, через які забезпечується здійснення самоврядування: вибори, референдум та інші форми безпосеред­ньої демократії.

Основоположною гарантією місцевого самоврядування є його організаційна самостійність, яка полягає в тому, що призначен­ня посадових осіб, формування органів місцевого самоврядуван­ня здійснюється територіальними громадами, причому це право є виключним. Конституція України не надає органам державної влади права створювати органи місцевого самоврядування і при­значати його посадових осіб. Інституційна автономія місцевого самоврядування проявляється в тому, що територіальні громади не можуть бути примусово об’єднані, ради самостійно визначають свою структуру, систему і структуру своїх виконавчих органів, без затвердження чи узгодження з державними інстанціями. Відповід­но до ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи більш за­гальних законодавчих положень, самостійно визначати свої внут­рішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали міс­цевим потребам і забезпечували ефективне управління.

Повноваження органів і посадових осіб місцевого самовря­дування не можуть бути достроково припинені державними ор­ганами. До повноважень Верховної Ради України належить при­значення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування в разі, якщо ними прийняті рішення з порушен­ням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, якщо вони не забезпечують здійснення наданих їм повноважень. Проте і в цьому випадку відповідний орган продовжує діяти до обрання нового органу місцевого самоврядування територіальною грома­дою. Якщо ж територіальна громада по-іншому оцінює діяльність органу чи посадової особи місцевого самоврядування і не погод­жується з рішенням Верховної Ради України, то показовими в цьо­му випадку можуть бути результати виборів, за якими орган місце­вого самоврядування може бути обраний у тому ж складі.

Гарантією місцевого самоврядування є закріплення на консти­туційному рівні обов’язковості рішень органів місцевого самовря­дування на відповідній території (ст. 144). Зокрема, акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах на­даних їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма роз­ташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та органі­заціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Важливою конституційною гарантією місцевого самоврядуван­ня є його право на судовий захист. Ця конституційна норма має принципове значення в плані забезпечення правової, організацій­ної і фінансової самостійності місцевого самоврядування, оскіль­ки якою б досконалою і завершеною не була система законодавс­тва, конфлікти, а часом і відверте порушення прав територіальних громад і їх органів усе ще трапляється. У правовій державі суди не залежні від впливу інших органів, їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини. Органи та посадові особи місцевого само­врядування мають право звертатися до суду щодо визнання неза­конними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які порушу­ють права територіальних громад, повноваження їх органів та по­садових осіб.

= §7. Правові, соціальні, політичні, інституційні, функціональні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні

Реалізація євро інтеграційного курсу, подальша розбудова де­мократичної правової держави із соціально орієнтованою ринко­вою економікою потребує створення в Україні ефективної, дієз­датної системи місцевого самоврядування, яка має відповідати цінностям демократичного суспільства й забезпечувати здійснен­ня прав і свобод людини й громадянина на місцевому рівні. Як за­свідчує досвід країн західної демократії, тільки за умов оптималь­ної децентралізації й деконцентрації влади, дотримання принципів

субсидіарності й самостійності місцевого самоврядування є мож­ливим поліпшення добробуту населення, покращення соціально- економічного розвитку окремих територіальних громад, районів, регіонів і країни в цілому.

Реформи, які провадилися протягом останніх десятиліть, у сус­пільстві супроводжувалися тільки поглибленням процесів відсто­ронення людини від влади, зниженням авторитету органів публіч­ної влади й довірило неїнаселення, розрізненістю громадянських, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, яке базується на суперечностях між фінансово-промисловими група­ми, політичними партіями, олігархічними й адміністративно-полі­тичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети й активно маніпулюють громадською думкою через підконтрольні їм засоби масової інформації.

Недоліки інституційно-функціональної організації влади на місцевому рівні поєднуються з дефектами правового регулю­вання. Сьогодні питанні муніципально-правових відносин в Ук­раїні регулюються кількомастами нормативно-правовими актами різної юридичної сили. За цих умов украй важко, з одного боку, забезпечити системність і внутрішню несуперечливість правово­го регулювання на всій території країни, а з другого, - врахува­ти місцеві особливості та інтереси, підтримати місцеву ініціативу й прагнення до самоорганізації. Відсутність низки законів, які б, відповідаючи на сучасні виклики, регулювали суспільні відноси­ни між суб’єктами місцевого самоврядування, визначали загальні принципи взаємодії органів публічної влади на місцевому рівні, призводить до дисгармонії розвитку правовідносин і стримує фор­мування цілісної правової основи місцевого самоврядування.

Необхідність реформування місцевого самоврядування та унор­мування територіального устрою ні в кого не викликає заперечень. Проблема полягає в іншому: потрібно визначитися в основних на­прямках реформи і вирішити, наскільки докорінними мають бути зміни. Чим радикальніші зміни, чим глибше реформування, тим вищий рівень опору й несприйнятгя окремими верствами суспіль­ства можна очікувати. Навіть найкращі нововведення через низь­кий рівень підтримки в суспільстві можуть призвести до регресу в розвитку місцевого самоврядування. Косметичні зміни, як свідчить практика, не дають бажаного результату, адже вони практично за­лишають незмінною стару адміністративну систему управління. Вирішення цієї проблеми можливе лише шляхом упровадження в життя системних інновацій комплексного характеру, спрямова­них на формування життєздатних громад та вдосконалення фун­кціонування органів і посадових осіб місцевого самоврядування з метою забезпечення високої якості життя населення за рахунок раціонального використання місцевих ресурсів, дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини, вільного розвитку кожного члена територіальних спільнот.

Розпочинаючи реформу, необхідно насамперед зосередити увагу на основних проблемах наявної в територіальній організа­ції влади. Звісно, можна навести великий перелік недоліків, але обмежимося двома: а) низький рівень ефективності органів влади, тобто завдання, функції й повноваження, які перед ними стоять, реалізуються задовільно (часто й незадовільно); б) витрати, які несе суспільство на утримання й забезпечення діяльності органів влади, доволі значні. Логічно, що й реформа організації місцевої влади має бути спрямована на вдосконалення функціонування ор­ганів (покращення якості публічних послуг) і зменшення витрат на їх утримання.

Концепції реформ, які пропонуються й обговорюються сьогод­ні, переважно націлені на другий складник - зменшення витрат на утримання органів влади. На загальнодержавному й місцевому рівнях приймаються рішення про ліквідацію органів влади, скоро­чення чисельності структурних підрозділів і зменшення штату ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування. Безперечно, такі рішення виглядають в очах виборця доволі ефектно, адже од­разу можна назвати обсяги економії ресурсів, однак можна ствер­джувати, що такі кроки навряд чи приведуть до підвищення якості публічних послуг.

Практика діяльності органів публічної влади свідчить про на­явність сталої тенденції: демократичні форми і методи роботи, як правило, характеризуються низькою ефективністю, а ефективні

• переважно не демократичні. Перед українським суспільством на сучасному етапі розвитку стоїть головне завдання - як, розробля­ючи заходи, спрямовані на підвищення ефективності діяльності

органів і посадових осіб, зберегти і навіть посилити демократизм функціонування органів публічної влади в цілому й інституту міс­цевого самоврядування зокрема.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: а) консти­туційному, на якому встановлюються базові принципи й концеп­туальні засади; б) законодавчому - конкретизація конститу ційних положень і закріплення основ місцевого самоврядування в Ук­раїні, зокрема, системи його суб’єктів, їх статусу, функцій і пов­новажень, механізмів реалізації, форм та методів діяльності; в) ло­кальному, на якому відповідно до Конституції та законів України і з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин міс­цевого самоврядування.

На конституційному рівні з метою подальшого розвитку місце­вого самоврядування потрібно невідкладно розв’язати такі питан­ням) удосконалення правового регулювання статусу громад; б) за­кріплення засад територіальної організації влади; в) поглиблення децентралізації влади, г) запровадження повноцінного місцевого самоврядування на регіональному й районному рівнях, створен­ня виконавчих органів районними й обласними радами; ґ) усу­нення двовладдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних державних адміністрацій; д) визначення нового статусу, функцій і повноважень обласних державних адміністрацій як органів, що виконують по відношенню до органів місцевого самоврядування иикліочно наглядово-контрольні та аналітично-консультативні функції; е) розширення повноважень обласних рад і їх виконав­чих орпшін шляхом передання їм значної частини управлінських

роїн'ипшпя регіональних проблем соціальної політики,

і кечкімічіют il пиуконо ісхтчпоіо розвитку тощо.

і >ім пі ііііічі іііні мін подані,міого розвитку місцевого самовря­дні ми« і ірії ні >ііі рн уліошіпіім адміиіс і ративно-територіаль-

мнім \'іфцмш І Іронії ом уже досить тривалого часу не

h пік 11.1 н м і и 111 и оі 1111 м її 111 ■ і il' рішення і цього питання. Доволі часто МІІ.ЮІ, І І І loi II pil.Mil lill'Jll'Illlll територіального устрою лише до пе- ргроіно/нну іірнюрії. який мас сприяти удосконаленню системи управління, а питання соціально-економічного і культурного роз­витку відповідних територій, підвищення добробуту конкретного мешканця села, селища, міста, забезпеченості прав і свобод люди­ни, захищеності її інтересів залишаються без належної уваги. Ре­форма територіального устрою може як позитивно, так і негативно вплинути на розвиток місцевого самоврядування. Ефективність са­моорганізації може мати тенденцію до зниження, якщо адміністра­тивні межі територіальних одиниць будуть визначатися довільно й не збігатимуться з межами реально наявних на місцевому рівні соціально-економічних спільнот. Негативним фактором є як над­мірне розділення систем водо-, тепло-, енергозабезпечення, транс­порту, так і надто широкі адміністративні межі, коли відповідний нижній рівень самоорганізаційних одиниць не сформований. Те­риторія — це основа консолідації, інтеграції соціальних суб’єктів, тому потрібним є зважений підхід при визначенні оптимальної територіальної основи місцевого самоврядування. Визначаючи кордони кожної громади, важливо враховувати не лише розміри території та чисельність населення, а й можливості ефективного уп­равління суспільними справами, наявність комунальної власності, що забезпечить фінансову автономію місцевого самоврядування, та інші фактори об’єктивного йсуб’єктивного характеру.

Досить часто в публікаціях, присвячених проблемам місцевого самоврядування, висловлюється думка щодо неможливості його ефективного функціонування без докорінного реформування ад­міністративно-територіального устрою країни, яке передбачає ук­рупнення адміністративно-територіальних одиниць. Проте аналіз систем інших країн Європи доводить, що немає безпосередньої за­лежності рівня розвитку місцевого самоврядування від розміру та кількості адміністративно-територіальних утворень. Безперечно, укрупнення громад може бути одним із можливих шляхів рефор­мування територіального устрою України, але немає впевненості, що це сприятиме розвитку місцевого самоврядування.

Як альтернативу імперативному скороченню чисельності гро­мад слід ширше використовувати організаційну форму міжмуні- ципальної співпраці - союз громад, практика функціонування яких є поширеною в деяких зарубіжних країнах. Перед органами місцевого самоврядування постають виклики, на які неможли­

во дати відповідь без об’єднання їх зусиль, а тому альтернатив міжмуніципапьному співробітництву не так уже й багато. Разом із тим, перешкод на цьому шляху чимало, зокрема: а) політичні розбіжності між місцевими радами, більшість у яких становлять представники різних партій; б) складність юридичних процедур та форм міжмуніципальної співпраці; в) брак фінансових ресурсів;

г) прагнення до незалежності та абсолютизація автономії; ґ) від­сутність досвіду. Особливості здійснення місцевого самовряду­вання союзом громад має визначатися окремим законом України. Слід закріпити за союзом громад право формувати представниць­кий орган — раду союзу громад, до відання якої віднести вирішення від імені та в інтересах союзу громад питань місцевого значення, утворювати виконавчі органи.

В Україні в багатьох громадах мешкає до 100 жителів. Тому, можливо, необхідно розглянути питання про те, що в громадах із чисельністю до 100 (або ж до 300) жителів, а також у тих, які прийняли рішення про утворення союзу громад, функції та пов­новаження виборного представницького органу громади можуть здійснювати збори громади.

Внесення змін до Конституції України повинно супроводжува­тися системною роботою з удосконалення правового регулювання статусу органів місцевого самоврядування і місцевих органів ви­конавчої влади. Насамперед це стосується децентралізації держав­ної влади, необхідно передати більшість повноважень, які сьогод­ні здійснюються місцевими державними адміністраціями, органам місцевого самоврядування, чітко розмежувати повноваження між різними рівнями управління. В процесі оновлення законодавства необхідно виходити з того, що розмежуванню повноважень ор­ганів публічної влади місцевого рівня повинна передувати робота з чіткому розмежування їх функцій. При цьому необхідно керува­тися положеннями Конституції України та міжнародно-правових актів, ратифікованих парламентом, згідно з якими органи держав­ної влади не повинні обмежувати самостійність місцевого само­врядування і втручатися в компетенцію його органів. Питання компетенції в законодавстві про місцеве самоврядування є одним із ключових, оскільки без його визначення неможливо розв’язати інші проблеми: (а) який варіант організаційної структури органів місцевого самоврядування найбільш придатний на тому чи іншо­му територіальному рівні, щоб ефективно здійснювати встанов­лені для нього повноваження; (б) який обсяг матеріальних і фінан­сових ресурсів необхідний для їх реалізації; (в) яка повинна бути підтримка місцевого самоврядування з боку держави тощо.

Окремої уваги потребує питання конституційного регулюван­ня взаємовідносин органів місцевого самоврядування і органів державної влади. Вважаємо за необхідне відійти від практики на­дання законом органам місцевого самоврядування окремих пов­новажень органів виконавчої влади, а перейти до практики їх де­легування, що означає передання повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб’єкта права повернути їх до влас­ного виконання. Водночас делегуючий суб’єкт має контролювати стан і наслідки виконання делегованих повноважень; він також повинен забезпечувати фінансування їх здійснення, передавати в користування необхідні для цього майнові об’єкти.

Не сприяє розвитку місцевого самоврядування передання об­ласними та районними радами повноважень щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади. Навіть ура­ховуючи, що передання здійснюється добровільно, на підставі рі­шень відповідних рад, таке делегування не відповідає міжнародній практиці і самій природі місцевого самоврядування. Конституційні положення про визнання і гарантування в Україні місцевого само* врядування означає, що питання місцевого значення можуть і по­винні вирішувати безпосередньо громади або ж від їх імені органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Недопус­тимість обмеження прав місцевого самоврядування і належних йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення є однією з основ конституційного статусу місцевого самоврядуван­ня. У той же час вона пов’язана з регулюванням прав і свобод лю­дини та громадянина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпо­середньо впливає на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здійснення місцевого самоврядування. Реалізація ор­ганами державної влади повноважень місцевого самоврядування в районах та областях суттєво нівелює його на відповідному рівні, що красномовно підтверджує практика здійснення місцевого са­моврядування в Україні.

На конституційному рівні необхідно заборонити органам міс­цевого самоврядування делегувати свої повноваження органам державної виконавчої влади. Така практика існує в окремих краї­нах, на наш погляд, її доцільно запровадити і в Україні. Органі­зація повноцінного місцевого самоврядування на регіональному та районному рівнях, створення виконавчих органів районними і обласними радами ліквідує потребу в делегуванні повноважень місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади. Посиленню місцевого самоврядування на регіональному рівні сприятиме розширення повноважень обласних рад та їх виконав­чих органів шляхом передання їм значної частини управлінських функцій щодо розв’язання проблем соціально-економічного та культурного розвитку регіону, зокрема у сферах: освіти, охорони здоров’я, землеустрою, охорони довкілля, використання природ­них копалин, транспорту, будівництва і ремонту доріг, зв’язку, забезпечення паливними та іншими енергоресурсами та інших пи­тань

Потребують удосконалення конституційні приписи, які визна­чають правовий статус, функції та повноваження місцевих держав-

них адміністрацій, ти частини 6, 9, 10 ст. 118 Конституції України, якими закріплена

цій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також право зазначених рад висловлювати недовіру голові відповідної місцевої державної ад­міністрації. Також варто скасувати частини 4, 5 ст. 119 Конститу­ції України, згідно з якими місцеві державні адміністрації забезпе­чують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів та програм і надають звіт про їх виконання. Місцеві державні адміністрації у взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування повинні здійснювати виключно наглядово-конт­рольні та аналітично-консультативні функції.

Необхідно приділити увагу посиленню матеріально-фінансо­вої основи місцевого самоврядування. Публічні послуги нада­ються за рахунок публічних ресурсів, які не безмежні, тому не­обхідно визначитися з переліком публічних послуг, які повинні надаватися органами місцевого самоврядування. При цьому пот-

вищезазначене, необхідно усуну- итуції України, якими закріплена місцевих державних адміністра-

рібно враховувати, по-перше,те, що вартість публічних послуг має бути під силу платникам податків; по-друге, щоб якість цих послуг була на належному рівні; по-третє, наближеність до лю­дини органів публічної влади, які надають ці послуги, має бути оптимальною. Ці три показники мають конфліктний характер. Чим вища якість послуг і чим ближче пункти їх надання до лю­дини, тим більша їх собівартість. Отже, потрібно визначитися з певним переліком послуг, які в змозі якісно надавати органи міс­цевого самоврядування, а які - органи державної влади, а також встановити, на якому територіальному рівні будуть надаватися ці послуги, і від цього залежатиме системно-структурна організація публічної влади. На сьогодні ми маємо ситуацію, коли органи місцевого самоврядування мають широкий комплекс повнова­жень і повинні надавати багато публічних послуг, а відповідних ресурсів для цього не мають. У результаті якість послуг низька, населення незадоволене роботою органів місцевої влади. Ком­петенція місцевого самоврядування нині формується за залиш­ковим принципом, коли органам місцевого самоврядування пе­редають питання не ті, які вони можуть вирішувати, а ті, за які держава не хоче відповідати. Таким чином, на конституційному рівні потрібно закріпити норму, згідно з якою радам громад, об­ласним і районним радам повинна гарантуватися частка в пуб­лічних доходах, відповідно до виконуваних ними завдань. Зміна функцій та компетенції органів місцевого самоврядування різних рівнів має відбуватися водночас із відповідними змінами в роз­поділі публічних доходів.

Безперечно, правові, соціальні, політичні, інституційні, фун­кціональні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні потребують детального аналізу й обговорення. Широка дискусія щодо переваг та недоліків нововведень буде сприяти по­дальшому удосконаленню конституційної регламентації відносин у сфері місцевого самоврядування, посиленню позитивних тен­денцій, які з’являються на місцевому рівні, коли жителі сіл, селищ, міст починають усвідомлювати себе членами особливої соціальної спільноти, яка спроможна самостійно вирішувати питання місце­вого значення, забезпечувати узгодженість суспільних та індиві­дуальних інтересів та потреб.

===== §8. Завдання і значення консультативно-

дорадчнх структур органів державної влади з питань місцевого самоврядування

Ураховуючи, що розвиток місцевого самоврядування є на су­часному етапі одним із найбільш пріоритетних напрямів держав­ної політики України, органи державної влади для розгляду про­блемних питань розвитку місцевого самоврядування створюють консультативно-дорадчі структури.

Це можуть бути спеціалізовані структури, які опікуються лише питаннями місцевого самоврядування, або ж структури, що займа­ються більш широким спектром проблем загальнодержавного, ре­гіонального й місцевого значення, наприклад, Розпорядженням Го­лови Верховної Ради України № 246 від 27 березня 2009 р утворено «Консультативну раду з питань місцевого самоврядування», Поста­новою Кабінету Міністрів України № 309 від 2 квітня 2009 р. - Раду з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування.

Основними завданнями консультативно-дорадчих структур є розгляд, обговорення та вироблення узгодженої позиції з питань розвитку місцевого самоврядування, зокрема щодо:

• державної політики у сфері місцевого самоврядування;

• стратегії вдосконалення реалізації державної регіональної політики із забезпечення розвитку регіонів, здійснення кадрової політики та кадрової роботи;

• пошуку оптимальних шляхів подальшого розвитку місцевого самоврядування, спрямованих на гармонійне поєднання централі­зації та децентралізації публічної влади з метою збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та територіальних гро­мад;

• розвитку ресурсного, економічного й науково-технічного по­тенціалу на регіональному та місцевому рівнях;

• проектів актів законодавства України з питань місцевого са­моврядування, загальнодержавних програм економічного, соціаль­ного, науково-технічного, культурного розвитку регіонів;

• подолання в регіонах негативних наслідків кризи, узгодження пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань місцевого самоврядування;

• інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспільно-політичних та соціально-економічних проблем регіонів та держави в цілому.

Для виконання зазначених завдань консультативно-дорадчі структури здійснюють таке:

• проводять слухання, розглядають проекти найбільш важли­вих концептуальних, стратегічних та програмних документів із питань розвитку місцевого самоврядування, а також проекти за­конів, інших нормативно-правових актів із питань адміністратив­но-територіального устрою, регіонального розвитку, бюджетного, податкового законодавства, організації діяльності місцевих ор­ганів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, готу­ють відповідні висновки щодо таких проектів;

• виробляють узгоджену позицію щодо стратегії вдосконален­ня реалізації державної регіональної політики із забезпечення роз­витку регіонів, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, а також усунення системних порушень законодавства, виявлених у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого само­врядування;

• виробляють узгоджені підходи щодо взаємодії Президента Ук­раїни, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх асоціацій із метою виконання покладених на них Конституцією та законами України повноважень і функцій;

• сприяють налагодженню зв’язків для взаємодії відповідних консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб з урядом, парламентськими комітетами, міністерствами, іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади та органа­ми місцевого самоврядування;

• розглядають ініціативи місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування з актуальних питань місце­вого самоврядування, регіональної та кадрової політики, спри­яють проведенню консультацій щодо узгодженого вирішення питань;

• сприяють діяльності органів місцевого самоврядування та їх асоціацій для ефективнішого здійснення ними своїх повнова-

• обговорюють та аналізують результати мо ніторингу реалізації державної політики з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування, діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, здійснення кадрової політики й кадро­вої роботи, ефективності законів та інших нормативно-правових актів із цих питань;

• проводять аналіз досвіду іноземних держав у реформуванні інституту місцевого самоврядування та адміністративно-тери­торіального устрою;

• узагальнюють та поширюють досвід роботи місцевих рад, їх виконавчих органів, депутатів і посадових осіб органів місцевого самоврядування;

• здійснюють інші функції відповідно до покладених на них за­вдань.

Консультативно-дорадчі структури керуються у своїй діяль­ності актами чинного законодавства України, а також відповідни­ми Положеннями, в яких більш детально визначається їх правовий статус. Як правило, консультативно-дорадчі структури для вико­нання покладених на них завдань мають право:

-одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, державних підпри­ємств, установ та організацій необхідні матеріали та інформа­цію;

-утворювати комісії та робочі групи, залучати в установленому порядку до участі в їх роботі посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, працівни­ків підприємств, установ і організацій, представників громадсь­кості, вчених та фахівців;

• користуватися в установленому порядку інформаційними банками даних органів державної влади та органів місцевого са­моврядування, установ та організацій;

• взаємодіяти з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями й об’єднаннями, іншими консуль­тативними, дорадчими та допоміжними органами й службами, утвореними органами державної влади, науковими установами, навчальними закладами, недержавними аналітичними центрами, громадськими організаціями.

Глава 4. • " ¹ = Правове регулювання статусу суб’єктів муніципально-правових відносин

===== §1. Територіальна громада - первинний суб’єкт місцевого самоврядування.

Членство в територіальній громаді

Конституція України визначила суб'єктом права місцевого са­моврядування територіальну громаду - жителів села чи добровіль­ного об’єднання - в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Закріплення в Конституції України первинним суб’єктом місцевого самоврядування територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, але й історичним тра­диціям українського народу. Правовий статус територіальних гро­мад (колективів) в інших країнах досить детально розглядався вче­ними суспільствознавчих наук. В Україні лише недавно з’явилися дослідження із цієї тематики, однак дотепер залишається ще бага­то дискусійних питань. Дефініція територіальної громади, що міс­титься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «Територіальна громада

• жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, сели­ща, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».

У науковій літературі можна зустріти різні визначення «тери­торіальної громади», наприклад:

• територіальна громада - первинний суб’єкт місцевого са­моврядування, територіальна спільнота, що складається з фізич­них осіб - жителів, які постійно живуть, працюють на території села (або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення.

мають спільну комунальну власність, володіють на цій території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та об’єднані територіально-особистими зв’язками системного характеру¹;

• територіальна громада — це сукупність громадян України, котрі спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси й визначений законом правовий ста­тус²;

• територіальний колектив (громада, точніше — комуна, з ог­ляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід)

• це соціальна основа самоврядних територій, що складається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб - громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або пра­цюють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків)³.

Застосування в Конституції України в ході визначення понят­тя місцевого самоврядування терміна «жителі» дало підстави для домінування в науковій літературі⁴ позиції, згідно з якою членами територіальної громади вважаються громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці, які перебувають на території Ук­раїни на законних підставах. Включення до складу територіальної громади не лише громадян України, а й іноземців, осіб без гро­мадянства, біженців уявляється суперечливим і теоретично не­обгрунтованим. Вирішення цього питання можливе шляхом здій­снення системного аналіз) конституційних норм. Загальновідомо, що джерелом влади в Укріїні є Український народ. Саме від наро­ду органи державної влади і місцевого самоврядування отримують владу, яка характеризується як публічна. Отримувач влади (орга­ни і посадові особи) не може мати її більше, н іж першоджерело

• Український народ. При цьому основоположну категорію «Ук­раїнський народ» Конституція України розуміє не як національ­но-етнічну або іншу спільність, а як сукупність громадян України всіх національностей. Виходячи з цього, необхідно зазначити, що саме громадяни України є джерелом влади, а іноземці, особи без громадянства, біженці не можуть бути джерелом влади в Україні. А звідси, на наш погляд, е хибним і твердження, що не громадяни України входять до територіальної громади, яка є джерелом пуб­лічної влади на відповідній території.

Більше того, якщо провести аналіз чинного законодавства Ук­раїни щодо прав іноземних громадян, осіб без громадянства, бі­женців у сфері місцевого самоврядування, то бачимо, що реальної можливості брати участь у вирішенні питань місцевого значення вони не мають. їх права обмежуються лише участю в громадських слуханнях, можливістю ініціювати розгляд у раді будь-якого пи­тання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передбачено статутом територіальної громади, направляти індивідуальні чи колективні звернення. На­звані особи не мають права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування, не користу­ються правом доступу до служби в органах місцевого самовряду­вання, а також брати участь у загальних зборах громадян за місцем проживання.

Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції України є правом територіальної громади самостійно розв’язувати питання місцевого значення, як безпосередньо, так і через органи місце­вого самоврядування. Єдиною формою безпосереднього вирішен­ня територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум та місцеві вибори. Відсутність у названих осіб права брати участь у референдумі, у формуванні органів місцевого самоврядування дає підстави ствер- докувати, що іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не є членами територіальної громади. Вони можуть мати на праві власності нерухоме майно, бути платниками податків, а також мати інші права, але цього недостатньо для визначення їх членами територіальної громади.

Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах є суб’єктами права комунальної власності. Вони мають право во­лодіти, доцільно, економно, ефективно користуватися й розпо­ряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їм як безпосередньо, так і через органи місцевого самовряду­вання. У Конституції України закріплено, що кожен (грома­дяни, іноземці, особи без громадянства) має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49), на освіту (ст. 53). Однак, лише громадяни України мають право на безоплатну медичну допомогу в державних та комунальних за­кладах охорони здоров’я і право безоплатно здобути, на конкур­сній основі, вищу освіту в державних та комунальних навчаль­них закладах. Якщо ж погодитися з тим, що іноземці й особи без громадянства є членами територіальної громади, то видається необгрунтованим вищевказане обмеження їх права безоплатно отримувати в комунальних закладах медичну допомогу й на конкурсній основі вищу освіту. Проведений аналіз ст. 49 і ст. 53 Конституції України підтверджує правильність висновку про те, що іноземці й особи без громадянства не є членами територіаль­ної громади.

Включення до складу територіальних громад іноземців і осіб без громадянства можливе лише за умови надання їм права участі в місцевому референдумі та участі у формуванні органів місцевого самоврядування. Подібна практика існує в інших країнах. В Іспанії на основі взаємності у випадках, передбачених договорами чи за­конами, активне та пасивне право голосу надається іноземцям (ч. 2 ст. ІЗ)¹. Згідно із ч. З ст. 9 Конституції Великого Герцогства Люк­сембург здійснення політичних прав не люксембуржцям може бути

даровано законом¹. Відповідно до ст. 130 Конституції Королівс­тва Нідерланди право брати участь у виборах муніципальних рад та бути обраним до їх складу може надаватися Актом парламенту особам - не громадянам Нідерландів, які постійно проживають у муніципалітетах, якщо вони відповідають тим самим виборчим цензам, що й громадяни Нідерландів². У Португалії іноземці, які проживають на її території, за умови взаємності з боку відповідної іноземної держави, можуть наділятися законом виборчою правоз­датністю на виборах в органи місцевого самоврядування³.

Іноземці, особи без громадянства, які постійно мешкають на те­риторії України на законних підставах, на місцевому рівні мають, як правило, такі ж обов’язки, як і громадяни, більшість із них беруть ак­тивну участь у житті територіальних громад і сприяють підвищенню їхнього добробуту, тому актуальною є проблема посилення їхньої інтеграції в місцеві громади, особливо шляхом розширення для них можливостей брати участь у суспільних справах місцевого значення.

В Україні кожному, хто на законних підставах перебуває на її території, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання. Людина, обираючи місце свого проживання, водно­час вирішує питання членства в територіальній громаді. Окремі автори стверджують, що членом територіальної громади індивід може стати тоді, коли він народився або став мешкати в тому або іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне не­рухоме майно в межах цієї адміністративно-територіальної оди­ниці й бути платником комунальних податків⁴. Із таким підходом

важко погодитися, адже не всі жителі, які постійно проживають у населеному пункті, мають нерухоме майно і не всі є платника­ми податків і зборів. Чинне законодавство України не встановлює обов’язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства й забороняє будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому са­моврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками.

Підсумовуючи аналіз різних підходів, можна виділити такі ос­новні /внаки {територіальної громади:

• територіальна - проживання жителів у просторових межах певних адміністративно-територіальних одиниць - село, селище, місто;

• інтегративна - територіальна громада виникає з момен­ту створення адміністративно-територіальної одиниці на основі об’єднання жителів, які мешкають на відповідній території;

• інтелектуальна - в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних ін­дивідуально-територіальних зв’язків (основний об’єкт діяльності територіальної громади - питання місцевого значення);

• номінаційна - територіальна громада обирає органи місце­вого самоврядування (депутатів, сільського, селищного, міського голову);

• майнова - територіальна громада є суб’єктом права кому­нальної власності (їй належать рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси);

• фіскальна - до бюджету територіальної громади сплачуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і законів України.

В Україні існують чотири види територіальних громад: а) тери­торіальна громада села чи добровільного об’єднання в сільську гро­маду жителів кількох сіл; б) територіальна громада селища; в) тери­торіальна громада міста; г) територіальна громада району в місті.

Функції територіальних громад визначають, як основні напря­ми та види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян научасть у місцевому самоврядуванні, які виража­ють волю та інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин із державою, її органами, суб’єктами місце­вого самоврядування в межах Конституції та законів України¹.

І. В. Видрін відносить до функцій територіальних громад такі:

• інтегративну, яка полягає в зміцненні міжособистісних зв’язків, об’єднанні зусиль людей в інтересах усіх і кожного;

• соціального контролю за діяльністю і поведінкою членів ко­лективу, що, проте, не має цілком регламентувати поведінку кон­кретної особистості;

• виробничу, що служить цілям задоволення повсякденних пот­реб і потреб членів територіального колективу;

• виховну — пов’язану з формуванням політичної свідомості й активності членів колективу;

• політичну — покликану, з одного боку, представляти різні ін­тереси населення за місцем проживання, а з другого, — забезпечу­вати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами². У деяких за­рубіжних країнах виділяють такі основні функції суб’єктів місце­вого самоврядування:. 1) забезпечення діяльності інфраструктури (будинки, вулиці, водопостачання); ;2) побутове обслуговування (громадський транспорт, культура, спорт); 3) соціальна злагода (соціальний захист, інтеграція меншинств); 4)г формування жит­тєвого середовища та перспективне планування (розвиток міста, екологія, розвиток культури); 5) громадський порядок (поліція, пожежна служба, служба зв’язку); ^ стабілізація системи (со­ціальний буфер між людиною і державою, соціалізація громадян, адміністративні функції)³.

Класифікація функцій територіальних громад пов’язана з пред­метною характеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин вона впливає, тому слід розрізняти об’єктні функції територіальних громад - економічні, політичні, соціальні, культурно-освітні, екологічні.

\ (Економічні функції територіальних громад полягають у роз­гляді й вирішенні економічних питань місцевого значення, у вико­нанні програм економічного розвитку сіл, селищ, міст.

Політичні функції територіальних громад виявляються в забез­печенні реалізації громадянами права брати участь в управлінні державними й громадськими справами, обирати представницькі органи місцевого самоврядування.

Соціальні функції територіальних громад виявляються у вста­новленні додаткових гарантій соціального захисту населення, по­дання адресної допомоги особам, які її потребують.

Культурно-освітні функції територіальних громад полягають у створенні умов для розвитку культури, збереження і відтворення національно-культурних традицій, виховання дітей і молоді, здо­буття повної загальної середньої освіти.

Екологічні функції територіальних громад проявляються в забезпе­ченні реалізації громадянами права на безпечне для житгя і здоров’я довкілля. Ці функції мають переважно внутрішній характер, їх реалі­зація відповідає насамперед інтересам певної територіальної громади. Але локалізація функцій має досить умовний характер, територіальні громади постійно контактують між собою; з державою, в особі де­ржавних органів; з аналогічними інституціями іноземних держав.

О. В. Батанов пропонує зовнішні функції територіальних гро­мад класифікувати за певними критеріями, зокрема: ф за об’єктами зовнішньої діяльності, тобто за певними галузями і сферами життя (наприклад, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, зовніш­ня соціально-культурна, зовнішньоекологічна); (б) за рівнями уп­равління (наприклад, стосунки між територіальними громадами, зв’язки між громадами та державою та її органами; міжнародні зв’язки територіальних громад)¹. Зовнішній характер функцій

зумовлений діяльністю територіальних громад поза межами ад­міністративно-територіальних одиниць. Зовнішні функції характе­ризують входження локальних колективів у навколишнє співтова­риство, відображають їх особливе становище в системі місцевого самоврядування та розкривають роль цих спільнот у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики. Однак поділ функ­цій територіальних громад на внутрішні і зовнішні не позбавляє їх взаємного зв’язку. Зовнішні функції територіальних громад є похідними від внутрішніх потреб і завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування¹.

Науковці пропонують також виділяти функції територіальних громад відповіднодо статусу адміністративно-територіальних оди­ниць, у межах яких здійснюється місцеве самоврядування: а) фун­кції територіальних громад сіл і селищ; б) функції територіальних громад міст (районного значення); в) функції територіальних гро­мад районів у містах; г) функції територіальних громад міст об­ласного підпорядкування, міст Києва та Севастополя². Такий поділ функцій може стати на перешкоді втручанню різних суб’єктів міс­цевого самоврядування у справи один одного і сприятиме цивілі­зованому співробітництву територіальних громад.

За формам» можна виділити нормотворчу, /правозастосовну, установчую контрольну функції територіальної громади. Реалізація нормотворчої та правозастосовної функцій може здійснюватися те­риторіальною громадою безпосередньо шляхом прийняття рішень на місцевому референдумі або через органи місцевого самовряду­вання. У межах установчої функції територіальна громада обирає депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів. Ор­гани та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними й відповідальними перед територіальними гро­мадами, саме цей напрямок їх діяльності становить контрольну функцію. Органи та посадові особи місцевого самоврядування пе­

ріодично, але не менш як два рази на рік інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність. Реальність контрольної функції підтверджується правом тери­торіальної громади в будь-який час достроково припинити пов­новаження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежу­ють права і свободи громадян, не забезпечують здійснення нада­них їм законом повноважень.

Аналіз функцій територіальних громад дозволяє зробити вис­новок, що всі вони утворюють систему, елементи якої спрямовані на вирішення питань місцевого значення, цим і пояснюється їх ба­гатогранність та різноплановість.

Компетені{ія територіальних громад як категорія муніципаль­ного права означується і конкретизується з прийняттям 1996 року Конституції України, а згодом отримує подальший розвиток у За­коні «Про місцеве самоврядування в Україні», що суттєво змінює акценти в регулюванні компетенції місцевого самоврядування. Головним і первинним суб’єктом у системі місцевого самовряду­вання стала територіальна громада. Чинне законодавство Украї­ни не містить понятгя «питання місцевого значення», не вказано критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного значення.

Аналіз чинного законодавства України свідчить, що питаннями місцевого значення, які належать до відання територіальної грома­ди є: а) здійснення права комунальної власності; б) комплексний соціально-економічний та культурний розвиток територій; в) фор­мування, затвердження і виконання бюджету; встановлення і ска­сування місцевих податків та зборів; г) підприємництво, створення і ліквідація комунальних підприємств, організацій, установ, конт­роль за їх діяльністю; (Г| будівництво, утримання і використання житлового фонду, нежилих помешкань; д) організація транспор­тного обслуговування населення; _че) утримання доріг, вулиць, за­лізничних переїздів і'є) благоустрій, озеленення, збір та переробка побутових відходів; ж) охорона навколишнього природного сере­довища; з) правопорядок і безпека, створення та утримання міліції;

и) інші питання місцевого значення, не виключені з їх відання і не віднесені до відання інших органів самоврядування й органів де­ржавної влади.

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада висту­пає як центральний суб’єкт місцевого самоврядування, який має природне право на самостійне розв’язання питань місцевого житгя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас пози­тивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію¹. Діяльність усіх інших суб’єктів повинна бути спрямована на реалі­зацію принципу самоврядування, тобто вирішення безпосередньо територіальною громадою чи опосередковано під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування питань місце­вого значення, які становлять сферу так званої власної компетен­ції. С. Злобін і А. Гель пропонують зробити межі повноважень те­риторіальних громад похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено зако­ном².

Територіальна громада має загальну (універсальну) компетен­цію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самов­рядування. До виключної компетенції територіальної громади на­лежить вирішення питання про об’єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду і про вихід зі складу сільської громади, дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, міського голови. У містах із районним поділом територіальні гро­мади районів у містах діють як суб’єкти права власності.

Формою вирішення) територіальною громадою питань місце­вого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий рефе­рендум. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не мо­жуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов’язковими для виконання на відповідній території '. Між тим, норма, передбачена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми_не виносяться питання про скасування законних рішень органів міс­цевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної ради може бути формально законним і водно­час суперечити інтересам територіальних громад. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб’єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв’язанні можливих конфлік­тів між представницькими органами місцевого самоврядування, з одного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищни­ми, міськими головами - з другого ¹.

До компетенції територіальної громади також належить форму­вання органів місцевого самоврядування і дострокове припинення їх.повноважень.(Громадяни України, які проживають на території відповідних сіл, селищ, міст, районів у містах і яким виповнилось 18 років мають право голосу на місцевих виборах, де формуються представницькі органи місцевого самоврядування та обирається сільський, селищний, міський голова. Повноваження сільсько­го, селищного, міського голови та сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Питання про дострокове припинення повноважень цих суб’єктів за рішенням

місцевого референдуму може порушуватися на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній території та мають право голосу.

= §2. Особливості реалізації прав і свобод людини

в місцевому самоврядуванні

Друга половина XX ст., особливо повоєнний період, характе­ризується зростанням уваги до прав і свобод людини, які набули статусу аксіоматичної загальнолюдської цінності. Тема їх захисту й забезпечення стала головною як у міжнародному, так і в націо­нальному праві. Іманентна риса індивіда, що характеризує його як представника всього людського роду, - його права, які є позатери- торіальними і позанаціональними. Вони становлять загальносві­тову, загальнокультурну цінність незалежно від націй, ідеологій, релігій, а тому давно стали об’єктом міжнародно-правового ре­гулювання. У радянській філософській і правничій літературі до­мінувала позиція, згідно з якою визнавався пріоритет суспільства над особою, а суспільних і державних інтересів - над інтересами індивіда. Зведені до абсолюту відповідальність перед суспільством і підпорядкованість йому людини, виправдовуючи тоталітарний режим, обґрунтовувалися тим, що індивід - істота суспільна, яка не може жити в суспільстві й бути вільною від нього. Людина, як найвища соціальна цінність, має бути вільною саме в суспільстві, а не від суспільства. Права людини є безпосередньо чинним пра­вом і можуть застосовуватися «contra legem» - проти закону, якщо він суперечить фундаментальним правам людини: не відображає природно-правові начала, не відповідає загальновизнаним міжна­родно-правовим принципам і нормам про права людини і громадя­нина, прийнятий нелегітимним органом державної влади тощо¹.

У суспільному житті України ніколи не було пріоритету прав і свобод людини щодо інститутів держави. Одержавлення со­ціальних процесів, диктат влади, її патерналістське ставлення до народу перешкоджали формуванню громадянського суспільства

й демократичних правових інститутів. У свою чергу, через те, що особистість пригноблена, витіснена на периферію соціальних зв’язків, суспільство не змогло вибудувати ефективних економіч­них, правових і політичних відносин, стати дійовим партнером державної влади¹. Сьогодні в Україні поступово змінюються пріо­ритети і теза «не людина для держави, а держава для людини» стає ключовою формулою державної політики. За нинішніх умов будь- яка політика, програма або модель розвитку держави, суспільства втрачають свій сенс, якщо не мають людського виміру, не спря­мовані на потреби конкретної особи². Ідеологічним обґрунтуван­ням процесу становлення громадянського суспільства в Україні, на думку провідних учених, стають: а) концепція індивідуалізму, згідно з якою людина розглядається як першооснова суспільного й політичного устрою, найвища соціальна цінність;' б) принцип не­порушності приватної власності;®) ліберальне розуміння свободи, що не обмежується взаємовідносинами між людиною й державою, коли політична свобода розглядається тільки як засіб для реаліза­ції особистої волі; г) ідея місцевого самоврядування, що передба­чає диференціацію й відносну автономію різних форм публічної влади³.

Кожен індивід має свою неповторну особистість, яка потребує для свого розвитку свободи й розмаїття можливостей. Людська натура не зводиться до родової суті чи «сукупності суспільних відносин»; особа здатна збагачувати, змінювати й розвивати свою індивідуальність, лише користуючись повною свободою від будь- якого зовнішнього примусу, в тому числі політичного й суспіль­

ного¹. Права й свободи людини є необхідними в екзистенційному значенні як елемент її соціального буття, без чого »она не може існувати як суб’єкт суспільних відносин, бути соціально та юри­дично дієздатною, реалізувати свою життєву програму². Саме вона перебуває в центрі суспільства, а тому основні характеристики, що її стосуються, зокрема природний суверенітет, свобода й незалеж­ність, переносяться й на громадянське суспільство, визначаючи його глибинну сутність. Становлячи собою добровільну асоціацію (союз) вільних і незалежних індивідів, це суспільство, отже, і саме є суверенним, вільним і відкритим’.

Проблема муніципальних прав та свобод є відносно новою для нашої юридичної науки. Після своєї постановки ще в другій поло­вині 80-х років минулого століття в радянській науці М. С. Бон­дарем³ вона отримала подальший розвиток також і в українській науковій літературі.

Вітчизняний дослідник І. Л. Литвиненко права людини у сфері місцевого самоврядування визначає як такі, що забезпечують ре­альні можливості кожному члену територіальної громади брати участь у вирішенні всіх питань місцевого значення, в управлінні комунальною власністю, використовувати всі матеріальні і духовні надбання, що розподіляються за територіальним принципом, відчу­вати на собі всі позитивні наслідки діяльності самоврядних органів, спрямовані на реальне забезпечення прав і свобод, життєвих пот-

реб та інтересів людини При цьому насамперед слід зазначити, шо ці права та свободи характеризуються наявністю як загальних ознак, властивих усім іншим суб’єктивним правам та свободам, так і деяких особливостей муніципально-галузевого порядку.

Важливою характеристикою муніципальних прав та свобод є той факт, що у своїй нормативній основі вони мають консти­туційний зміст і конституційний рівень свого юридичного за­кріплення. Це має принципове значення з точки зору аналізу співвідношення конституційних прав та свобод з інститутом муніципальних прав та свобод. Перелік конституційних норм, які регламентують відносини щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина у сфері місцевого самоврядування, доволі значний, зокрема, це:

право громадян знайомитися в органах місцевого самовряду­вання з відомостями про себе, які не є державною або іншою захи­щеною законом таємницею (ст. 32);

право громадян брати участь у місцевих референдумах, віль­но обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 38);

право громадян на рівний доступ до служби в органах місцево­го самоврядування (ст. 38);

право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстра­ції, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самовряду­вання (ст. 39);

право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (пе­тиції) до органів місцевого самоврядування (ст. 40);

право громадян користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону (ст. 13);

право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об’єктами права комунальної власності (ст. 41);

право громадян на соціальний захист, яке гарантується <...^створенням мережі комунальних<.. .> закладів для догляду за непрацездатними (ст. 46);

право громадян, які потребують соціального захисту, на отри­мання від органів місцевого самоврядування житла безоплатно або за доступну дня них плату (ст. 47);

право громадян на безоплатне отримання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров’я (ст. 49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і бе­зоплатністю освіти в комунальних навчальних закладах (ст. 53);

право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55);

право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюдже­ту матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішен­нями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повнова­жень (ст. 56).

Наведений перелік муніципальних прав і свобод не є вичерп­ним, його можна суттєво розширити, якщо проаналізувати статути територіальних громад. Так, згідно зі ст. 14 Статуту територіаль­ної громади міста Харкова члени територіальної громади мають право: а) безпосередньо брати участь у здійсненні місцевого само­врядування в різних формах прямого волевиявлення; б) обирати і бути обраними в органи місцевого самоврядування; в) брати участь у місцевому референдумі; г) брати участь у здійсненні контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування у встановлених законом і цим Статутом формах; ґ) одержувати повну й достовірну інформацію про діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, знайомитися, у встановленому по­рядку, з документами та іншими матеріалами органів місцевого самоврядування; д) одержувати копії правових актів органів і по­садових осіб місцевого самоврядування; е) направляти індивіду­альні та колективні звернення (скарги, заяви, пропозиції) в органи та посадовим особам місцевого самоврядування й одержувати на них відповіді у встановлені законом терміни; є) на персональний прийом посадовими особами органів місцевого самоврядування;

ж) вносити пропозиції про перегляд чинних правових актів ор­ганів і посадових осіб місцевого самоврядування, що суперечать Конституції України і законам України; з) доступу до служби в органах місцевого самоврядування; и) брати участь у створенні

органів самоорганізації населення; і) бути присутніми на відкри­тих засіданнях колегіальних органів місцевого самоврядування в м. Харкові; ї) бути членами комісій, робочих груп, які утворюють­ся при органах та посадових особах місцевого самоврядування¹.

Варто звернути увагу, що правовий статус людини в системі місцевого самоврядування характеризується органічною єдністю індивідуальних муніципальних прав та свобод, які належать кож­ному жителю окремо і можуть бути реалізовані окремим жителем

• членом територіальної громади - незалежно від інших її членів (право на доступ до служби в органах місцевого самоврядування, індивідуальні звернення), та колективних муніципальних прав та свобод, реалізація яких можлива лише за допомогою колективних дій усіх чи більшості жителів - членів територіальної громади (на місцевому референдумі, місцевих виборах, зборах, громадських слуханнях, внесенням місцевих ініціатив, колективних звернень). Окрім наведеної класифікації, у спеціальній літературі виділяють «моральні» та «позитивні», загальні та особливі, основні та додат­кові, першочергові (суттєві) та другорядні (менш суттєві), класичні та соціальні, агентно-професійні, духовно-культурні та природно- антропологічні, індивідуальні та колективні, «старого» й «нового» покоління, матеріальні й процесуальні, суб’єктивні та програмні, вартісні та невартісні права й свободи людини і громадянина. їх аналіз має важливе значення для розвитку місцевого самовряду­вання в Україні, адже в більшості прав людини і громадянина є і муніципально-правовий вимір їх реалізації.

Муніципальні права та свободи мають рельєфно виражені ха­рактеристики щодо уособленого системного утворення, для якого властива внутрішньоструктурна диференціація як певної сукупності правових можливостей у сфері муніципальної демократії, що по­ширюють свою дію на всі основні сфери людської життєдіяльності (політичну, економічну, соціальну, культурну та ін.) у територіаль­ному аспекті (місцевому та регіональному) її прояву, що дозволяє виділити відповідні види (політичні, економічні, соціальні, культур­ні та інші) та відносно самостійні групи (індивідуальні та колектив­ні) муніципальних прав та свобод. У той же час для муніципальних

прав та свобод характерні ознаки внутрішньої єдності, збалансо­ваності та взаємозумовленості як цілісного нормативно-правового утворення, що власне і становить єдиний за своїм функціональним призначенням та юридичними характеристиками самоуправлінсь- кий (муніципальний) статус людини і громадянина¹

Права людини в місцевому самоврядуванні є різновидом за­гальних конституційних прав громадян (про які йшлося вище), однак реалізація цього виду прав має свої особливості. Дія того щоб конкретизувати цю особливість, необхідно використовува­ти категорію муніципальна правосуб’єктність особи, яка вклю­чає муніципальну правоздатність, дієздатність і дел іктоздатність громадян у сфері місцевого самоврядування. Аналізуючи муніци­пальні права, необхідно відзначити таке: а) практично всі життєві інтереси та устремління людина реалізує саме на локальному рівні функціонування соціуму як член територіальної громади; б) саме на локальному рівні людина індивідуально чи разом з іншими в межах територіальної громади продукує так звані локальні інтере­си, що стосуються широкого спектра індивідуальних та групових, колективних прав і свобод.

Основною доктринальною ідеєю, яка закріплена на конститу­ційному рівні, є те, що права і свободи людини та їх гарантії виз­начають зміст і спрямованість діяльності органів публічної влади. Отже, реалізація муніципальних прав та свобод людини і грома­дянина значною мірою залежить від повсякденної роботи органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, від забезпечення на­лежних соціально-культурних, політичних, матеріальних, фінан­сових та інших умов розвитку територіальних громад.

-==== §3. Механізм реалізації муніципальних прав і обов’язків особи

У іеорії держави і права вивчається механізм правового регу- іікжаїїня, який трактують зазвичай як сукупність усіх правових за­

собів, за допомогою яких здійснюється вплив на суспільні відно­сини. До його складу відносять правосвідомість, принципи права, юридичні норми, інтерпретаційні та індивідуальні правові акти, правові відносини, заходи юридичного примусу і юридичної від­повідальності, а також деякі інші правові явища, які залучаються для реалізації цілей правового регулювання і можуть бути охарак­теризовані під цим кутом зору як засоби його здійснення¹. Однією із стадій механізму правового регулювання є реалізація норм права, коли суб’єкти правових відносин здійснюють свої юридичні пра­ва і виконують покладені на них юридичні обов’язки. Реалізація норм права і реалізація прав і обов’язків мають начебто однакову спрямованість, однак у першому випадку мова йде про здійснення закріплених у нормативних актах можливостей набути ті чи інші соціальні блага, а в другому - про результат, фактичне користу­вання ними. Для переходу з одного стану до другого необхідний механізм, спроможний це забезпечити.

Отже, як окрема підсистема виокремлюється механізм реаліза­ції прав та свобод особи, який, на відміну від механізму право­вого регулювання, зводиться до переведення соціальних благ, що закріплені нормами права, в стан їх можливого й дійсного вико­ристання конкретною особою (особами) з метою задоволення своїх потреб та інтересів. їх відмінність полягає в різному функціональ­ному призначенні, механізм правового регулювання призначений для нормативного регулювання і втілення різних форм реалізації правових норм, передусім правозастосування, а механізм реаліза­ції прав і свобод - це єдність правових засобів, за допомогою яких вони матеріалізуються.

Механізм реалізації прав і обов’язків особи - це складний і ба­гатосторонній як в організаційному, так і в юридичному розумінні організм, який відбиває нормативну упорядкованість, структуру (суб’єкти, об’єкти, зміст правовідносин), різноманітні соціальні й юридичні фактори, форми, способи, умови й гарантії здійснення правових норм відповідно до демократичних процедур, принци­пів верховенства права і законності. Механізм реалізації прав і обов’язків необхідно розглядати не лише в статиці (як сукупність складників), а й у динаміці, адже механізм, як правіло, асоціюєть­ся з рухом, процесом, сукупністю станів, з яких складається пев­не явище (соціальне, фізичне, хімічне). На конституційному рівні зазвичай механізм реалізації прав і свобод визначається по-різно­му: «гарантується», «охороняється», «забороняється», «не допус­кається», «забезпечується» тощо. Ці терміни в ідображають діяль­ність органів публічної влади, спрямовану на забезпечення прав і свобод людини, що є складником механізму їх реалізації.

Окремі права та свободи не потребують спеціального механізму для здійснення, їх реалізація відбувається без особливої активності носія права, а тому для цього досить звичайної позитивної діяль­ності органів публічної влади та інших інститутів громадянського суспільства, а необхідність у правозахисному механізмі виникає лише тоді, коли права і свободи особи порушуються. Однак біль­шість прав і свобод не може бути реалізована без функціонування спеціального механізму, до елементів якого відносять: а) норми, що закріплюють права, свободи та обов’язки особи та визнача­ють процедуру їх реалізації; б) юридичні факти; в) індивідуально- нравові акти (документи); г) правовідносини; ґ) права, свободи та обов’язки особи, їх зміст, структуру, обсяг і гарантії здійснення;

д) форми і методи здійснення прав та обов’язків, практичне вті­лення можливості й необхідності в дійсність.

Таким чином, механізм реалізації прав, свобод та обов’язків особи визначається як відносно відокремлена сукупність елемен­тів, за допомогою яких в умовах додержання законності, з позицій гуманізму і соціальної справедливості кожною людиною і грома­дянином України здійснюються його конституційні можливості, знешкоджуються ті негативні умови, що можуть завдати шкоди практичному втіленню можливого в повсякденне життя¹. Основою механізму реалізації прав та обов’язків особи є динамічний процес переведення нормативної моделі у фактичну поведінку. Іншими словами, це сукупність факторів, необхідних умов переведення соціальних благ, що закріплені нормою права, в практичну жит­тєдіяльність конкретної людини. Органи публічної влади та інші

інститути громадянського суспільства зобов’язані забезпечити здійснення прав та обов’язків особи шляхом створення умов для їх реалізації. Отже, слід розрізняти механізм правового регулюван­ня, механізм реалізації прав і обов’язків особи, а також механізм забезпечення реалізації, які співвідносяться між собою як ціле й частина (родові та видові поняття).

===== §4. Правове регулювання колективних та індивідуальних форм участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення

В ст. 21 Загальної декларації прав людини встановлено право кожної людини брати участь в управлінні своєю країною безпо­середньо або через вільно обраних представників. Це право за­кріплено в Конституції України (ст.ст. 5, 38, 39, 40, 69), а також деталізовано на законодавчому та підзаконному рівнях. Колек­тивні та індивідуальні права надають можливість громадянам бути активними членами суспільства, впливати на органи пуб­лічної влади, брати активну участь у політичному його житті, висловлювати свою позицію з актуальних питань регіонального й місцевого значення, контролювати різні напрями діяльності муніципальної влади. До індивідуальних прав належать ті, що людина може реалізувати одноособово. Колективними є такі права, які можуть бути реалізовані лише групою осіб. Індивіду­альне право нерідко може здійснюватися колективно, але від­мінність його від колективного права полягає в тому, що воно повною мірою може здійснюватися та захищатись індивідуаль­но, тоді як права колективні за своєю сутністю індивідуально реалізувати неможливо.

Основними колективними формами участі членів територіаль­них громад у вирішенні питань місцевого значення є форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, до яких належать: місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори громадян за місцем їх проживання, громадські слухання, місцеві ініціативи, колективні звернення тощо. Цей перелік не є вичерпним.

Правове регулювання місцевого референдуму і місцевих виб­орів здійснюється на конституційному рівні. Відповідно до поло­жень Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування (ст 38). Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69). Право голосу на вибо­рах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голосу громадя­ни, яких визнано судом недієздатними (ст. 70). Вибори до органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі за­гального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного го­лосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення (ст. 71).

Призначення чергових та позачергових виборів до органів міс­цевого самоврядування належить до повноважень Верховної Ради України (п. 30 ч. 1 ст. 85). Відповідно до ст. 141 Конституції Украї­ни до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчо­го права шляхом таємного голосування. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Чергові вибори сільських, селищних, міських, район­них, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбувають­ся в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах. Згідно чі ст. 143 Конституції України територіальні громади села, сели­ща. міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів.

Ще одній колективній формі участі членів територіальних гро­мад у вирішенні питань місцевого значення приділяє увагу Основ­ний Закон. Згідно зі ст. 40 Конституції України всі мають право направляти колективні письмові звернення або особисто зверта­тися до органів місцевого самоврядування та посадових і службо­

вих осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Подальша регламентація колективних форм участі членів те­риторіальних громад у вирішенні питань місцевого значення здій­снюється на законодавчому рівні. Стосовно цього в Конституції України встановлено, що організація і порядок проведення виб­орів і референдумів визначаються виключно законами України (п. 20 ч. 1 ст. 92).

Порядок підготовки і проведення місцевих референдумів ре­гулюється Законом України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми»¹.

Основні засади, організацію і порядок проведення виборів де­путатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів визначає Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»².

Підходи до регулювання інших колективних форм участі членів територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні»³. Так, порядок проведення загальних зборів громадян за міс­цем проживання визначається законом та статутом територіальної громади (ч. З ст. 8). При цьому слід відзначити, що закону, який би регулював порядок проведення загальних зборів громадян за міс­цем проживання, немає, тому ці питання, зазвичай, регулюються статутом територіальної громади. Порядок організації громадсь­ких слухань визначається статутом територіальної громади (ч. 4 ст. 13), а порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самовряду­вання або статутом територіальної громади з урахуванням вимог

Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (ч. 2 ст. 9).

До тіїпяіЛултіьних гЬппм участі членів територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення слід віднести індивідуальні звернення, службу в органах місцевого самоврядування.

Питання практичної реалізації громадянами України конститу­ційного права вносити в органи місцевого самовряд)вання пропо­зиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб та органів місцевого самовряду­вання регулюються Законом України «Про звернення громадян»¹.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалі­зації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб міс­цевого самоврядування, їх правовий статус, порядок і правові га­рантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначає Закон України «Про службу в органах місцевого самов­рядування»².

= §5. Місцевий референдум як форма

безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення

Місцеве самоврядування - це право територіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) вирішувати питання місцевого зна­чення. Місцевий референдум є єдиною формою безпосереднього розв’язання питань територіальною громадою. Місцевий референ­дум - це спосіб реалізації влади територіальною громадою з метою здійснення локальної (місцевої^-) правотворчості й контролю за дія­ми й рішеннями органів і посадових осіб місцевого самоврядуван­ня, управління місцевими справами. Це забезпечує верховенство територіальної громади в системі місцевого самоврядування, адже вона може прийняти на місцевому референдумі рішення з будь- якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Важливість цієї форми участі громадян у провадженні місцевого самоврядування виявляється ще й у тому, що рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов’язковими для виконання і мають найвищу юридичну силу на відповідній території.

Місцеві референдуми проводяться в межах адміністративно-те­риторіальних одиниць, у них мають право брати участь громадяни України, які на день проведення референдуму досягли 18 років і постійно проживають відповідно на території області, району, міс­та, району в місті, селища, сільради.

Вимагати проведення місцевого референдуму можуть депута­ти, що становлять не менш як половину від загального складу ради або одна десята частина громадян України, які постійно прожи­вають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь у референдумі.

Вимога депутатів про проведення референдуму реалізується шляхом поіменного голосування на пленарному засіданні від­повідної місцевої ради або збиранням підписів депутатів місцевої ради.

Реалізація права вимоги референдумів громадянами України здійснюється шляхом збирання підписів ініціативними групами референдуму. Ініціативна група обласного, міського (міст респуб­ліканського і обласного підпорядкування), районного, районного в місті референдуму утворюється на зборах за участю не менш як 200 громадян України, а міського ( міст районного підпорядку­вання), селищного і сільського референдуму - на зборах за учас­тю не менш як 50 громадян України, які мають право на участь у референдумі й постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Не пізніш як за десять днів до проведення зборів із питання місцевого референдуму їх ініціатори повинні письмово повідомити про час, місце й мету зборів голову місцевої ради народних депутатів, у межах території якої пропонується провести місцевий референдум. Перед почат­ком зборів проводиться реєстрація учасників зборів, складається їх список із зазначенням прізвищ, імен та по батькові, місця про­живання. На зборах обираються їх голова і секретар; подальший порядок денний повинен включати обговорення доцільності про­ведення референдуму та формулювання питання, що пропонуєть­ся на нього винести.

У разі схвалення більшістю учасників зборів пропозиції про проведення референдуму та затвердження формулювання питан­ня, що пропонується на нього винести, обирається ініціативна група, якій доручається організація збирання підписів громадян. Ініціативна група місцевого референдуму складається не менш як із 10 громадян України, які мають право брати участь у референ­думі й постійно проживають на території відповідної адміністра­тивно-територіальної одиниці.

Ініціативні групи місцевого референдуму реєструються сільсь­кими, селищними, міськими головами, головами місцевих рад, у межах території яких пропонується провести місцевий референ­дум. У свідоцтві про реєстрацію ініціативної групи місцевого ре­ферендуму на основі списків громадян, які брали участь в останнь­ому за часом референдумі, або списків виборців останніх за часом виборів зазначається точна кількість громадян, підписи яких необ­хідні для підтримки вимоги про проведення місцевого референду­му, та термін збирання підписів.

Загальний термін збирання підписів із питання про проведення місцевого референдуму не повинен перевищувати одного місяця від дня одержання свідоцтва про реєстрацію першої із створених для цього референдуму ініціативних груп. Після завершення зби­рання підписів ініціативна група в триденний строк укладає під­сумковий протокол, у якому зазначається загальна кількість під­писів громадян, зібраних на території відповідної місцевої Ради народних депутатів, дата реєстрації ініціативної групи, дата закін­чення збирання підписів.

Місцева рада після одержання належним чином оформленої пропозиції приймає на сесії в місячний строк одне з таких рішень:

а) про призначення референдуму; б) про відхилення пропозиції про проведення референдуму в разі наявності серйозних пору­шень Закону, які впливають на підстави для призначення референ­думу; в) про прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референ­думу. Дата проведення місцевого референдуму призначається не раніш як за місяць і не пізніш як за два місяці від дня прийняття рі­шення про проведення референдуму. Для проведення голосування і підрахунку голосів під час проведення референдумів територія районів, міст, районів у містах, селищ міського типу і сільрад ді­литься на дільниці для голосування.

Для підготовки і проведення місцевого референдуму в межах адміністративно-територіальних одиниць, де він проводиться, ут­ворюються комісії двох рівнів: а) обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські комісії з референдуму; б) дільничні ко­місії з референдуму.

Референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування. Рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому законодавством України порядку опублікування правових актів місцевих рад і вводяться в дію з моменту їх опублі­кування, якщо в самому рішенні не визначено інший строк. Датою прийняття рішення вважається день проведення референдуму. Зміна або скасування рішень, прийнятих референдумом, прово­диться також референдумом. Зміну або скасування рішень, при­йнятих референдумом, може здійснити також відповідно місцева рада більшістю не менш як дві третини від загальної кількості на­родних депутатів з обов’язковим затвердженням на референдумі, який повинен бути проведений протягом шести місяців після вне­сення зміни або скасування.

З метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих пи­тань місцевого значення в передбаченому Законом порядку мо­жуть проводитися місцеві дорадчі опитування громадян України (консультативні референдуми). Результати дорадчого опитування розглядаються і враховуються в ході прийняття рішень відповід­ними органами. Якщо проекти рішень місцевої ради не відпові­дають результатам місцевого дорадчого опитування, такі рішення можуть бути прийняті лише більшістю не менш як двома третина­ми від загальної кількості депутатів відповідної місцевої ради.

Як бачимо, процедура реалізації права вимоги референдумів громадянами України доволі складна. Бажано спростити процеду­ру ініціативи місцевого референдуму. Приміром, в Італії референ­дум «народне вето» може бути проведено на вимогу 1,2% від чи­

сельності виборчого корпусу. Є сенс запозичити з європейського досвіду таку форму участі населення в місцевому самоврядуванні, як інститут «народне вето». Він був започаткований у середині XIX ст. у кантонах Швейцарії і передбачений нині конституціями Швейцарії (гл. 2 розд. 4), Італії (ст. 75), Данії (пункти 1,7 ст. 42). Сутність цього інституту полягає в праві громадян скасовувати шляхом референдуму прийняті представницькими органами міс­цевого самоврядування нормативно-правові акти чн їх окремі по­ложення¹. Це сприяло б підвищенню статусу територіальної гро­мади як найвищої інстанції в системі місцевого самоврядування. Інститут «народне вето» міг би також стати дійовим механізмом у руках опозиції: саме з його допомогою вона могла б домогтися ска­сування окремих нормативних рішень місцевої ради. Безперечно, його впровадження потребує досконалого правового регулюван­ня. Насамперед, це стосується чіткої нормативної регламентації процедури призначення референдуму щодо народного вето.

Сьогодні громадяни України можуть ініціювати місцевий ре­ферендум і таким чином реалізувати своє право на участь в управ­лінні справами громади, якщо ініціативу підтримує місцева рада або сільський, селищний, міський голова. Якщо ж питання, які пропонуються для вирішення на референдумі, можуть привести до дострокового припинення повноважень органів чи посадових осіб місцевого самоврядування, ініціювати та провести його практично неможливо. Необхідно усунути від процесу організації та прове­дення референдумів органи й посадові особи, для яких рішення місцевого референдуму може мати негативний характер. Важливо, щоб ці дії здійснював не орган місцевого самоврядування, який не завжди зацікавлений у проведенні референдуму, а незалежна установа.

Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке пи­тання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Доцільно розширити коло пи­тань, які мають вирішуватися виключно на місцевих референду­мах. Передусім це: (а) прийняття статуту територіальної громади, (б) зміна меж населених пунктів, що призводить до зменшення їх

території, або зміна їх статусу (в) дозвіл на будівництво й експлу­атацію об’єктів, шкідливих для довкілля тощо. Потрібно залучати громадян до вирішення на локальному рівні проблем комуналь­ної власності, адже члени територіальної громади не відчувають себе співвласниками комунального майна. Частіше громадяни виступають спостерігачами, а не учасниками процесу управління комунальним майном, що є результатом патерналістського вихо­вання в дусі безініціативності, традиціоналізму, ультраконсерва­тизму, пасивної громадянської позиції. Вважаємо, що в разі від­чуження особливо важливих для територіальної громади об’єктів комунальної власності обов’язково має проводитися місцевий ре­ферендум. Перелік таких об’єктів необхідно затвердити статутом територіальної громади.

У ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми» визначено перелік питань, які не можуть виноситися на місцеві референдуми. Вважаємо, що практика наявності обме­жень проведення референдуму щодо питань, які належать до ком­петенції відповідної місцевої ради та її виконавчих і розпорядчих органів, має антидемократичний характер. А обґрунтування необ­хідності таких норм відсутністю високої правової культури та пра­восвідомості громадян¹, на наш погляд, не може бути достатнім. Як убачається, правова норма, згідно з якою на місцеві референду­ми не виносяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної ради може бути формально законним і в той же час суперечити інтересам територіальних громад. Важливо не допустити, щоб референдум став суперництвом в ім’я тріумфу од­них над іншими, він має допомагати співробітництву для досяг­нення спільного блага, виключати конфронтацію та протистояння після голосування². Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має нале­

жати територіальним громадам як первинним суб’єктам місцевого самоврядування.

Місцеві референдуми й дорадчі опитування потребують знач­них фінансових витрат, організаційного й матеріально-технічного забезпечення. Лише окремі місцеві ради мають відповідні ресурси для таких заходів, але й вони, як правило, проводять їх одночасно з виборами. Переважна ж більшість місцевих рад узагалі позбав­лена й такої можливості, а тому місцеві референдуми й дорадчі опитування в Україні - велика рідкість. Отже, питання матеріаль­но-фінансового забезпечення місцевих референдумів потребують окремого регулювання. Особливу увагу необхідно приділити пи­танню конститу цінності й законності рішень, які приймаються на місцевих референдумах. Недосконалість чинного законодавства створює підстави для скасування в судовому порядку будь-яких рішень місцевих референдумів, що може підірвати довіру до цієї форми народовладдя. Недосконалість правової регламентації ор­ганізації та проведення місцевих референдумів перешкоджає широкій участі населення в місцевому самоврядуванні, стримує розвиток громадської ініціативи, зростання соціальної активності членів територіальних громад. Спрощення процедури ініціювання місцевих референдумів й дорадчих опитувань, широке застосуван­ня нових форм вивчення громадської думки щодо важливих пи­тань місцевого значення сприятимуть активізації участі громадян у місцевому самоврядуванні, удосконаленню зворотного зв’язку органів місцевого самоврядування з населенням.

Новий закон про місцеві референдуми повинен відповідати загальноприйнятим Європейським стандартам у сфері захисту та реалізації політичних прав громадян. Механізми безпосереднього прийняття рішень територіальною громадою потребують удоско­налення, необхідно повною мірою гарантувати швидкий та демок­ратичний процес проведення місцевого референдуму, розширити права громадян щодо його ініціювання, мінімізувати можливість адміністративного впливу на ініціаторів референдумів, створити правову основу для втілення результатів місцевого референдуму

===== §6. Правове регулювання місцевих виборів

Періодичне оновлення складу представницьких органів, як і до­тримання строків їх діяльності, є однією з гарантій реалізації при­нципу нярппоипяппя Ріши им безпосереднім вираженням влади народу є вільні вибори. У них проявляється справжній характер і сутність демократії як громадянської форми політичної свободи - базової основи формування громадянського суспільства. За своєю сутністю місцеві вибори - одна з найважливіших форм безпосе­редньої участі громадян в управлінні місцевими справами. Беручи участь у виборах, громадяни реалізують своє конституційне пра­во формувати представницькі органи та обирати головну посадо­ву особу територіальної громади - сільських, селищних, міських голів. Вибори стимулюють розвиток соціально-політичної актив­ності громадян, сприяють структуруванню їх потреб та інтересів. Суть мігприиу ии^прт полягає в тому, що через них реалізується воля територіальної громади, надаються обраним органам та по­садовим особам владні повноваження. Виборне,актом самовряду­вання народу. Іншими словами, вибори слугують з’єднувальною ланкою між членами територіальних громад і органами місцевого самоврядування, виступають пріоритетним способом легітимації влади органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб і водночас формою демократичного контролю за місцевою владою, інструментом легальної політичної боротьби, юридичним віддзер­каленням суспільно-політичної ситуації на місцях¹.

Організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, се­лищних, міських голів регулюються Конституцією України, Зако­ном України'«Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»)(далі - Закон про місцеві вибори) та іншими законами Ук­раїни, а також прийнятими відповідно до них актами законодавс­тва. Системний аналіз норм виборчого законодавства України

і практики їх застосування дає змогу розкрити зміст інституту місцевих виборів. Норми нього інституту визначають: а) об’єм суб’єктивних виборчих прав; б) порядок формування та діяль­ності виборчих комісій; в) правовий статус учасників виборчого процесу; г) процедури реалізації прав суб’єктів виборчого проце­су; ґ) порядок визначення результатів голосування; л) контроль їа виборчими процедурами; е) гарантії організації й проведення міс­цевих виборів; є) юридичну відповідальність за порушення норм виборчого законодавства.

Під час формування місцевих рад в Україні застосовуються різ­ні виборчі системи.

Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за ма­жоритарною системою відносної більшості в одномандатних виб­орчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кіль­кох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громад)'), селища.

Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою, за якою: а) по­ловина від кількості депутатів (загального складу) відповідної ради обирається за виборчими списками кандидатів у депутати від місце­вих організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідно Автономної Рес­публіки Крим, області, району, міста, району в місті; б) половина від кількості депутатів (загального складу) відповідної ради обирається за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно Авто­номної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті.

Вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за ма­жоритарною системою відносної більшості в єдиному одноман­датному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами від­повідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися в сільську громаду), селища, міста згідно з наявним адміністратив­но-територіальним устроєм.

Виборчий процес включає такі етапи: 1) утворення виборчих округів; 2) утворення виборчих дільниць; 3) формування складу територіальних виборчих комісій, утворення дільничних виборчих

комісій; 4) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення;

5. висування та реєстрація кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови; 6) проведення пе­редвиборної агітації; 7) голосування у день виборів; 8) підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і резуль­татів місцевих виборів.

Суб’єктами виборчого процесу є: а) виборці; б) Центральна ви­борча комісія, виборчі комісії, сформовані (утворені) відповідно до цього Закону, Закону України «Про Центральну виборчу ко­місію» та інших законів України; в) кандидати в депутати, канди­дати на посаду сільського, селищного, міського голови; г) місцеві організації партій, які висунули кандидатів у депутати в багато­мандатному виборчому окрузі, або одномандатному виборчому окрузі, або одномандатному мажоритарному виборчому окрузі, або кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голо­ви; ґ) офіційні спостерігачі від місцевих організацій партій, які висунули кандидатів у депутати в багатомандатному виборчому окрузі, від кандидатів у депутати в одномандатному, одномандат­ному мажоритарному виборчому окрузі, від кандидатів на посаду ^^^^Ш^^^ШЩЦ|||0|А|ШСЬКОГО голови.

Місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, пов­торними, проміжними або першими, що проводяться в разі фор­мування нових місцевих рад. Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повно­важень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на черго­вих виборах. Позачергові місцеві вибори призначаються Верхов­ною Радою України в разі дострокового припинення повноважень місцевої ради, сільського, селищного, міського голови, а також в інших випадках, передбачених Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні».

Підготовку та проведення місцевих виборів здійснюють вибор­чі комісії:

1. Центральна виборча комісія, яка є виборчою комісією вищо­го рівня для всіх виборчих комісій з усіх місцевих виборів;

2. територіальні виборчі комісії (виборча комісія Автономної Республіки Крим; обласні виборчі комісії; районні виборчі комісії;

міські виборчі комісії (у тому числі міст Києва та Севастополя); районні в містах виборчі комісії (у містах, де утворені районні в місті ради); селищні, сільські виборчі комісії^-);

3. дільничні виборчі комісії.

Право висування кандидатів у депутати та кандидагів на посаду сільського, селищного, міського голови належить громадянам Ук­раїни, які мають право голосу. Це право реалізується громадяна­ми України через республіканські в Автономній Республіці Крим, обласні, районні, міські, районні в містах організаціГ політичних партій або шляхом самовисування. Місцеві організації партій, кандидати в депутати, від яких зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі, а також кандидати в депутати в одномандатно­му, одномандатному мажоритарному виборчому окрузі, кандида­ти на посаду сільського, селищного, міського голови, зареєстро­вані відповідною територіальною виборчою комісією для участі в місцевих виборах, мають право вести передвиборну агітацію, яка здійснюється в будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції та законам України.

Голосування в день місцевих виборів проводиться з 8 до 22 го­дини. Обраним в одномандатному виборчому окрузі депутатом, сільським, селищним, міським головою вважається кандидат, який одержав більшість голосів виборців, що взяли участь у голосуван­ні, відносно інших кандидатів, які балотувалися в цьому вибор­чому окрузі. Право на участь у розподілі депутатських мандатів у відповідному багатомандатному виборчому окрузі набувають кандидати в депутати, включені до виборчих списків від місцевих організацій партій, що отримали три і більше відсотків голосів ви­борців, за умови, що кількість цих голосів виборців дорівнює виб­орчій квоті або є більшою за виборчу квоту.

Проблем реалізації прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні через місцеві вибори багато, вони неодноразово розглядалися в науковій літературі та інших публікаціях. Най­більш дискусійним було питання про виборчу систему, яку слід застосовувати на місцевому рівні. Перехід до змішаної мажори­тарно-пропорційної системи під час формування міських, район­них у містах, обласних і районних рад не дав бажаного результату

• подальшого розвитку місцевого самоврядування. Ефективність роботи обласних, районних та міських рад не зросла. Реальною причиною цього є відсутність розвинутої партійної системи. Міс­цеві осередки політичних партій у невеликих містах здебільшого відсутні, а на регіональному рівні часто є слабкими, малоавтори­тетними й не представляють спільних інтересів територіальних громад. Депутати місцевих рад обрані за пропорційною виборчою системою не несуть безпосередньої відповідальності перед вибор­цями, а тому не зацікавлені в тісній взаємодії з населенням. Для отримання позитивних зрушень необхідно удосконалювати вибор­че законодавство й Закон України «Про статус депутатів місцевих рад». Ідеться, насамперед, про посилення взаємозв’язку депутатів із виборцями, і не лише напередодні та під час виборів, а й протя­гом усього строку повноважень ради, розробку дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю системи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

===== §7. Організація і проведення загальних зборів громадян за місцем проживання

Стаття 20 Загальної декларації прав людини закріплює право на свободу мирних зборів й асоціацій. Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстра­ції, закріплене в статгі 39 Конституції України. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону й лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших лю­дей.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 8) закріплює право громадян проводити загальні збори за місцем проживання. Порядок їх проведення має визначатися законом та статутом територіальної громади. Відсутність законодавчого ре­гулювання порядку проведення загальних зборів зумовлює не­обхідність детального регулювання цих питань у статутах тери­торіальних громад. На виконання вимог ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у статутах територіальних громад визначається порядок проведення загальних зборів грома­дян. У Сумах цей порядок урегульовано окремим положенням, а Донецька міська рада зазначила, що порядок проведення зборів регулюється Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року. Разом із тим, варто зазначити, що вказана постанова була прийнята Верховною Радою України до прийняття Конституції України, отже, вона діє виключно в тій час­тині, яка не суперечить нормам Основного Закону. Відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи люди­ни і громадянина та гарантії цих прав і свобод. А тому Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні від 17.12.93 р. не повинно застосовуватися для регулювання порядку проведення загальних зборів громадян. Такий висноюк знаходить підтвердження і в практиці діяльності органів місцевого самовря­дування. Так, зокрема, в статутах територіальних громад у містах Дніпропетровську, Луганську, Рівному, Сумах, Херсоні кількість громадян, на вимогу яких можуть скликатися загальні збори, ко­ливається в діапазоні від 10 до 1000 осіб. Водночас, відповідно до ч. 2 ст. 8 Положення про загальні збори громадян за місцем прожи­вання в Україні від 17.12.93 р., збори скликаються за пропозицією не менш як третини від загальної кількості громадян, які прожи­вають у відповідному територіальному утворенні, депутатів ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об’єднання громадян.

Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у розв’язанні питань місцевого значення. Аналіз Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє стверджувати, що на загальних зборах громадян за міс­цем проживання можуть бути вирішені достатньо важливі питання, зокрема: а) самооподаткування (ст. 1); б) запровадження місцевих зборів на засадах добровільного самооподаткування (ч. 2 ст. 69); в) реорганізації або ліквідації діючих комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами (п. 30 ч. 1 ст. 26); г)про пропозиції,

які вносяться на розгляд ради (ч. 12 ст. 46); про дострокове припи­нення повноважень органу самоорганізації населення (ч. 2 ст. 80). Закон України «Про органи самоорганізації населення» встанов­лює, що на загальних зборах громадян за місцем проживання мо­жуть вирішуватися такі питання: щодо ініціативи про створення органу самоорганізації населення (ч. 1 ст. 8); обирання ініціатив­ної групи, члени якої будуть представляти інтереси жителів - учас­ників зборів (конференції^-) у відповідній місцевій раді, яка надає дозвіл на створення органу самоорганізації населення (ч. 2 ст. 8); визначення загального складу й обрання органу самоорганізації населення (ч 1 ст. 10); переобрання органу самоорганізації насе­лення, відкликання, обрання окремих його членів замість вибулих чи зміна кількісного складу органу самоорганізації населення (ч. 5 ст. 10); затвердження Положення про орган самоорганізації насе­лення (ч. 1 ст. 12); затвердження змін до Положення про орган са­моорганізації населення (ч. 10 ст. 13); про звернення до ради про виключення повноваження відповідної ради, яке не забезпечене фінансами та майном із числа делегованих органу самоорганізації населення (ч. 4. ст. 15); про роботу керівника і секретаря органу самоорганізації населення на постійній основі з оплатою їх праці за рахунок коштів, переданих органу самоорганізації населення (ч. 2 ст. 21); здійснення контролю за фінансовою діяльністю ор­ганів самоорганізації населення (ст. 24).

Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності, а для органів самоор­ганізації населення є обов’язковими. У разі невиконання рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроково при­пинені. В окремих статутах територіальних громад установлено, що рішення зборів, прийняті в межах чинного законодавства, є обов’язковими для виконання всіма громадянами, які проживають на відповідній території (аналогічна норма була закріплена в ст. 5 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні від 17.12.93 р.), що не відповідає Основному Закону Ук­раїни. Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються основні обов’язки громадянина. Отже, саме на законодавчому рівні повинен бути закріплений обов’язок гро­мадян виконувати рішення загальних зборів громадян за місцем проживання.

Збори є однією з ключових форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. У переважній більшості статутів територіальних громад закріплюється те, що на зборах гро­мадян здійснюється попередній розгляд місцевих ініціатив, ство­рення ініціативних груп для збору підписів на підтримку місцевої ініціативи чи на підтримку вимоги щодо проведення громадських слухань. Отже, належне нормативно-правове регулювання порядку ініціювання, підготовки й проведення зборів громадян має важливе значення для розвитку місцевого самоврядування в Україні.

= §8. Місцеві ініціативи та громадські слухання: процедурні аспекти реалізації

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» члени територіальної громади мають право ініціюва­ти розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питан­ня, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Це можуть бути питання соціально-економічного і культурного розвитку ад­міністративно-територіальних одиниць, управління комунальною власністю, будівництва, регулювання земельних відносин, охоро­ни навколишнього природного середовища, соціального захисту населення тощо. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самовря­дування або статутом територіальної громади з урахуванням ви­мог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Положення «Про місцеві ініціативи в місті Харкові», що є додат­ком № 2 Статуту територіальної громади міста Харкова встанов­лює, що місцева ініціатива — це офіційна письмова пропозиція з питань, що мають важливе значення для територіальної гро­мади міста Харкова та віднесені до відання місцевого самов­рядування, яка в порядку, передбаченому цим Положенням, внесена Харківській міській чи районній у місті Харкові раді для обов’язкового розгляду та прийняття відповідного рішен­ня в межах їхньої компетенції. У м. Харкові місцева ініціатива має оформлюватися у вигляді проекту нормативного чи іншо­го акта у формі рішення відповідної ради.

Зазвичай місцева рада визначає, яка кількість підписів членів територіальної громади необхідна для підтримки міс­цевої ініціативи. Приміром, у Харкові для реєстрації місцевої ініціативи, що вноситься на розгляд міської ради, необхідно не менше 10 000 підтримувальних підписів. Збір підписів здій­снюється ініціативною групою, яка утворюється на зборах членів територіальної громади і реєструється в порядку, визначеному місцевою радою.

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради в установленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціа­тиви. Порядок розгляду місцевої ініціативи може регулюватися також регламентом місцевої ради. Місцева ініціатива, як правило, попередньо розглядається постійними комісіями та виконавчими органами місцевої ради.

Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шля­хом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або стату­том територіальної громади. Сьогодні за наявності відповідних ресурсів рішення ради оприлюднюється шляхом опублікування в офіційному друкованому засобі масової інформації місцевої ради, а також розміщуються на офіційному сайті місцевої ради в мережі Інтернет. Разом із тим, більшість місцевих рад не має такої мож­ливості, тому це питання потребує окремого законодавчого регу­лювання.

Громадські слухання є формою безпосередньої участі членів те­риторіальної громади в здійсненні місцевого самоврядування. Від­повідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадо­вими особами місцевого самоврядування, під час яких члени тери­торіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що нале­жать до відання місцевого самоврядування.

Предметом обговорення на громадських слуханнях можуть бути: а) проекти нормативних та ненормативних актів місцевих рад, їх виконавчих органів, посадових осіб місцевого самовряду­вання; б) чинні рішення органів та посадових осіб місцевого са­моврядування; в) питання місцевого значення, що належать до ві­дання місцевого самоврядування; г) звіти депутатів міської ради, районних у місті рад, міського голови, голови районної в місті ради та інших посадових осіб місцевого самоврядування Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухані, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

На законодавчому рівні встановлюється періодичність прове­дення громадських слухань - не рідше одного разу на рік. Однак, як показує практика, ця норма не завжди виконується. Бажано, щоб при затвердженні статуту територіальної громади місцева рада, за­безпечуючи регулярність слухань, визначала строки для проведен­ня щорічних чергових громадських слухань, а також окремо, в разі необхідності, позачергових громадських слухань.

Порядок організації громадських слухань визначається стату­том територіальної громади. На локальному рівні насамперед має бути врегульовано порядок ініціювання, підготовки і проведення громадських слухань. Окремо має визначатися порядок розгляду органами місцевого самоврядування пропозицій, які вносяться за результатами громадських слухань.

Так, відповідно до п. 10 Положення «Про громадські слухання в місті Харкові», що є додатком № 3 Статуту територіальної громади міста Харкова, ініціатором проведення громадських слухань може бути: а) ініціативна група кількістю не менше 20 осіб, обрана на зборах, на яких присутні не менше 50 членів громади; б) 1/3 (тре­тина) депутатів загального складу ради; в) міський голова (голова районної в місті ради); г) виконавчий комітет міської чи районної в місті ради (далі - виконавчий комітет відповідної ради). Громадсь­кі слухання, ініціатором проведення яких виступає міський голова чи виконавчий комітет відповідної ради, оголошуються безпосе­редньо шляхом видання або прийняття відповідного розпорядчого документа (розпорядження, рішення). Про проведення громадсь­ких слухань, що скликаються за ініціативою інших суб’єктів, ці суб’єкти мають повідомити секретаря міської ради, який реєструє це повідомлення в Книзі реєстрації місцевих ініціатив, загаль­них зборів, громадських слухань у місті Харкові.

Місцеві ради визначають, яка кількість підписів членів те­риторіальної громади необхідна для проведення громадських слухань. У Харкові для реєстрації ініціативи щодо проведення загальноміських громадських слухань, необхідно зібрати не менше 500 підписів, а для проведення громадських слухань у районах міста - 56 підписів.

Підготовка громадських слухань здійснюється місцевою владою разом із ініціатором слухань. Для цього, як правило, приймаєть­ся документ розпорядчого характеру про призначення громадсь­ких слухань, у якому визначається: а) вид громадських слухань;

б) тема слухань (проблему, питання та проекти нормативно-пра­вових актів); в) дата, час і місце їх проведення; г) відомості щодо ініціатора проведення слухань; ґ) перелік виконавчих органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування, відповідальних за вчасну і якісну підготовку громадських слухань; д) склад по­садових осіб, які будуть брати участь у громадських слуханнях;

е) склад підготовчого комітету, відповідального за підготовку слу­хань; є) відомості щодо осіб, які запрошуються на слухання.

Громадські слухання проходять у відкритому режимі, за необ­хідності може проводиться їх аудіо- або відеозапис. Головуючий по черзі надає слово для виступу учасникам слухань та запроше­ним особам. Загальний час громадських слухань установлюється регламентом громадських слухань у кожному конкретному випад­ку залежно від значущості теми громадських слухань. За результа­тами громадських слухань складається протокол, який підписуєть­ся головуючим і секретарем зборів.

Питання, пропозиції, ухвалені на громадських слуханнях, по можливості, мають оприлюднюватися в офіційному друкованому засобі масової інформації місцевої ради та розміщуватися на сай­ті місцевої ради в мережі Інтернет або оприлюднюються в інший спосіб, прийнятний для громади. Рішення органів місцевого само­врядування за результатами розгляду питань, пропозицій громад­ських слухань також мають обов’язково оприлюднюватися.

Отже, слід зазначити, що заінтересованість населення в розвит­ку місцевого самоврядування в Україні на дуже низькому рівні.

Які мотиви здатні спонукати населення до активної участі в місце­вому самоврядуванні? Мотивація як сукупність сил.що спонука­ють людину до діяльності, базується на двох категоріях - потре­ба і винагорода. Сьогодні для більшості людей не є пріоритетним розвиток місцевого самоврядування, адже результат, який, на їх думку, може бути отриманий ними в цій сфері, порівно із зусил­лями, їх не задовольняє. Участь у місцевому самоврядуванні пе­реважної більшості населення зводиться лише до участі у виборах органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Більш-менш пристойна активність громадян на місцевих виборах забезпечуєть­ся завдяки їх одночасному проведенню з виборами де парламенту України. Явка виборців під час обрання окремо сільського, селищ­ного, міського голови коливається в середньому від 20 % до 40 %, що свідчить про апатію й байдужість громадян до виборів та їх результатів. Адже населення не розглядає місцеве самоврядування як інструмент (інститут) необхідний для задоволення інтересів і потреб, як групових, так і особистих.

Отже, гальмування в Україні процесу розвитку місцевого са­моврядування значною мірою визначається психологічним ас­пектом: неготовністю значної частини чиновників та громадян до сприйняття таких основних принципів, як його правової, органі­заційної та матеріально-фінансової самостійності й автономності у вирішенні всіх питань місцевого життя. Після десятиліть пану­вання тоталітарного режиму населення України ще не набуло на­вичок, менталітету свідомого суб’єкта місцевого самоврядування. Для подолання такого психологічного бар’єру потрібні не тільки якісне нормативне регулювання безпосередніх форм участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, а й широка, систематична просвітницька робота та потужне інфор­маційне забезпечення розвитку місцевого самоврядування.

■ = §9. Особливості функціонування

органів самоорганізації населення

Органи самоорганізації населення - представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах прожива­

ють на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення таких завдань: а) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів Украї­ни; б) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння в наданні їм відповідних пос­луг; в) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. Право­вий статус органів самоорганізації населення визначається Кон­ституцією України (ч. 6 ст. 140), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статгі 1, 5, 14, 16, 26, 38, 80), Законом України «Про органи самоорганізації населення»¹, статутами те­риторіальних громад, локальними підзаконними нормативними актами органів місцевого самоврядування, положеннями про ор­гани самоорганізації населення.

Органи самоорганізації населення створюються за територіаль­ною ознакою і можуть функціонувати у формі будинкових, ву­личних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів, комітетів районів у містах, сільських, селищних комітетів. Територія, у ме­жах якої діє орган самоорганізації населення, визначається рішен­ням ради, що дала дозвіл на його створення. Це може бути частина території села, селища, міста, району в місті, у межах якої прожи­вають жителі, які обрали цей орган.

Органи самоорганізації населення створюються за ініціати­вою жителів. Процедура їх створення включає декілька стадій: а) ініціювання створення органу самоорганізації населення; б) на­дання місцевою радою дозволу на створення такого органу, в) об­рання органу самоорганізації населення; г) його легалізація.

З ініціативою про створення органу самоорганізації населення до сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створен­ня) ради можуть звернутися збори (конференція) жителів за міс­цем проживання за умови, якщо в них брало участь (було пред­ставлено) не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу. На зборах (конференції) жителів за місцем проживання обирається також ініціативна група, яка, представ­ляючи інтереси жителів, подає до відповідної місцевої ради заяву

про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції), у якому мають бути зазначені основні напрями діяльності створюваного органу самоорганізації населення, а та­кож список учасників зборів (конференції) жителів із зазначенням їх основних паспортних даних.

Питання про надання дозволу на створення орган/ самооргані­зації населення розглядається за участю членів ініціативної групи на найближчому засіданні сесії місцевої ради. У рішенні ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення мають бути обов’язково визначені його назва, основні напрями діяльності, повноваження та умови їх здійснення, територіальна основна його діяльності. Якщо ініціювання створення органу са­моорганізації населення було здійснено з порушенням вимог чин­ного законодавства, місцева рада може відмовити в наданні дозво­лу на його створення.

Обрання органу самоорганізації населення здійснюється за­гальними зборами (конференцією) жителів за місцем проживання на основі загального рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Право голосу мають жителі відповідної території, які є дієздатними і досягли на день виборів 18 років. Орган само­організації населення обирається в складі керівника, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до складу органу вважаються ті особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів. Загальні збори (конференція) жителів за­тверджують також положення про орган самоорганізації населен­ня. Обов’язковою є легалізація органу самоорганізації населення, яка здійснюється шляхом його реєстрації або повідомлення про заснування. У разі реєстрації виконавчим комітетом відповідної ради, орган самоорганізації населення набуває статусу юридич­ної особи. Практика діяльності органів самоорганізації населення свідчить, що більшість із них легалізовані шляхом повідомлення про існування та не має статусу юридичної особи.

До основних напрямків діяльності органів самоорганізації на­селення належать: а) представницька функція (представництва ін­тересів жителів, що обрали ці органи, в органах державної влади та місцевого самоврядування, підприємствах, організаціях, уста­новах); б) організаційно-розпорядча функція (виконання рішень жень з боку органів місцевого самоврядування. При цьому органи місцевого самоврядування, а також органи державної влади, їх посадові особи не мають права втручатися в діяльність органів са­моорганізації населення, крім випадків, передбачених законодавс­твом. Важливою гарантією є надане членам органу самоорганіза­ції населення право брати участь у засіданнях місцевих рад та їх виконавчих органів при розгляді питань, що стосуються діяльності органів самоорганізації населення, а також ініційованих цим орга­ном, з правом дорадчого голосу.

Матеріально-фінансову основу органів самоорганізації насе­лення становить майно, яке перебуває в комунальній власності територіальної громади і надане за рішенням місцевої ради в опе­ративне управління цим органам, а також фінансові ресурси, що формуються за рахунок коштів місцевого бюджету, які надаються їм місцевою радою для здійснення закріплених за ними повнова­жень, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, надход­жень з інших джерел, незаборонених законодавством, у тому числі отримані шляхом самооподаткування жителів відповідної тери­торії. Контроль за фінансовою діяльністю органу самоорганізації населення в межах своїх повноважень здійснюють: 1) відповідна місцева рада та її виконавчі органи; 2) виконавчий комітет, який здійснив реєстрацію органу самоорганізації населення; 3) збори (конференція) жителів за місцем проживання; 4) органи державної влади.

Органи самоорганізації населення функціонують, як правило, протягом терміну повноважень відповідної місцевої ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган са­моорганізації населення.

Достроково повноваження органу самоорганізації населення можуть бути припинені за рішенням: 1) місцевої ради, яка надала дозвіл на створення органу самоорганізації населення, - на під­ставі невиконання рішень ради, її виконавчого комітету; 2) загаль­них зборів (конференції) жителів за місцем проживання - з підстав невиконання рішень цих зборів, власних повноважень органу са­моорганізації населення, а також у зв’язку із саморозпуском цього органу; 3) судових органів - у разі порушення органом самоор­ганізації населення чинного законодавства України. Орган само-

організації населення припиняє свої повноваження також у разі перебудови або реорганізації будинків, вулиць, кварталів, мікро­районів, районів у містах, сіл, селищ, у межах яких вони діють, якщо така перебудова, реорганізація пов’язана з відселенням (пе­реселенням) жителів, які брали участь у зборах (конференції), що заснували цей орган.

Отже, можна зазначити, що органи самоорганізації населення при створенні належних умов їх розвитку можуть бути вагомою складовою місцевої демократії й дієвою ланкою системи місцево­го самоврядування. Спираючись на ініціативу найбільш активної частини населення, ці органи, з одного боку, дозволяють більш повно виявити і задовольнити життєві потреби населення, а з дру­гого - стимулюють більш ефективну роботу влади.

Глава 5. ■ ■ - ===-■■■ - Особливості української моделі муніципального управління

===== §1. Організаційно-правові моделі муніципального управління

Ефективність функціонування муніципальної влади значною мірою залежить від організаційної системи місцевого самовряду­вання, яка являє собою сукупність інститутів безпосередньої де­мократії, органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У цьому аспекті система місцевого самоврядування досить часто виз­начається як сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації насе­лення, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які жителі адміністративно-територіальних одиниць реалізують визнану й гарантовану на конституційному рівні владу, вирішують, виходячи з власних інтересів, історичних та інших традицій, питання місцевого значення.

Місцеве самоврядування є різновидом соціального управління, в основу якого покладено спільне вирішення учасниками суспіль­них відносин суспільних справ. Такий підхід дозволяє виявити до­статньо глибокий зріз організаційно-управлінського аспекту реалі­зації місцевого самоврядування як владної функції з налагодження спільної діяльності місцевого співтовариства. Але виконання цієї функції в умовах формально наявних інститутів самоврядування може здійснюватися по-різному: від адміністративно-авторитар­них, бюрократичних методів владарювання (у тому числі засно­ваних на принципах етнічної чи релігійної винятковості, земляць­ких привілеїв, сімейності й т. ін., що подекуди і проявляється на місцевому рівні) до справжніх демократичних, які повною мірою відповідають самій природі самоврядування. Використовуючи ці та інші критерії для класифікації, виділяють організаційно-правові моделі муніципального управління. В науковій літературі моделі визначаються як форми місцевого самоврядування, що претенду­

ють на видове виокремлення, які проявляють свою специфіку, від­мінність від інших форм комплексом сутнісних, функціональних, організаційно-структурних, матеріально-фінансових та інших ха­рактеристик¹ .

Конститутивним елементом (ядром) організаційно-правової моделі муніципального управління є струкіурно-інституційна ор­ганізація місцевого самоврядування, яка становить собою складне цілісне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, со­ціальним і функціональним призначенням, формою державності, рівнем демократизації суспільства, розвитком екошміки та інши­ми факторами. Вона складається із сукупності окремих елементів підсистем, органів, їх структурних підрозділів, які в процесі по- ючної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політ ичної системи для виконання завдань, що стоягь перед ними. Кожен із таких елементів має своє чітко визначене місце, забезпе­чу» нормальне функціонування всієї системи і поза нею існувати не може. З точки зору загальної теорії держави і права - це називаєть­ся апаратом влади, а з позицій теорії організації — структурно-інс- і шуційною організацією публічної влади. їй притаманні такі риси, як цілісність, раціональне сполучення і внутрішня узгодженість елементів, координація та інтеграція всіх підрозділів, правова виз­наченій ь функціонального призначення окремих компонентів².

У зарубіжних країнах організаційно-правові моделі муніци­пального управління досить різноманітні, взаємовідносини в сис­темі місцевого самоврядування регулюються по-різному. Це зале­жить від історичних, географічних, демографічних особливостей і ісї чи іншої країни, які лежать в основі традицій, що визначають правову систему, форму правління, адміністративно-територіаль­ний устрій і політичний режим держави.

У переважній більшості країн організаційно-правові моделі муніципального управління вибудовуються з дотриманням при­нципу оптимальної децентралізації влади. Ступінь децентралі­зації влади в демократичній державі повинен детермінуватися об’єктивними потребами розвитку суспільства й держави, тобто на місцевому рівні «влади» має бути стільки, стільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних співтовариств (територіальних колективів, громад, комун, приходів) і вирішення на містах (у ме­жах відповідних територій), питань державного значення¹. Чим більше функцій і повноважень закріплюється за місцевими орга­нами влади, тим більш складною є організаційно-правова модель цього рівня публічної влади.

Важливе значення для організаційно-правові моделі муніци­пального управління має принцип організаційної автономії, який закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування і сутність якого полягає в тому, що без шкоди для більш загаль­них законодавчих положень органи місцевого самоврядування ма­ють можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпе­чення ефективного управління.

Світова практика місцевого самоврядування знає різноманіт­ні організаційно-правові моделі муніципального управління. Так, у найбільш відомими є три форми організації муніципального управління: а) «мер - рада»; б) «рада - менеджер»; в) «комісійне управління»².

Приміром, у Канаді найпоширенішою є модель управління типу «мер - рада». При цій формі муніципальна рада має голо­ву, що здійснює свою діяльність як генеральний керуючий і наді­ляється спеціальними повноваженнями. Мер обирається шляхом прямих виборів і вважається, що він представляє інтереси всіх жи­телів міста. Інші члени ради можуть представляти інтереси окре­

мих міських адміністративних районів або округів, оскільки оби­раються, як правило, по одномандатних виборчих округах від цих адміністративних підрозділів.

Іншою формою муніципального управління в Канаді є систе­ма «рада - керуючий». За цією системою і мер, і нечисленна рада обираються населенням міста й займаються вирішенням політич­них питань. Повсякденну адміністративну роботу здійснює при­значуваний і контрольований муніципалітетом розпорядник — «ге­неральний керуючий». Така форма підкреслює відокремлення політики (політичні рішення приймають виборні члени ради) від адміністративної діяльності, тобто реалізації рішень ради. Основ­ною особливістю цього типу самоврядування є професійне управ­ління (менеджмент). Генеральний керуючий здійснює прийом та звільнення керівників департаментів, розробку кадрової політики, підготовку пропозицій для ради з питань бюджету, контроль за на­данням послуг тощо. Він є важливою особою в міському самовря­дуванні і його значення зростає, оскільки він має право вносити на розгляд ради конкретні пропозиції нормативного характеру. Сис­тема «рада - керуючий» охоплює приблизно 150 міст Канади (як правило, невеликих і середніх).

«Комісійне управління», як правило, застосовують невеликі міс і а. При цій моделі населення обирає «раду комісіонерів» кіль­кістю від трьох до семи чоловік. На відміну від системи «рада керуючий», для неї не властивий поділ влади. Рада комісіонерів »одночас є і представницьким, і виконавчим органом. Кожний із комісіонерів, очолюючи який-небудь муніципальний департа­мент. відповідає за конкретну сферу діяльності. Потенційні пере­мін и цієї системи полягають у концентрації засобів і єдності під­ході». а іакож у тому, що ті ж особи займаються як визначенням і.її алі.іюміської полі іики, так і її реалізацією. Разом із перевагами і и недопіки, які проявилися дуже швидко. До останніх належать nr імнмролміість і круюпа порука, відсутність необхідноїкваліфі- кпціі ('ici)fiinino и адміністративній сфері), відомчість (комісіонери міді типом, ні і сріч її винятково своїх відомств).

І Цо оціїн in орі пін іаційною формою є «контрольне управління», мін і і іііо'іш мі ри як голову й декількох контролерів, щообирають-

і. и пік і іісімімм усього міста й водночас є повноправними членами

муніципальної ради. Інші члени ради звичайно обираються від адміністративних районів міста. Відповідно до положень закону контрольному управлінню довіряються виконавчі повноваження, у тому числі підготовка щорічного кошторису витрат, доповнення контрактів, призначення й звільнення муніципальних посадових осіб і службовців.

У ФРН, аналізуючи організаційно-правові моделі муніципаль­ного управління виділяють:

1. Магістратний тип (Гессен, великі мста Шлезвіг-Гольштей- на та Бременхафен). Громадяни обирають на прямих виборах представницький орган, який вибирає для адміністративного уп­равління колегіальний орган (магістрат), що складається з бурго­містра та завідувачів відділів (штатних та сумісників). Магістрат приймає рішення більшістю голосів, у разі рівності голос бурго­містра є вирішальним.

2. Тип із посиленим бургомістром (Рейнланд-Пфальц, Саар- ланд, громади Шлезвіг-Гольштейна до 10000 мешканців). Гро­мадяни обирають муніципальну раду як вищий орган місцевого самоврядування. Рада обирає бургомістра, а в окремих випадках і завідувачів відділів. Бургомістр є головою муніципальної ради (як правило, з правом голосу) та керівником адміністрації (виконавчо­го органу). В окремих випадках бургомістр та завідувачі відділів становлять президію, яка готує проекти рішень ради з питань ста­туту, розвитку та персоналій.

3. Північнонімецький тип самоуправління (Нижня Саксонія, Північний Рейн-Вестфалія). Громадяни обирають муніципальну раду, яка із свого складу вибирає голову - бургомістра. Муніци­пальна рада обирає муніципального директора як керівника вико­навчого органу та завідувачів відділів. Муніципальна рада може відкликати директора, а в окремих випадках взяти на себе повно­важення муніципального директора.

4. Південнонімецький тип самоуправління (Баден-Вюрттен- берг, Баварія). Громадяни обирають муніципальну раду та вод­ночас прямими виборами обирають бургомістра, який є головою муніципальної ради та керівником адміністрації. Муніципальна рада обирає завідувачів відділів, які підпорядковуються бурго­містру.

5. Комунальний устрій нових земель. Громадяни прямими виб­орами обирають муніципальну раду, яка, у свою чергу, обирає го­лову, або правління, або президію. В містах із населенням більше 100 000 мешканців може бути створено магістрат як колегіальний орган. У невеликих громадах за рішенням ради почесний бурго­містр може бути водночас головою муніципальноїради, але пред­ставницький та виконавчий органи чітко розрізняються.

Інші науковці зазначають, що організаційно-правові моделі муніципального управління залежать від форми правління. Зокре­ма, для президентських республік є характерним чіткий розподіл повноважень між представницькими і виконавчими органами міс­цевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконав­чого органу місцевого самоврядування не представницьким орга­ном, а безпосередньо вищою посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»). Наприклад, у 39 %усіх міст США населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження че­рез періодичні зібрання, а мер, який обирається населенням міста па 2—4 роки, має право накладати вето на рішення ради, признача­ти чиновників, складати бюджет міста, виконувати рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування саме меру належить фактична влада в місті. У Бразилії, Мексиці та багатьох інших іс­паномовних країнах Латинської Америки, які є президентськими республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого самоврядування, яка обирається громадою, ще більш підсилюють­ся шляхом надання їй статусу представника державної виконавчої влади.

Для парламентських республік і монархій є властивим певне «переплетення» повноважень між представницькими і виконавчи­ми органами місцевого самоврядування, а також обрання вищої посадової особи і виконавчого органу місцевого самоврядування найбільш представницьким органом (так звана система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Великобританії ради всіх рів­ній формуються шляхом прямих виборів строком на 4 роки, а їх голови обираються на щорічних зборах із числа радників і вико­нують виключно представницькі функції. Подібні моделі («рада магістрат» та «рада - бургомістр») існують на території багатьох земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у Німеччині. Обрання одно­осібного виконавчого органу (глави виконавчого апарату) радою є характерним і для таких європейських країн із парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія.

У напівпрезидентських республіках простежується «перепле­тення» повноважень між представницькими і виконавчими орга­нами місцевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формуван­ня виконавчого органу місцевого самоврядування за обопільної участі представницького органу і вищої посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»). Прикладом такої моделі організації місцевого самоврядування може слугувати Болгарія, де представницькими органами громад є ради, а виконавчу вла­ду здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами й координують діяльність спеціалізованих виконавчих органів, при­значають і усувають із посад службовців виконавчого апарату рад. У такій напівпрезидентській республіці, як Португалія, населен­ням обираються колегіальні виконавчі органи місцевого самовря­дування — муніципальні палати, а головою палати стає особа, яка очолювала партійний список, що переміг на виборах.

Безумовно, відповідність між обраною в державі формою прав­ління і моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою жорсткою. Наприклад, певний виняток із загаль­ного правила становить Франція, де, на відміну від багатьох інших напівпрезидентських республік, організація місцевого самовряду­вання будується за моделлю «сильна рада — слабкий мер». Однак це зумовлено значною мірою тим, що наявна у Франції організа­ція місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції 1946 року, яка закріплювала парламентарну республіку, та й чин­на Конституція 1958 року первісно розроблялася як конституція парламентського типу. В деяких землях Німеччини, яка за фор­мою правління є парламентською республікою, склалася система місцевого самоврядування, що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр) становлять певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо, але бургомістр стає за посадою головою ради громади. Свої особливості мають і сис­теми місцевого самоврядування, що склалися в ІндііІталії, Японії, Єгипті та багатьох інших країнах¹.

===== §2. Системно-структурна організація

місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування розглядається як певна соціальна сис­тема, елементний склад якої в науковій літературі визначається по-різному. Так, 0. Є. Кутафін і В. І. Фадєєв визначають систему місцевого самоврядування як сукупність організаційних форм у рамках відповідних муніципальних утворень, за допомогою яких забезпечується вирішення питань місцевого значення, місцевого життя¹. Інші правники розуміють під системою місцевого само­врядування сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, територіального громадського самоврядування, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення вирішує, вихо­дячи з власних інтересів, історичних та інших традицій, питан­ня місцевого значення². Система місцевого самоврядування та­кож визначається як сукупність місцевих співтовариств жителів, муніципальних утворень, їх внутрішніх суб’єктів і інститутів, які взаємодіють між собою та із зовнішнім середовищем у процесі здійснення самоврядних функцій³. Якщо мова йде про місцеве са­моврядування як об’єкт правового регулювання, то це сукупність суспільних відносин, які складаються в процесі діяльності тери­торіальних громад, їх органів або посадових осіб за самостійним та відповідальним вирішенням питань місцевого значення, уста­новлених і врегульованих нормами права. Особливість відносин у системі місцевого самоврядування полягає в тому, що вони знач­ною мірою є похідними та залежать від специфіки адміністратив­но-територіальної організації влади в країні, ступеня розвитку та самостійності територіальних громад у вирішенні питань місце­вого значення, науково-теоретичного розуміння та законодавчо­го втілення ролі місцевого самоврядування в суспільстві, а також ряду інших чинників.

Основою для визначення системно-структурної організації міс­цевого самоврядування є Конституція України, в якій закріплено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною грома­дою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядуван­ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації на­селення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, май­на (ст. 140). Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях (ст. 141).

Конституційні приписи деталізовано в ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і встановлено, що систе­ма місцевого самоврядування містить:

• територіальну громаду;

• сільську, селищну, міську раду;

• сільського, селищного, міського голову;

• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

• районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

• органи самоорганізації населення.

У містах із районним поділом система місцевого самоврядуван­ня може бути дещо складнішою. За рішенням територіальної гро­

мади міста або міської ради відповідно до вимог чинного законо­давства можуть утворюватися районні в місті ради.ікі створюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, я кий одночасно є і головою її виконавчого комітету.

При елементній характеристиці системи місцевого самовряду­вання слід чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самов­рядування взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Якщо систе­ма місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування вза­галі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і системи місцевого самоврядування окремих регіонів, а отже, України в цілому¹.

Отже, Конституція та закони України досить жорстко визнача­ють систему місцевого самоврядування. У територіальних громад практично відсутня можливість самостійно визначати структурну організацію місцевого самоврядування, обирати ту чи іншу мо­дель або певну її модифікацію (сильна рада, сильний голова тощо). Питання, яке може бути розв’язане самостійно, - це визначення системи та структури виконавчих органів місцевих рад. Але й при цьому необхідно враховувати вимоги чинного їаконодавства, якими регламентується порядок створення виконкомів, відділів та управлінь. Постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1999 р № 1349 головам обласних, районних, районних у містах рад, сільським, селищним, міським головам під час підготовки пропо­зицій щодо структури виконавчого апарату обласних, районних, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, загальної чисельності апарату рад та їх виконавчих комітетів рекомендується дотримуватися типових штатів.

Певна свобода щодо системно-структурної організації надаєть­ся лише сільським радам, що представляють територіальні гро­мили, які налічують до 500 жителів, де рішенням відповідної те­риторіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого ор­' Муніципальне право України [Текст] : підручник / [за ред. М. О. Баймура-

11. мін | 2-ге вид., доп. - К. : Правова єдність, 2009. - С. 196..

гану ради (крім розпорядження земельними та природними ресур­сами) здійснює сільський голова одноособово (ч. З ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»),

В Україні реалізована система «сильний мер - рада», оскільки вони обираються населенням і мають однаковий ступінь легітим- ності. Сільські, селищні, міські голови мають суттєві можливості впливу на інших суб’єктів місцевого самоврядування, аналіз їх повноважень буде проведено в наступних розділах. Разом із тим, фахівці досить критично оцінюють системно-структурну органі­зацію місцевої влади й зазначають, що сучасна система місцевого самоврядування - це лише перехідна модель, гібрид форм, що від­живають, тоталітарного намісництва і демократичних щеплень до його стовбура¹.

На наш погляд, розвитку місцевого самоврядування в Україні сприяло б закріплення на конституційному рівні можливості для територіальних громад самостійно визначати системно-структур­ну організацію здійснення місцевого самоврядування. Подібна практика є досить поширеною в зарубіжних країнах. Так, напри­клад, у Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 1 лютого 1996 р. у справі про перевірку конституційності поло­жень Уставу (Основного закону) Читинської області була викла­дена правова позиція, відповідно до якої створення виконавчих органів місцевого самоврядування належить до відання місцевих співтовариств і не може встановлюватися як обов’язкова вимога законом суб’єкта Російської Федерації^-2.

===== §3. Критерії побудови оптимальної структури органів місцевого самоврядування

Стабільність конституційного ладу в Україні значною мірою залежить від стану розвитку місцевого самоврядування і збалансо­ваності повноважень сільських, селищних, міських голів, місцевих рад і їх виконавчих органів. Моделі «слабка рада - сильний мер» і

«сильна рада - слабкий мер» відомі своїми недоліками і здатні де­стабілізувати взаємовідносини між представницькими і виконав­чими органами місцевого самоврядування, породити колізії, ос­кільки за умов відсутності традицій демократичного розв’язання конфліктів вони нагромаджуються і починають загрожувати всій системі здійснення влади. За період із прийняття в 1996 році Кон­ституції України неодноразово відбувалося протистояння, як у системі місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування га місцевими державними адміністраціями, що, як правило, приводить до повного паралічу їхньої діяльності.

Організаційні структури управління самі по собі не можуть бути поганими чи гарними, їхня ефективність визначається насам­перед тим, наскільки вони адаптовані до того процесу, який вони обслуговують, чи виконують вони завдання, поставлені перед ними, чи сприяють досягненню загальної мети. В умовах зростан­ня кількості управлінських та громадських послуг, вимог до якості їх надання, від органів місцевого самоврядування вимагається не тільки відкритість, прогнозування і врахування змін зовнішнього середовища, забезпечення зворотного зв’язку зі споживачами пос­луг, а й націленість на інновацію, пошук нових організаційно-фун­кціональних принципів і методів діяльності¹.

Специфіка діяльності місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони не здійснюють оперативного управління різними галузями місцевої економіки. А рішення, які ними приймаються, повинні бути передусім репре­зентативними (відображати позиції і волю виборців), а вже потім оперативними та ефективними. У зв’язку із цим у науковій літера­турі висловлюється думка, що з питань, за якими немає достатньо ішраженої позиції виборців, представницький орган не може при­ймати однозначних і категоричних рішень². У таких випадках не­обхідні спеціальні заходи, направлені на вивчення уподобань (по­зицій) жителів: консультативні опитування, референдуми тощо.

Депутати, представляючи інтереси виборців, шляхом голосування встановлюють істину.

Для порівняння відзначимо, що в діяльності виконавчих органів місцевих рад істина встановлюється спеціалістами й експертами, а рішення, яке приймається відповідним органом чи посадовою особою, відображає рівень знань і кваліфікації обмеженої групи професіоналів. Таким чином, рішення представницьких органів можуть виявитися неефективними, оскільки вони в першу чергу (і це об’єктивно) мають бути популярними. Рішення виконавчих органів можуть бути непопулярними, тому що вони передусім по­винні бути ефективними і в функціонально-управлінському аспек­ті, і з позицій необхідності досягнення певних результатів.

Залежно від чіткості розподілу компетенції між місцевими радами та їх виконавчими органами, названа колізія, яка є ос­новною суперечністю в системі територіального самоврядуван­ня, може мати конструктивний або деструктивний характер. При цьому конструктивність суперечності об’єктивно зумовлена діа­лектичною різницею і взаємозалежністю здійснюваних цими ор­ганами функцій. Деструктивні моменти пов’язані, як правило, з суб’єктивними факторами. Одним із можливих способів подолан­ня деструктивних моментів у взаємовідносинах місцевих рад та їх виконавчих органів є поєднання сільським, селищним, міським головою функцій вищої посадової особи територіальної громади з функціями керівника представницького органу. Голова, впливаю­чи на депутатів, може сприяти підвищенню ефективності рішень, які приймаються місцевою радою. У свою чергу, місцева рада, впливаючи на голову, змушує останнього і керований ним вико­навчий орган приймати більш популярні рішення¹.

Кожна система має свій набір елементів, тобто свою інституцій- ну структуру, яка буде житгєздатною лише в тому разі, якщо вона створена на основі використання природного потенціалу самоор­ганізації системи з урахуванням її власних законів. Наука менедж­менту стверджує: лише 15-20 % помилкових рішень приймається через невмілих виконавців, усі інші хиби - від недосконалого уп­равління. Отже, системно-структурна організація місцевого само­врядування має ключове значення для підвищення ефективності його функціонування.

У першу чергу необхідна реформа в ієрархії інститутів та фун­кцій органів місцевого самоврядування. Сьогодні зони багато в чому мають вади старої громіздкої системи, яка була запрогра­мована на командно-адміністративне регулювання суспільних відносин. Окремі сфери суспільних відносин необхідно взагалі вивести з-під юрисдикції органів публічної влади місцевого рівня

• регуляторами мають стати переважно економічні важелі чи со­ціальні орієнтири, стандарти. Істотно повинні змінитися розпоряд­чі та контрольно-наглядові владні функції - через ігосилення від­повідальності, чіткий розподіл повноважень як по вертикалі, так і горизонталі, ефективну взаємодію підсистем публічної влади та інститутів громадянського суспільства. Населення повинно отри­мати дієвий і доступний механізм контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що не може бути одного універсального кри­терію, придатного для будь-якого органу публічної влади чи сис­теми органів. У різних органів різні умови функціонування, тому в кожному конкретному випадку необхідно формулювати певні критерії побудови оптимальної структури органів місцевого само­врядування.

Для знаходження оптимального значення критерію ефектив­ності застосовують методи оптимізації, при цьому під оптималь­ним часто розуміють так зване «раціональне» рішення, що при­ймається з урахуванням об’єктивної доцільності. До системи критеріїв побудови оптимальної структури органів місцевого са­моврядування можна віднести:

1. системно-структурні: а) кількість рівнів управління, б) кіль­кість органів на кожному з рівнів управління; в) кількість струк­турних підрозділів в органах управління; г) кількість службовців, підпорядкованих одному керівнику);

2. процедурного характеру: а) швидкість реагування системи управління (залежить від кількості рівнів управління, загального обсяіу робіт; кількості керівників на відповідному рівні); б) своє­часність розв’язання завдання; в) інформаційне навантаження

(мінімізація внутрішнього документообігу); г) норма керованості;

3. нормативного забезпечення', а) наявність положені про структурні підрозділи; б) наявність посадових інструкцій; в)обсяг регламентованих управлінських робіт;

4. компетентності персоналу, а) досвід роботи за спеціальніс­тю; б) досвід роботи на посаді (коефіцієнт спеціалізації); в) досвід роботи в установі; г) організація підвищення кваліфікації; ґ) оцін­ка ділових якостей персоналу (дисциплінованість; екстенсивність та інтенсивність використання робочого часу; результативність та оперативність виконання посадових обов’язків).

Організація, зазвичай, будується за принципом: функції пер­винні, структура вторинна, тобто для виконання певних фунщій створюються відповідні органи (структурні підрозділи), напри­клад, екологічне управління, контрольна інспекція, управління експертизи, аналізу, регуляторної політики, фінансове управління. Поряд із функціональними службами в ієрархії управління можуть існувати і галузеві підрозділи: управління (відділи) освіти, культу­ри, охорони здоров’я та ін. Поєднання принципів галузевоїта фун­кціональної організації органів влади усуває недоліки кожної, але разом із тим може ускладнювати координацію і контроль, порушу­вати цілісність і створювати дублювання структурних ланок.

Політичні, економічні, технологічні, соціокультурні зміни в суспільстві завжди приводили до зміни стратегії, і діалектика структурних відносин протягом двох століть показує поступовий перехід від найпростіших лінійних структур до найскладніших ін­тегрованих структурних форм. Система місцевого самоврядування XXI століття, як уявляється, має представляти собою взаємозалеж­ну сукупність органів, їх структурних підрозділів, орієнтованих на споживача управлінських послуг. При збереженні загального керівництва кожна управлінська ланка повинна мати можливість приймати самостійні рішення з питань взаємодії із зовнішнім се­редовищем та іншими підрозділами. Така організація забезпечить гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільс­тві завдяки створенню нової системи комунікацій та інформації, коли більша частина інформації буде передаватися горизонталь­ними каналами зв’язку, тобто відбудеться поступове зменшення ієрархічних і збільшення мережних організацій. Кожна із цих двох

систем має як переваги, так і исдоліки, тому в сфері місцевого са­моврядування необхідне їх отимальне поєднання.

Системно-структурні й організаційні інновації є сферою від­повідальності вищого керівництва і потребують специфічних ме­тодів діагностики та аналізу. Сьогодні в Україні практикується так званий технократичний, або лінійний, підхід, який к основному спрямований на інфраструктурі показники (кількість квадратних метрів житла чи ліжко-місць у лікарнях, обсяг освоєних засобів тощо). При такому підході сама наявність засобів задоволення потреб населення (котельні, лікарні, школи, дороги) автоматич­но розглядається як самий факт задоволення потреб. Відстеження інфраструктурних показників, планування і корегування їх здій­снюється працівниками органів управління. Кінцевнй споживач послуг у цьому випадку практично відсторонюється від процесів планування, управління і зворотного зв’язку. Головними в оцін­ці ефективності роботи органів і посадових осіб місцевого само­врядування повинні бути соціальні показники (індекс розвитку людини, довголіття, рівні освіти, доходу тощо). Інфраструктурі показники мають відігравати другорядну, допоміжну роль. Управ­ління з орієнтацією на кінцевий результат дасть змогу не тільки підвищити ступінь задоволення наших громадян якістю наданих їм послуг, а й добре заощадити на невиправданих витратах¹.

■■= §4. Місцеві ради - представницькі органи місцевого самоврядування в Україні

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до Зако­ну «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Місцеві ради є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згід­но із законом.

Основні ознаки представницьких органів місцевого самовря­дування: а) ради є колегіальними органами, до їх складу входять депутати, обрані безпосередньо населенням шляхом виборів; б) їх. діяльність поширюється на всю територію громади; в) на основі закону вони наділені правом представляти інтереси громади; г) приймають рішення від імені громади; ґ) є органами загальної компетенції, до їх відання належать усі питання, які потребують нормативного регулювання; д) посідають провідне місце в системі органів місцевого самоврядування; е) виражають загальну волю територіальної громади, надаючи їй загальнообов’язкового харак­теру і здійснюючи в такий спосіб місцеву владу; є) у своїй діяль­ності поєднують місцеві інтереси з державними¹.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної в місті ради залежить від кількості населення, яке проживає на відповідній території і може становити від 12 до 150 депутатів. Структурними складниками представницького органу місцевого самоврядуван­ня є депутатські групи і фракції, тимчасові контрольні комісії та постійні комісії ради; із числа депутатів обирається секретар ради; очолює раду і головує на її засіданнях сільський, селищний, місь-

Для всіх місцевих рад характерні, зокрема, представницька, ЧИР^^^^Ч^^Р^И^Исовна (організаційно-розпорядча), уста­новча, кадрова, контрольна функції. З урахуванням сфер діяль­ності місцевих рад виділяють: політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, ідеологічну функції. Підкреслюючи важ­ливість завдань, які розв’язуються радами, на територіальному рівні виділяють функції: забезпечення і охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, фінансово-бюджетну і матеріально-технічну функції.

Компетенція місцевих рад є правовою формою вираження їх функцій, вона водночас слугує і правовим засобом їх реалізації. В юридичній літературі зустрічаються різні види класифікації компетенції: за суб’єктами, сферами діяльності, характером,

змістом і обсягом повноважень. Закон України «Про місцеве са­моврядування в Україні» розрізняє загальну (ст. 25)і виключну компетенцію місцевих рад (ст. 26). Здійснюючи загальну компе­тенцію, місцеві ради правомочні розглядати і вирішувати питан­ня, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. До виключної компетенції належать питання, які знаходяться у віданні рад і підлягають розгляду виключно на їх пленарних за­сіданнях. Це, як правило, найважливіші питання місцевого зна­чення, розгляд і вирішення яких не може бути делеговано іншим органам.

Окремо слід виділити організаційні повноваження місцевих рад, тобто направлені на організацію їх внутрішньоїроботи: виз­начення відповідно до закону кількісного складу ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій, затвердженая та зміна їх складу, обрання голів комісій; затвердження регламенту, плану роботи ради, прийняття рішень про об’єднання в асоціації та про вихід із них, заслуховування повідомлення депутатів про робо­ту в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депу­татів.

Компетенцію місцевих рад можна класифікувати за галузеви­ми ознаками: а) у сфері соціально-економічного та культурного розвитку; б) у бюджетно-фінансовій сфері; в) за управлінням ко­мунальною власністю; г) у сфері екологічної безпеки; ґ) щодо за­безпечення правопорядку, прав, свобод та законних інтересів гро­мадян. Окрему групу становлять повноваження: а) з організації та контролю за діяльністю виконавчих органів; б) повноваження, які стосуються взаємодії рад відповідно із сільським, селищним, міським головою; в) повноваження організаційного-розпорядчо- го характеру. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого само­врядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

У своїй діяльності місцеві ради використовують правові, ор­ганізаційні й матеріально-технічні форми, за допомогою яких за­безпечується реальний вплив на соціальні й управлінські процеси на місцевому рівні, здійснюється реалізація їх функцій і компетен­ції.

Рішення місцевої ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законом. Нормативно-правові рішен­ня ради набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення їх у дію.

Представницькі органи місцевого самоврядування працюють сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засі­дань постійних комісій ради і скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. До організаційних форм роботи місцевих рад можна також віднести засідання підкомісій і робочих груп; засідання тимчасових контрольних комісій; апа­ратні наради, персональну роботу голови, секретаря ради; роботу депутатів у виборчих округах.

= §5. Специфіка правового статусу та порядку функціонування районних і обласних рад

Районні та обласні ради - це органи місцевого самоврядуван­ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Чинним законодавством установлено правило, згідно з яким загальний склад (кількість депутатів) районної ради визначається з урахуванням кількості сіл (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися в територіальну громаду), селищ, міст районного значення, що входять до складу відповідного району, для забезпечення рівного представництва кожної територіальної громади у відповідній районній раді незалежно від чисельності та­кої територіальної громади. Загальний склад (кількість депутатів) обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, шо входять до складу відповідної області, для забезпечення їх рівного представництва у відповідній облас­ній раді незалежно від чисельності жителів відповідного району, міста обласного значення. Загальний склад (кількість депутатів) міської, районної в місті, районної, обласної ради має становити тільки парну кількість депутатів.

Специфічною є структура районних та обласних рад Так, го­лова обласної та районної ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на стрк повно­важень ради. Він працює в раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяль­ність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звіль­нений із посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депу­татів від загального складу ради. З числа депутатів шлихом таєм­ного голосування районна рада обирає заступника голови ради, а обласна рада обирає першого заступника і заступника голови ради.

Районна, обласна рада може утворити президію (колегію) ради, яка є дорадчим органом ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції та рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. Президія (колегія) ради може приймати рішення, які мають дорадчий характер. До складу президії (колегії) ради вхо­дять голова ради, відповідно заступник голови районної, район­ної в місті ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради, голови постійних комісій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій.

У районних, обласних радах утворюється виконавчий апарат, який за посадою очолює голова відповідної ради. Виконавчий апа­рат забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конс­титуцією та законами України, здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповід­ною радою взаємодії і зв’язків із територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Окрім цього, виконавчий апа­рат ради забезпечує виконання заходів із відстеження результа­тивності регуляторних актів, прийнятих відповідною радою, якщо рішенням цієї ради повноваження щодо забезпечення виконання зазначених заходів не делеговано відповідним місцевим держав­ним адміністраціям.

Відповідно до ч. 2 ст. 143 Конституції України обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контро­люють їх виконання; затверджують районні й обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідно­го розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Регулюван­ня цього питання на конституційному рівні пояснюється особли­вим правовим статусом цих органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Конституційно визначено лише найважливіші повнова­ження цих органів, але їх перелік є відкритим, оскільки районні та обласні ради можуть вирішувати й інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Стаття 43 Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» містить перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради, окрім цього, достатньо великий обсяг їх повноважень закріплено галузе­вим законодавством.

Компетенція районних і обласних рад відрізняється від ком­петенції інших місцевих рад. Серед питань, які вирішуються на їх пленарних засіданнях: обрання голови ради, його заступника, звільнення їх із посади; утворення президії (колегії) ради; затвер­дження за пропозицією голови ради структури, чисельності вико­навчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату; затвердження відповідно районних, обласних бюджетів; розподіл переданих у вигляді трансфертів із державного бюдже­ту коштів, відповідно між районними та іншими місцевими бюд­жетами. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об’єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних гро­мад.

Конституція України не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи. Згідно із ст. 119 Конституції та статтями 17, 18 Закону України «Про місцеві державні адмініст­рації»¹ розробку проектів програм соціального-екононічного роз­витку, проекту обласного, районного бюджету, подання цих доку­ментів на затвердження обласним, районним радам, забезпечення їх виконання та звітування про виконання перед радами покладено на обласні й районні місцеві державні адміністрації.

Особливий статус обласних і районних рад зумовлений наявніс­тю повноважень, якими опосередковуються відносиниз місцевими державними адміністраціями: прийняття рішень щододелегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень район­них, обласних рад; заслуховування звітів голів місцевих держав­них адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень. Районна, обласна рада може шляхом таєм­ного голосування ьисловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України при­ймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висло­вили не менш як дві третини депутатів від загального складу від­повідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

■■ = §6. Особливості взаємовідносин

сільського, селищного, міського голови

з представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного

об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Відповідно до ч. 2 ст. 141 Конституції України те­риторіальні громади на основі загального, рівного, прямого виб­орчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільсь­кого, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п’ять років.

Повноваження сільського, селищного, міського голови почина­ються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішен­ня про його обрання, а закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних чергових місцевих вибо­рах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду ін­шої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні». Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяль­ність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи, виконуваної в позаробо- чий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Функції та повноваження сільського, селищного, міського го­лови досить різноманітні, вони неодноразово аналізувалися в на­уковій літературі¹. Серед них важливе значення мають функції та повноваження, які реалізуються сільськими, селищними та місь­кими головами в рамках взаємовідносин із представницькими ор­ганами місцевого самоврядування. Зокрема, сільський, селищний, міський голова: 1) організує в межах чинного законодавства робо­ту відповідної ради; 2) підписує рішення ради та протоколи сесій ради; 3) вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; 4) здійснює керівництво апаратом ради; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний

сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; 5) забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економіч­ного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про ного виконан­ня, рішень ради з питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про "к виконання;

6. забезпечує виконання рішень відповідної ради; 7) представляє раду у відносинах із державними органами, іншими органами міс­цевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, гро­мадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до за­конодавства; 8) звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обме­жують повноваження ради та її органів; 9) укладає від імені ради договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк із моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищ­ним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижне­вий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтверди­ла попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності. При встановленні резуль­татів голосування до загального складу сільської, селищної, місь­кої ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

За наявності підстав, передбачених чинним законодавством, сільським, селищним, міським головою може бути ініційоване питання про дострокове припинення повноважень сільської, се­лищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого ре­ферендуму, а також може порушуватися перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України по­зачергових виборів сільської, селищної, міської ради.

Сільська, селищна, міська рада відповідно до Закону «Про міс­цеве самоврядування в Україні» теж має певні важелі впливу на відповідних голів, зокрема, в межах власної компетенції приймає рішення:

• про недовіру сільському, селищному, міському голові (п. 10 ч. 1 ст. 26);

• щодо дострокового припинення повноважень сільського, се­лищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом (п. 16 ч. 1 ст. 26);

• щодо затвердження договорів, укладених сільським, селищ­ним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції (п. 43 ч. 1 ст. 26);

• про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» виконавчим органам сільських, селищних, міських рад (ч. З ст. 52).

Сільська, селищна, міська рада може не підтримати кандидату­ру на посаду секретаря ради, запропоновану відповідним сільсь­ким, селищним, міським головою, в такому разі пропозиція щодо кандидатури секретаря ради може вноситися на розгляд ради не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова є відповідальним у ході здійснення наданих повноважень перед відповідною радою, щорічно він звітує раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради. На вимогу не менше половини депутатів від­повідної ради сільський, селищний, міський голова зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради в будь-який визначений ними термін.

За рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного го­лосування не менш як двома третинами голосів депутатів від за­гального складу ради, за наявності підстав, передбачених чинним законодавством, можуть бути припинені достроково повноважен­ня сільського, селищного, міського голови.

Сільська, селицна, міська рада також може приймяти рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового при­пинення повноважень сільського, селищного, міського голови як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян,що проживають на відповідній території та ма­ють право голосу.

За наявності рішень суду про визнання розпоряіжень чи дій сільського, селищмого, міського голови незаконними, висновків відповідного парламентського комітету Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, місь­кого голови. Питамня про призначення Верховною Радою Украї­ни позачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київсь­кої, Севастопольської міської державної адміністрації.

Не менш вагомими та суттєвими є повноваження, які реалізу­ються сільськими селищними та міськими головами в рамках взає­мовідносин із виконавчими органами місцевого самоврядування. Зокрема сільський, селищний, міський голова відповідно до зако­нодавства: 1) організує роботу виконавчого комітету відповідної ради; 2) очолює виконавчого комітету, скликає та головує на його засіданнях; 3) підписує рішення виконавчого комітету відповідної ради; 4) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і пер­сональний склад виконавчого комітету відповідної ради; 5) вно­сить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих ор­ганів ради, апарату виконавчого комітету, їх штатів; 6) здійснює керівництво апаратом виконавчого комітету відповідної ради; 7) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, уп­равлінь та інших виконавчих органів ради; 8) забезпечує реаліза­цію рішень виконавчого комітету відповідної ради; 9) представляє виконавчий комітет ради у відносинах із державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями гро­мадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відноси­нах; 10) укладає від імені виконавчого комітету ради договори.

У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної в місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він

може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та вне­сти це питання на розгляд відповідної ради. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підпорядкованими виконавчому комітету ради, сільському, селищному, міському голові.

Отже, у здійсненні місцевого самоврядування роль сільських, селищних, міських голів є досить вагомою, оскільки вони є голо­вними посадовими особами відповідних територіальних громад, очолюють виконавчий комітет і головують на засіданнях відповід­ної ради. Така модель має низку позитивних характеристик. Зок­рема, голова стримує депутатів у їх нормотворчій і розпорядчій діяльності, бо він найкраще знає реальні можливості виконавчих органів, комунальних підприємств щодо вирішення тих чи інших питань місцевого значення. Негативним моментом такого поєд­нання функції управління роботою місцевих рад і їх виконавчих органів є зосередження суттєвих адміністративних важелів впливу в руках однієї посадової особи. Це особливо проявляється в тих місцевих радах, у яких більшість загального депутатського скла­ду є керівники комунальних підприємств, шкіл, об’єктів охоро­ни здоров’я, інших соціально-культурних установ та організацій. Вони значною мірою залежать від сільського, селищного, міського голови, а тому часто займають пасивну позицію під час обговорен­ня і, як правило, підтримують точку зору головуючого. Разом із тим, залежність депутатів від голови - функціональна, саме тому місцеві ради досить легко приймають рішення про дострокове припинення повноважень голови. Такі рішення, як показує прак­тика, можуть ініціюватися як «згори» - обласними державними адміністраціями, так і «знизу», коли особисті незадоволення депу­татів діями голови досягнуть критичної межі¹.

Таким чином, з аналізу повноважень сільських, селищних, місь­ких голів можна дійти висновку, що їх позиції в системі місцевого самоврядування досить потужні, вони мають широкі можливості щодо впливу на представницькі та виконавчі органи місцевого са­моврядування, а тому від ефективності їх роботи значною мірою залежить вирішення повсякденних проблем конкретного населе­ного пункту й розвиток територіальної громади в цілому.

= §7. Срганізація управління районам! в місті

Правовою оснавою організації місцевого самоврядування на рівні району у місті є Конституція України, в якій територіальні громади районів у містах названі як суб’єкти комунальної влас­ності (ч. 1 ст. 142). Отже, якщо є територіальна громада району в місті, як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, то по­винні бути визначені й механізми реалізації її права вирішувати питання місцевого значення. Водночас ч. 5 ст. 140 Конституції України встановлює, що питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Ця норма ставить можливість здійснення місцевого самоврядування на рівні району в місті залежно від доброї волі іншого суб’єкта — міської ради. У науковій літературі питання організації місцевого самоврядування районами в містах є одним із найбільш дискусійних. Одні вказу­ють на недоцільність існування представницьких органів на рівні району в місті¹, інші, навпаки, виступають за удосконалення нор­мативного регулювання діяльності районних місті рад².

Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України³ до повнова­жень міських рад у галузі земельних відносин на території міст належить встановлення та зміна меж районів у містах із районним поділом. Отже, територіальна (просторова) основа місцевого са­моврядування в міських районах визначається міськими радами. У

ч. 2 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що в містах із районним поділом за рішенням тери­торіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради. В таких містах на районному рівні формуєть­ся відповідна система місцевого самоврядування: а) територіаль­на громада району в місті; б) районна в місті рада; в) виконавчі органи, що утворюються радою (голова ради, який обирається з числа депутатів, одночасно є і головою її виконавчого комітету); г) органи самоорганізації населення.

Виконавчими органами районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Вони є підконтрольними й підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повно­важень органів виконавчої влади - також підконтрольними від­повідним органам виконавчої влади. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними й підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, голові районної в місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших ви­конавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади головою районної в місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням із відповідними органа­ми виконавчої влади.

Районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, передавати їм відповідні кошти, а також не­обхідні для здійснення повноважень матеріально-технічні та інші ресурси і здійснюють контроль за їх виконанням.

Порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються чинним законодавством Ук­раїни лише з незначними відмінностями порівняно з іншими орга­нами місцевого самоврядування, тому зупинимося більш детально лише на особливостях здійснення місцевого самоврядування на районному в місті рівні.

Посадові особи та органи місцевого самоврядування в міському районі керуються у своїй діяльності Конституцією та законами Ук­раїни, актами Президента України й Кабінету Міністрів України, а також рішеннями відповідних міських рад. Зокрема, виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст із районним поділом) ви­рішуються питання: 1) визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні в містах (у разі їх створення) ради та їх вико­навчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах;

2. установлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.

Відповідно до ст. 41 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» районні в містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об’єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здій­снюють інші повноваження, передбачені чинним законодавством. Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгоджен­ням із районними в містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах. Визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної в місті ради протягом даного скликання.

Голова районної в місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її де­путатів на строк повноважень ради. Голова ради працює в раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому чис­лі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та твор­чої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питан­ня про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Голова районної, обласної, районної в місті ради: 1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради та питання, які передбачається внести на її розгляд, веде засідання ради; 2) забез­печує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх ви­конанням; 3) представляє раді кандидатури для обрання на посад)' заступника голови районної в місті ради; вносить на затверджен­ня ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; 4) вносить раді пропозиції щодо утворення та обрання постійних комісій ради; 5) координує діяль­ність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації' виконання їх рекомендацій; 6) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; 7) є розпорядником коштів, передбачених на ут­римання ради та її виконавчого апарату; 8) підписує рішення ради та протоколи її сесій; 9) представляє раду у відносинах із держав­ними органами, іншими органами місцевого самоврядування об’єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій та громадянами, а також у зов­нішніх відносинах відповідно до законодавства; 10) вирішує інші питання, доручені йому радою.

Якщо в містах із районним поділом рішення про утворення районних у місті рад в установленому порядку не приймається, територіальні громади районів у містах діють як суб’єкти права власності. Рішення про наділення міських рад правами щодо уп­равління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності те­риторіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі, якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передання права управління майном та фі­нансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів міс­цевого самоврядування районів у місті, то міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, і несе відповідальність перед громадою відповідного району в місті.

У містах із районним поділом Російської Федерації, у районах міст, як правило, створюються тільки виконавчі органи місцевого самоврядування - адміністрації, які є структурними підрозділами міських виконавчих органів місцевого самоврядування¹. В Україні

також постійно збільшується кількість міських рад, які, керуючись чинним законодавством, приймають рішення про неутворення районних у місті рад, а в районах міст утворюють районні адмініст­рації, які мають статус виконавчих органів міських рад. Отже, в системі місцевого самоврядування, особливо у великих містах, спостерігається тевденція до централізації владних повноважень, небажання міських рад передати частину повноважень на рівень значно ближчий до населення - районним у місті радам та їх ви­конавчим органам, органам самоорганізації населення. Основним аргументом проти формування районних у містах рад, як правило, називають їх неефективність та неекономічність такого управлін­ня. Дійсно, централізоване управління менш витратне, ніж децен­тралізоване, водночас воно й менш демократичне. Районні в місті ради матимуть змогу довести ефективність свого управління лише за умови чіткого визначення на законодавчому рівні механізму перерозподілу повноважень між міською радою та районними в місті радами. Відсутність належного законодавчого регулювання в цій сфері суттєвознижує гарантії реалізації права територіальної громади району в місті вирішувати питання місцевого значення, тому необхідно врегулювати порядок організації місцевого самов­рядування в міських районах в окремому законі.

===== §8. Особливості взаємодії органів

місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в місті Києві

Відповідно до ч. 2 ст. 140 Конституції України особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севасто­полі визначаються окремими законами України. Спеціальний ста­тус міста Києва як столиці України, особливості здійснення в місті виконавчої влади та місцевого самоврядування врегульовано За­коном України «Про столицю України - місто-герой Київ»¹.

Місцеве самоврядування в місті Києві здійснюється тери­торіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську

міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх ви­конавчі органи. Система місцевого самоврядування в місті Києві включає: 1) територіальну громаду міста; 2) міського голову;

2. міську раду; 4) виконавчий орган міської ради; 5) районні ради (у разі їх утворення); 6) виконавчі органи районних у місті рад; 7) органи самоорганізації населення.

Порядок формування та повноваження міської, районних у місті рад визначаються Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ» та іншими законами. Районні ради можуть утворюватися за рішенням тери­торіальної громади міста Києва, прийнятим шляхом проведення місцевого референдуму, або за рішенням Київської міської ради. Відповідні рішення щодо утворення (неутворення) районних рад міста Києва повинні бути прийняті до дня чергових виборів.

Виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. У районах міста Києва діють районні в місті Києві державні адміністрації, які підпорядковуються Київській міській державній адміністрації, а в разі утворення районних у місті Києві рад також є підзвітними й підконтрольними відповідним радам як їх виконавчі органи.

Г олова Київської міської державної адміністрації, голова район­ної в місті Києві державної адміністрації призначається Президен­том України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України. У разі утворення районної в місті Києві ради Президен­том України на посаду голови районної в місті Києві державної адміністрації призначається особа, яка обрана головою районної в місті Києві ради. Місцеві державні адміністрації підзвітні й підкон­трольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування за рахунок бюджету міста та районів.

Рішення органів державної влади, які тягнуть за собою до­даткові видатки органів місцевого самоврядування міста Києва, обов’язково повинні супроводжуватися переданням їм необхідних для цього матеріальних та фінансових ресурсів. Зазначені рішен­ня виконуються »рганами місцевого самоврядування міста Києва в межах переданих матеріальних та фінансових ресурсів. Тери­торіальній громаді міста Києва в установленому законом порядку за поданням Київської міської ради компенсуються витрати, а та­кож збитки, завдані їй під час проведення заходів загальнодержав­ного та міжнародного характеру, а так само шкода, заподіяна в разі виникнення надзвичайних ситуацій із вини суб’єктів, підпорядко­ваних органам державної влади.

Держава забезпечує здійснення містом Києвом столичних фун­кцій шляхом: 1) виділення окремим рядком у Державному бюджеті України фінансування витрат на здійснення цих функцій; 2) за- іисрджоїшя стабільних, не менш ніж на два роки, бюджетних по- і і іііикіп взаємовідносин Державного бюджету України і бюджету ми і ;і І\їм м,і. 3) надання субвенцій, виділення необхідних ресурсів

111 u програм, проектів та на інші витрати, пов’язані із

Hill* in мінім мк цім столичних функцій; 4) компенсації на підставі

6. "її ми 11111 нон її німих із використанням центральними органами н і і л. .ні ш.іші. представництвами іноземних держав і міжнарод­ній (і| іі.м і іі.і і її 11 пі іншими органами, місцем розташування яких І.ІМИІПЛ.НІСШИМ IIIІ'ІІІІІЧСІІО столицю України, земельних ділянок, Пудівслі.. споруд, надшіням комунальних послуг тощо; 5) надан­ні! державних і .фінітні на інвестиції, що залучаються на розвиток інфраструктури міста; 6) падання органам виконавчої влади та ор­нії іам місцевого самоврядування урядових телекомунікацій та ка­налів зв’язку, необхідних для здійснення столичних функцій.

У зв’язку із забезпеченням здійснення містом Києвом столич­них функцій Київський міський голова має додаткові повнова­ження. Зокрема, він бере участь у: а) підготовці проектів законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, відповідних програм, що стосуються міста Києва; б) вирішенні пи- іань щодо проведення в місті заходів загальнодержавного та між­народного характеру; в) засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при розгляді питань, що стосуються сто­лиці України - міста Києва; г) вирішенні питань щодо розміщен­ня в місті Києві державних органів, представництв інших держав і а міжнародних організацій, а також у протокольних заходах, що стосуються міста Києва.

Крім цього, Київський міський голова вносить: а) на розгляд Президента України, Кабінету Міністрів України проекти від­повідних нормативно-правових актів та інші пропозиції з питань, що стосуються міста Києва як столиці України; б) до відповідних органів виконавчої влади пропозиції щодо передання до сфери управління Київської міської ради, передання або продажу в ко­мунальну власність територіальної громади міста Києва чи його районів підприємств, організацій, установ, їх структурних підроз­ділів та інших об’єктів, що належать до державної або інших форм власності, а також часток (акцій, паїв), що належать державі в ак­ціонерних товариствах, розташованих на території міста Києва, якщо вони мають важливе значення для забезпечення реалізації містом Києвом столичних функцій. Він також дає згоду на при­значення та звільнення керівників підприємств і міських органів виконавчої влади подвійного підпорядкування, погоджує питан­ня щодо створення, перепрофілювання або ліквідації підприємств та організацій загальнодержавного значення, розташованих на території міста Києва, одержує інформацію щодо діяльності всіх підприємств, установ та організацій на території міста, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, в частині, що стосується життєдіяльності міста Києва та впливає на виконання ним столич­них функцій.

===^= §9. Правове регулювання взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування найтісніше пов’язане з органами де­ржавної влади, тому правове регулювання їх взаємовідносин має важливе значення для розвитку як окремих адміністративно-те­риторіальних одиниць, так і країни в цілому. Конституція Ук­раїни встановлює обов’язок держави брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтри­мувати місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого са­моврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою (ч. З ст. 142). Таким чином, де­

ржава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для реалізації власних і делегованих державою функцій та повноважень і забезпечення населення послугами на рівні міні­мальних соціальних потреб. Держава бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів шляхом закріплення за ними на ста­більній основі частини загальнодержавних податків, зборів та ін­ших обов’язкових платежів (податок із доходів фізичних осіб, по­даток на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності тощо).

Окрім цього, державна фінансова підтримка місцевого самов­рядування здійснюється шляхом надання місцевим бюджетам із Державного бюджету України трансфертів у вигляді дотацій та субвенцій. Дотації безоплатно й безповоротно надаються для ви­рівнювання дохідної спроможності відповідного місцевого бюд­жету, який його отримує. Субвенції надаються місцевим бюдже­там для здійснення певної мети, програми, наприклад, програми соціального захисту, інвестиційного проекту, для компенсації втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених де­ржавою, і т.ін.

У разі, якщо державні органи приймають рішення, що призво­дять до додаткових витрат із місцевих бюджетів, які не були запла­новані, держава має компенсувати ці витрати й надати необхідні фінансові ресурси органам місцевого самоврядування. Разом із тим, слід зазначити, що сьогодні ефективного механізму компен­сації таких витрат немає.

Відповідно до ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноважен­ня органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

І аким чином, конституційно закріплюються два види повно- шіжсмі. у органів місцевого самоврядування: власні і делеговані.

111'обхідно також звернути увагу, що мова йде лише про окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто їх перелік не пови­нен переважати власних повноважень органів місцевого самовря­дування. Таке делегування може відбуватися виключно на законо­давчій основі. На сьогодні перелік повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, міститься у главі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Делегу­вання повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування у світовій практиці застосовується з метою економії фінансових і людських ресурсів, створення опти­мальної моделі управління регіонами. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних пов­новажень. Держава гарантує здійснення цих повноважень за раху­нок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. У ст. 64 Бюджетного Кодексу Украї­ни визначається перелік доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Для забезпечення виконання делегованих повноважень орга­нами місцевого самоврядування держава може передавати їм від­повідні об’єкти державної власності. Згідно із Законом України від 3 березня 1998 р. «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» майно, що знаходиться в державній влас­ності, може бути передане в комунальну власність територіальних громад безоплатно або шляхом обміну, в тому числі в безоплатне користування або в оренду. Об’єктами передачі можуть бути ціліс­ні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх струк­турних підрозділів, нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому чис­лі об’єкти незавершеного будівництва, приміщення), інше окреме індивідуально визначене майно підприємств, акції (частки, паї), що належать державі в майні господарських товариств, житловий фонд та інші об’єкти соціальної інфраструктури, у тому числі із незавершеним будівництвом, які перебувають у повному госпо­дарському віданні чи оперативному управлінні державних підпри­ємств, установ, організацій.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед державою. Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб міс­цевого самовряд)вання визначаються Конституцією та законами України. Органи місцевого самоврядування з питань здійснен­ня ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади затверджено постано­вою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339, відповідно до якої контроль покладається на місцеві державні адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні орга­ни. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцево­го самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок, періодичність і строки проведення таких перевірок визначаються керівником органу, що здійснює конт­роль. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть прово­дитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами і:іііі,сі.ких, селищних, міських рад делегованих повноважень та моле іаслухонуватися інформація посадових осіб місцевого са- момрядумання про стан їх виконання.

А і пі її ічуючи таємодію місцевого самоврядування й державної пишім. іісоПхідно дослідити проблему юридичного закріплення мі-а і (|іч|>м ni-|i<h!iiuioiо регулювання, контролю й нагляду. Міні- Miiiii.ui' її 11>\'1111111)1 и нм і лінія правового регулювання місцевого

ч 11 > н міні ми.іі\ м. і чім лишолііти лише органи державної влади

її І" Ill ■ 'МІМ |)ІIIІК М |)П ПНІ і ку економіки, політичної і правової

и v ні. і \ |щ. мри ікімпікu 11 кшкчнсусу щодо основних демократич- і ні \ цінної і ill. і г|іі-ц нкііч і псічд'гмнс прано населення на місцеве І ІІМ11И|П| JIN ІЧІІІІНІ It V кріпи І ДСр/ЬІШІІиН пилив на сферу місцевого і ііміііі|ііі/іміііініч доколі іімчнші. і неодноразово науковці вказува­ні ми іii.ni)\ ідии: 11, пою їмснінспня, однак його обмеження, на наш мої пил. пошито ідіїк нюна ї ися одночасно з розширення контроль­ний і н.м нядоних функцій з боку інших інститутів громадянського і¹лсінні,і:іин (політичних партій, громадських організацій, профс­

пілок та ін.). Необхідна докорінна зміна характеру як прямих, так і зворотних зв’язків між державою, людиною й суспільством, а це потребує розробки нової наукової парадигми, в основу якої буде закладено алгоритм, який сформує систему горизонтальних взаємозв’язків між людьми і сприятиме розвитку їх не лише на державному, а й на загальносвітовому рівні¹.

Дотримуючись принципу правової, організаційної та матеріаль­но-фінансової самостійності, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до повно­важень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в ін­ших випадках, передбачених законом.

Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціапьно-еко- номічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів; підзвітними і підконтрольними в частині повноважень, делего­ваних їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад із зазначених питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, облас­ної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент Ук­раїни приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Практики делегування обласними й районними радами пов­новажень щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади стримує розвиток місцевого самоврядування на районному та обласному рівні. Навіть ураховуючи, що таке деле­гування здійснюється добровільно, на підставі рішень відповідних рад, це суперечить природі місцевого самоврядування. Конститу-

Глав ссбливості укр ко моделі муніципального управління

₁ _______ - . _ш шт

ційні положення про визнання й гарантування в Україні місцевого самоврядування »значають, що питання місцевого значення мо­жуть і повинні вирішувати саме територіальні громади або ж від їх імені та в їх інтересах органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Неприпустимість обмеження місцевого самоврядування і належних йому повноважень є однією з основ конституційного статусу місцевого самоврядування. У той же час вона пов’язана з регулюванням прав та свобод людини і громадя­нина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпосередньо впливає на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здій­снення місцевого самоврядування. Отже, враховуючи це, вважає­мо неприпустимим навіть добровільне (на підставі рішення органу місцевого самоврядування чи договору) передання повноважень (у цілому чи хоча б частини) щодо вирішення питань місцевого зна­чення органам державної влади. Якщо наділення органів місцевого самоврядування повноваженнями органів виконавчої влади не су­перечить природі місцевого самоврядування, то здійснення органа­ми державної влади повноважень місцевого самоврядування приз­водить до ліквідації останнього на відповідному рівні. Аналогічне питання було предметом розгляду Конституційного Суду Російсь­кої Федерації, який у своїй Постанові від ЗО листопада 2000 р. у справі про конституційність окремих положень Уставу (Основно­го закону) Курської області визнав таким, що суперечать Консти­туції РФ положення п. З і 5 ст. 21 Уставу, оскільки їх буквальний зміст не виключає можливості передання органам державної влади Курської області повноважень щодо вирішення питань місцевого значення в будь-якому обсязі, що може всупереч вимогам ст. 55 (ч. 3) Конституції РФ не лише обмежити право громадян на здій­снення місцевого самоврядування, а й поставити під загрозу саме його існування на частині території Курської області¹.

Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради, прийняті в ме­жах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всі­

ма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають пра­во звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого само­врядування. Місцеві органи виконавчої влади несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самовряду­вання за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Форми і зміст взаємовідносин органів державної влади й місцевого самоврядування повинні вибудовуватися від­повідно до конституційно-правових засад організації публічної влади в Україні з урахуванням політики децентралізації й декон- центрації влади, єдності територіальної основи і значного числа об’єктів управлінської діяльності, пріоритетності прав та свобод людини і громадянина. В. Стретович підкреслює, що уряд України має вживати заходи для посилення координаційної ролі держави в реалізації єдиної державної регіональної політики шляхом розроб­лення й застосування уніфікованої методики визначення рейтин­гу соціально-економічного розвитку регіонів і системи оператив­ного обміну інформацією стосовно найважливіших питань між центральними органами державної влади й органами місцевого самоврядування, а також упровадження дійового механізму спів­праці центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування заради узгодження інтересів загально­державного й регіонального розвитку, спільного розв’язання про­блем, що стримують розвиток регіонів¹.

Уважаємо, щовзаємодія між органами місцевого самоврядуван­ня й державною владою повинна мати чітку методологічну основу та втілюватися в різноманітних організаційно-правових формах, зокрема: (а) інституційних - створення спільних органів (коор­динаційних, консультативних, дорадчих); (б) правових - участь у розробці певних правових актів; (в) організаційних - проведен­ня спільних заходів (розширених колегій, засідань президій рад, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів перед громадами, перевірок тощо), участь посадових осіб місцевих держадміністра­цій у засіданнях органів місцевого самоврядування чи депутатів і муніципальних службовців у роботі держадміністрацій; (г) ін­формаційних - обмін інформацією з питань місцевого значення (листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів, застосування ЗМІ тощо); (ґ) матеріаль­но-фінансових — спільне фінансування проектів регіонального значення, створення спільних підприємств та організацій. Із ме­тою забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування й організації їх ефективної взаємодії з органами державної влади потрібно втілити в життя систему інформаційно-аналітичної під­тримки з використанням сучасних інформаційних технологій. Для цього треба створити локальні інформаційні мережі органів місце­вого самоврядування, регіональних аналітичних центрів, забезпе­чити їх об’єднання з державними інформаційними системами.

===== §10. Аналіз практики функціонування органів та посадових осіб місцевого самоврядування в аспекті оцінки ефективності організаційно-правових моделей муніципального управління

Ефективність - це результат, що зіставлений із витратами на його досягнення. Як у приватній, так і публічній сферах ефективність пов’язують із: а) співвідношенням між витраченими ресурсами й отриманим кінцевим продуктом (товаром, послугою); б) зменшен­ням кількості витрачуваних ресурсів чи зниженням їхньої вартості;

в) скороченням тривалості процесу; д) співвідношенням кінцевого

продукту й остаточного результату¹. Безумовно, такий підхід є за­надто спрощеним для оцінки організаційно-правових моделей муні­ципального управління, оскільки не відображає реальну тенденцію зниження чи підвищення ефективності функціонування органів і посадових осіб у процесі вирішення питань місцевого значення.

Проблема оцінки ефективності публічних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування, сьогодні, як ніколи, актуальна. Зокрема, важко визначити, що є більш актуальним: фінансування розвитку спорту чи освіти, культури чи медицини? Корисніше те, за що людина готова більше заплатити. Але поки людина здорова, вона не бажає фінансувати розвиток медицини, маючи роботу не переймається проблемами зайнятості тощо. Отже, органи місцевого самоврядування повинні проводити зважену політику з урахуван­ням інтересів усіх верств населення, орієнтуючись на кінцевий ре­зультат - моральне та фізичне здоров’я людей, їх соціальну захи­щеність, рівень життя як необхідна умова свободи.

Загальний підхід до оцінки успішності діяльності та управлін­ня передбачає застосування таких категорій, як економічність, результативність та ефективність². Однак більш продуктивним є підхід, за якого виділяються такі критерії ефективності діяльності органів місцевого самоврядування:

• економічний ефект, який визначається показником збіль­шення обсягу виробництва продукції підприємствами відповідної адміністративно-територіальної одиниці та розширення її асорти­менту, поліпшення структури міської економіки;

• соціальний ефект, що визначається підвищенням реальних доходів населення, зменшенням диференціації доходів між різни­ми соціальними групами, підвищенням рівня зайнятості працез­датного населення та ін.;

• екологічний ефект, який визначається зниженням концент­рації шкідливих речовин у повітряному та водному середовищі, зменшенням рівня шуму тощо;

• організаційний ефект, що визначається скороченням кіль­кості ланок у системі управління територією, загальної чисель­ності працівників, зайнятих в апараті управління, прискоренням документообігу тощо¹.

Разом із тим, орієнтація на кінцевий результат також не доско­нала і має ряд недоліків. Результатом діяльності органів місцевого самоврядування може бути як економічний розвиток відповідних територій, так і їх занепад. За останні декілька років суттєво збіль­шився обсяг виробництва продукції підприємствами, постійно зростала середнязаробітна плата, розмір пенсій і інших соціальних виплат, однак такі досягнення не завжди є результатом діяльності органів місцевого самоврядування. Процеси, які відбуваються в суспільстві, досить складні й довготривалі, тому наявна тенденція економічного зростання може бути результатом дій органів пуб­лічної влади п’яти чи десятирічної давнини, а сьогоднішні рішення органів місцевого самоврядування, ймовірно, можуть сприяти зво­ротній тенденції. Більше того, часто окремі показники конфлікту­ють - підвищення темпів промислового виробництва, як правило, супроводжується збільшенням концентрації шкідливих речовин у повітряному та водному середовищі, а скорочення кількості ланок у системі управління не завжди сприяє організаційному ефекту.

Управлінська ефективність визначається як відношення ви­користаних ресурсів і досягнутої організаційної мети. Проблему ефективності управління слід розглядати не лише як внутрішньо- управлінську, організаційно-технічну, а й з урахуванням багато- аспектної взаємодії суб’єкта і об’єкта управління, сучасного со­ціального середовища, в якому вони функціонують, тобто на його загальному фоні й у реальному зв’язку з ним, тому що управління як вид соціальної діяльності людей не існує поза системою управ­лінських відносин².

Різноманітні підходи до оцінки ефективності показують, що не може бути одного універсального критерію, придатного для будь- якого органу публічної влади чи системи органів. У різних органів різні завдання, компетенція, умови функціонування, тому в кожно­му конкретному випадку необхідно формулювати певні критерії, що повинні відображати, з одного боку, очікувані зміни в системі суспільних відносин відповідно до поставлених цілей, з іншого,

• витрати на досягнення цілей.

Досить поширеною є внутрішня й зовнішня оцінка ефектив­ності¹. Зовнішня ефективність організаційно-правових моделей муніципального управління оцінюється за єдиним інтегральним показником - задоволеністю клієнтів (споживачів, інших контра­гентів) діяльністю органів і посадових осіб місцевого самовряду­вання. Для оцінки внутрішньої ефективності використовується низ­ка індикаторів, а саме: продуктивність реалізації основних завдань певною організацією; структура робочого часу; професійна ком­петентність співробітників та їх особистісні якості; задоволеність працівників характером своєї роботи; збалансованість структури організації, її гнучкість, «якість» керівних та інформаційних по­токів, за якими далі визначається загальний показник, що дозволяє оцінити внутрішню ефективність. Оцінка має здійснюватися та­ким чином, що її результатом була не лише констатація поточного стану організації, а й практичні рекомендації з підвищення ефек­тивності її діяльності.

Разом із тим, слід зазначити, що й такий підхід не гарантує об’єктивної оцінки ефективності функціонування органів публіч­ної влади. Інколи можна спостерігати ситуацію, коли зауважень до роботи окремих органів немає, ефективність їх діяльності доволі висока, а робота в цілому підсистеми, до якої входять ці органи оцінюється як неефективна. В деяких випадках оцінки ефектив­ності можуть буди негативними через конфлікт інтересів клієнтів, інших зовнішніх реципієнтів (наприклад держави і територіальної громади, підприємців і неприбуткових організацій). Окрім цього, досить умовною може бути окрема оцінка внутрішньої та зовніш­ньої ефективності, оскільки друга не може існувати без першої. Якщо клієнти, інші зовнішні реципієнти задоволені роботою ор­гану місцевого самоврядування, а його внутрішня ефективність на низькому рівні, значить зовнішня ефективність не є результатом діяльності відповідного органу. Тоді доречним є вислів «не завдя­ки, а всупереч» діяльності органу маємо, наприклад, економічний чи екологічний е<|)ект, високі результати в науці, освіті, духовному вихованні молоді

Оцінка ефективності організаційно-правових моделей муні­ципального управління здійснюється з використанням багатьох критеріїв, тому виникає необхідність визначення узагальнено­го критерію. Для знаходження оптимального значення критерію ефективності застосовують методи оптимізації, при цьому під оптимальним часто розуміють так зване «раціональне» рішення, що приймається з урахуванням об’єктивної доцільності. Для ін­тегральної оцінки ефективності організаційно-структурних інно­вацій альтернативою узагальненому критерію інколи застосову­ють функцію корисності. Для параметричної оцінки ефективності діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування необхідна методика, яка б, поряд із критерієм результативності, враховувала також системно-структурні й процедурні параметри. Такими, зокрема, є групи факторів: структурні, процедурні (про- цесні), інформаційні, нормативної урегульованості, компетент­ності службовців, ділових якостей персоналу¹. Для більш повного аналізу ефективності діяльності органів місцевого самоврядуван­ня доцільно також застосовувати методику оцінки за статичними та динамічними параметрами їх функціонування.

Вихідним моментом для оцінки ефективності також є харак­теристика докладених зусиль через категорію економічності, яка пов’язана з визначенням масштабів використаних ресурсів для за­безпечення якісної діяльності в необхідних обсягах. Мірою зусиль є кількість фінансових, матеріальних, людських, часових та інших ресурсів, які витрачаються у процесі діяльності для досягнення

певного результату. Фінансовий обсяг витрат характеризують складники собівартості та ціни управлінських послуг у грошовому вимірі: заробітна плата персоналу, вартість обладнання, матеріалів та інших предметів праці, вартість послуг сторонніх осіб. У свою чергу, нефінансові витрати є показниками ресурсного забезпечен­ня в натуральному вираженні й так само можуть подаватися в аб­солютному чи відносному вигляді. Результативність характеризує дієвість, досягнення, ступінь завершення системою потрібної ро­боти і реалізації встановлених цілей, для її оцінки можна застосо­вувати три критерії: кількість, якість, своєчасність¹.

Таким чином, основою аналізу ефективності системи місцевого самоврядування має бути оцінка внеску кожного суб’єкта управ­ління для досягнення конкретного результату. Критерії ефектив­ності системи органів місцевого самоврядування повинні відпові­дати таким вимогам: а) дозволяти кількісно оцінювати результати їх функціонування; б) охоплювати систему найповніше, відбива­ючи вплив якомога більшої кількості факторів; в) бути, по можли­вості, простим, щоб його обчислення і збір необхідних для цього даних не виявилися дорожчими за можливий ефект від розв’язання завдань, однак простота не повинна бути на шкоду повноті охоп­лення значимих факторів; г) для багатоцільових систем повинна бути сформульована адекватна сукупність критеріїв ефективності; ґ)для різних підсистем повинні застосовуватися різні критерії. При всій різноманітності критеріїв ефективності та методів їхньої оцінки існують обов’язкові етапи, що є основою будь-якої методи­ки оцінки ефективності організаційних систем: постановка завдан­ня, побудова математичної моделі, пошук методу розв’язання, пе­ревірка й корегування моделі².

Механізм функціонування місцевого самоврядування як со­ціально-економічної, організаційної системи є сукупністю цілей, критеріїв (що характеризують ступінь досягнення поставлених

цілей), принципів, функцій, повноважень, норм, що регламенту­ють роботу системи та її структурних складників, форм і методів впливу на суспільно-політичні та соціально-економічні процеси з метою забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадя­нина. Сьогодні проблему підвищення ефективності діяльності ор­ганів місцевого самоврядування не може бути успішно розв’язано тільки шляхом здійснення окремих заходів. Системні й організа­ційні інновації повинні мати комплексний характер і спрямовува­тися на удосконалення функціонування місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства і підсистеми публічної влади, органів та їх; структурних підрозділів, а це, у свою чергу, потребує попереднього аналізу певних змін, у тому числі й щодо їх впливу на підвищення чи зниження ефективності організаційно- правових моделей муніципального управління.

= §11. Добровільні об’єднання

органів місцевого самоврядування

Правові засади організації і діяльності асоціацій органів місце­вого самоврядування та їх добровільних об’єднань, їх взаємовід­носин з органами державної влади та органами місцевого само­врядування визначаються Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування, Законом України «Про місце­ве самоврядування в Україні», але найбільшою мірою Законом Ук­раїни «Про асоціації органів місцевого самоврядування»¹.

Асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровіль­ні об’єднання (далі - асоціації) - добровільні неприбуткові об’єднання, створені органами місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження дій органів місцевого самоврядування щодо захисту прав та інте­ресів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональ­ному розвитку. Чинним законодавством України встановлюється (і на це слід звернути особливу увагу), що асоціаціям не можуть

передаватися владні повноваження органів місцевого самовряду­вання.

Асоціації створюються з всеукраїнським та місцевим стату­сом. Всеукраїнськими є асоціації, що об’єднують більше полови­ни органів місцевого самоврядування відповідних територіальних рівнів. Місцева асоціація може бути створена не менш як трьома органами місцевого самоврядування. Рішення про створення асо­ціації приймається на установчих зборах (конференції, з’їзді) асо­ціації, на яких також затверджується статут асоціації, обираються органи її управління. Асоціації підлягають обов’язковій державній реєстрації, всеукраїнські асоціації реєструє Міністерство юстиції України, а місцеві - територіальні органи Міністерства юстиції за місцезнаходженням асоціації. Членами асоціацій можуть бути сільські, селищні, міські, районні в містах, районні та обласні ради. При цьому орган місцевого самоврядування може бути членом лише однієї всеукраїнської асоціації. У діяльності всеукраїнсь­кої асоціації може брати участь місцева асоціація як колективний член у порядку та формах, визначених статутами всеукраїнської та місцевої асоціацій. Асоціації можуть на добровільних засадах засновувати спілки (конгреси, союзи тощо) шляхом укладення між собою угод про співробітництво та взаємодопомогу. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює право органів місце­вого самоврядування та їх асоціацій входити до відповідних між­народних асоціацій, інших добровільних об’єднань органів місце­вого самоврядування (ч. 2 ст. 15).

Фінансовою та матеріальною основою діяльності асоціації є вступні та членські внески, кошти з інших джерел, дозволених за­конодавством, а також майно, що використовується для виконання її статутних завдань. У разі ліквідації асоціації майно, що нале­жить їй на праві власності, розподіляється і використовується в порядку, визначеному чинним законодавством та статутом асоціа­ції. З метою виконання статутних завдань асоціація має право за­сновувати в установленому законом порядку підприємства, ство­рювати заклади, установи або організації, якщо це передбачено її статутом.

Асоціації виконують важливу роль в політико-правовому ме­ханізмі функціонування місцевого самоврядування й здійснюють такі повноваження: 1) об’єднують зусилля органів місцевого са­моврядування щодо захисту прав і законних інтересів відповідних територіальних громад, розв’язання спільних для територіаль­них громад проблем, обміну досвідом, створення умов для більш ефективного здійснення повноважень місцевого самоврядуван­ня; 2) розробляють та подають органам державної влади пропо­зиції щодо розвитку місцевого самоврядування, які підлягають обов’язковому розгляду в порядку, встановленому законом; 3) на­дають методичну, правову та інформаційну допомогу органам місцевого самоврядування в здійсненні ними своїх повноважень;

2. сприяють підвищенню ефективності підготовки та перепід­готовки посадових осіб місцевого самоврядування, підвищенню їх кваліфікації; 5) узагальнюють і поширюють досвід діяльності органів місцевого самоврядування з питань соціально-економіч­ного та культурного розвитку; 6) сприяють органам місцевого самоврядування в підготовці проектів їх актів, програм соціаль­но-економічного та культурного розвитку територіальних громад;

6. засновують засоби масової інформації, здійснюють видавничу діяльність; 8) готують пропозиції щодо структури та штату вико­навчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті, районних та обласних рад, а також умов оплати праці їх праців­ників; 9) готують пропозиції щодо типових (примірний) статутів територіальних громад, положень про виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у місті рад, органи самоорганіза­ції населення; 10) обстоюють інтереси територіальних громад за зверненням органів місцевого самоврядування, які не є членами асоціації, із суспільно важливих питань.

Всеукраїнські асоціації мають дещо ширший обсяг повнова­жень, а тому, окрім вищевказаного, вони також: 1) беруть участь у роботі консультативно-дорадчого органу з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України; 2) готують висновки до проектів законів України, інших нормативно-пра­вових актів із питань, що стосуються місцевого й регіонального розвитку; 3) готують та подають до Міністерства фінансів Украї­ни пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України в частині, що стосується показників місцевих бюджетів та між- бюджетних трансфертів; 4) беруть участь у розробленні проектів загальнодержавних програм щодо розвитку регіонів, проектів та програм місцевого й регіонального розвитку; 5) представляють і захищають місцеві та регіональні інтереси органів місцевого са­моврядування при прийнятті органами державної влади рішень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій;

6. організовують або беруть участь в організації та проведенні загальнонаціональних конкурсів на кращий проект чи програму місцевого і регіонального розвитку; 7) сприяють методичному за­безпеченню навчання депутатів місцевих рад, сільських, селищ­них, міських голів, спеціалістів, які працюють у системі місцево­го самоврядування, та підготовці, перепідготовці й підвищенню кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування; 8) го­тують пропозиції до Положення про атестацію посадових осіб міс­цевого самоврядування.

Діяльність асоціацій в Україні гарантується державою. У своїй статутній діяльності асоціації не залежні від органів державної влади, не підзвітні їм і не підконтрольні, крім випадків, передбаче­них законом. З метою узгодження загальнодержавних, регіональ­них та місцевих інтересів органи державної влади при прийнятті рішень із питань місцевого та регіонального розвитку, а також при визначенні основних напрямів державної політики щодо місцево­го самоврядування повинні взаємодіяти з асоціаціями в таких ос­новних формах:

1. участь у консультаціях: а) всеукраїнських асоціацій із Прези­дентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади; б) місцевих асоціацій та регіональних відділень всеукраїнських асоціацій із місцевими органами виконавчої влади;

2. надання висновків асоціацій до проектів нормативно-пра­вових актів із питань, що стосуються місцевого й регіонального розвитку: а) всеукраїнськими асоціаціями Президенту України, Верховній Раді України. Кабінету Міністрів України, централь­ним органам виконавчої влади; б) місцевими асоціаціями та регіо­нальними відділеннями всеукраїнських асоціацій місцевим орга­нам виконавчої влади.

Всеукраїнські асоціації мають право ініціювати перед Верхов­ною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів

України проведення консультацій щодо законопроектів та проек­тів інших актів із питань, що стосуються місцевого і регіонального розвитку.

Консультації центральних органів виконавчої влади з всеук­раїнськими асоціаціями проводяться щодо:

1. проекту закону про Державний бюджет України, положень підзаконних актів, що стосуються бюджетного процесу, а саме:

а) визначення соціальних стандартів і нормативів соціальної та бюджетної забезпеченості надання соціальних послуг; б) обгрунту­вання і розрахунку загального обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України для місцевих бюджетів;

в) методики розподілу міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами; г) визначення обсягів субвенцій на реалізацію прог­рам соціально-економічного розвитку територій, інших програм та принципів їх розподілу між місцевими бюджетами;

2. пропозицій про введення в дію або внесення змін до законо­давства про місцеві бюджети та міжбюджетні відносини;

3. проектів загальнодержавних програм, що стосуються роз­витку регіонів;

4. проектів державних соціальних програм, реалізація яких покладається на органи місцевого самоврядування;

5. питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфіка­ції службовців місцевого самоврядування.

Місцеві органи виконавчої влади проводять із місцевими асо­ціаціями та регіональними відділеннями всеукраїнських асоціацій консультації щодо:

• показників проектів обласних бюджетів у частині розподілу інвестиційних субвенцій на соціально-економічний розвиток тери­торій та інші програми між районними бюджетами та бюджетами міст обласного значення;

• показників проектів районних бюджетів у частині: встанов­лення планових показників формування бюджетів сіл, селищ, міст районного значення; розподілу міжбюджетних трансфертів; роз­поділу інвестиційних субвенцій на соціально-економічний розви­ток територій та інші програми;

• проектів регіональних програм соціально-економічного роз­витку.

Результати консультацій оформляються протоколом, який підписується керівником відповідного органу виконавчої влади або уповноваженими на це представниками сторін. Якщо одна із сторін відмовляється підписати протокол, про це зазначається в протоколі.

Органам державної влади, їх посадовим та службовим особам забороняється будь-яке втручання в статутну діяльність асоціа­цій та їх об’єднань, у свою чергу, асоціаціям також забороняється втручатися в діяльність органів державної влади. Асоціації мають право на захист своїх прав та законних інтересів у суді.

Отже, асоціаціїмають досить широкі можливості для розв ’язання проблемних питань розвитку місцевого самоврядування, захис­ту прав та інтересів територіальних громад, а також підвищення ефективності роботи органів місцевого самоврядування.

= = §12. Депутат місцевої ради - повноважний представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, район­ної в місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу визна­чається Конституцією України, Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад»¹.

Депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пори­ваючи з виробничою або службовою діяльністю, окрім секрета­ря сільської, селищної, міської ради, голови, заступника голови районної, обласної, районної в місті ради, які працюють у відповід­ній раді на постійній основі і не можуть суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової і творчої в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом. За рішенням облас­

ної, Київської та Севастопольської міських рад депутат, обраний головою постійної комісії з питань бюджету, також може працю­вати в раді на постійній основі.

Діяльність депутата місцевої ради здійснюється у двох основ­них формах: сесійній і позасесійній. На сесіях місцевої ради депу­тати місцевої ради на основі колективного й вільного обговорення розглядають і вирішують питання, віднесені до відання відповідної ради. Депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної в місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входи­ти до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою. Депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його ро­боті з правом дорадчого голосу. В рамках сесійної діяльності депу­тат місцевої ради має право: 1) обирати і бути обраним до органів відповідної ради; 2) офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах; 3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; 4) вносити пропозиції та зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорю­ваних питань та їх суті; 5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов’язаних із його депутатською діяльністю;

6. вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень із питань, що належать до їх відання, поправки до них; 7) висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і канди­датур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверд­жуються радою; 8) порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування; 9) брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання до­повідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні; 10) вноси­ти пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, під­звітних чи підконтрольних раді, а також із питань, шо віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території; 11) порушувати в раді та її органах питання про необхід­ність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій; 12) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки; 13) оз­найомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах засідань ради та її органів до їх опублікування; 14) оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об’єднань, якщо вони мають суспільне значення; 15) об’єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатсь­кі групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має право на депутатський запит і депутатське запитання.

Депутатський запит - це підтримана радою вимога депута­та місцевої ради до посадових осіб ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників від­ділів і управлінь із питань, які віднесені до відання ради.

Депутатське запитання - це засіб одержання депутатом місце­вої ради інформації або роз’яснення з тієї чи іншої проблеми. Від­повідь на запитання може бути оголошено на сесії ради або дано депутату місцевої ради в індивідуальному порядку. Запитання не включається до порядку денного сесії, не обговорюється і рішення по ньому не приймається.

Депутат місцевої ради зобов’язаний додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень.

Позасесійна робота депутатів місцевих рад реалізується пе­реважно у виборчому окрузі та у відповідній адміністративно-те­риторіальній одиниці, що становить територіальну основу діяль­ності місцевої ради. Здійснюючи позасесійну діяльність, депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самов­рядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місце- іого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь із правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях ор­ганів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами й організа­ціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та кон­тролюючих органів питання, що стосуються інтересів виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити пропо­зиції з питань, пов’язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має право на депутатське звернення - викладена в пись­мовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов’язаних із його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, під­приємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз’яснення з питань, віднесених до їх компетенції.

На території відповідної ради депутат має право на невідклад­ний прийом посадовими особами місцевих органів виконавчої вла­ди, органів місцевого самоврядування, керівниками підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташо­ваних на території відповідної ради, з питань депутатської діяль­ності. Порядок відвідування депутатом місцевої ради підприємств, установ і організацій, діяльність яких пов’язана з державною або іншою таємницею, що охороняється законом, установлюється від­повідними нормативно-правовими актами.

У разі виявлення порушення прав та законних інтересів грома­дян або інших порушень законності депутат має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників із вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов’язаний: 1) під­тримувати зв’язок із виборцями, відповідною територіальною гро­мадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місце­вими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території; 2) не рідше одного разу на півріччя інформувати вибор­ців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного й соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців;

3. брати участь у громадських слуханнях із питань, що стосують­ся його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та її органів, доручень виборців, у масових заходах, що проводять­ся органами місцевого самоврядування на території громади або виборчого округу; 4) вивчати громадську думку та потреби тери­торіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні; 5) визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян; вести ре­гулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, роз­глядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіаль­ної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.

Депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу перед виборцями відповідного виборчого округу, об’єднаннями громадян. Виборці можуть давати своєму депутатові місцевої ради доручення на збо­рах під час його звітів чи зустрічей із питань, що випливають із потреб відповідного виборчого округу чи територіальної громади в цілому.

Депутатська діяльність гарантується чинним законодавс­твом України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради, окрім випадків, передбачених Конституцією та зако­нами України. Рада та її органи сприяють депутатам місцевих рад у їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими ма­теріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських повноважень, організовують вивчення депутатами місцевих рад законодавства, досвіду роботи рад.

Кримінальну справу стосовно депутата місцевої ради може по­рушити відповідно Генеральний прокурор України, заступник Ге­нерального прокурора України, прокурор Автономної Республіки Крим, області, місг Києва або Севастополя в межах його повно­важень, про що не пізніше наступного робочого дня повідомляє відповідну місцеву раду. Запобіжний захід щодо депутата місце­вої ради у вигляді підписки про невиїзд або взяття під варту може застосовуватися виключно судом, про що не пізніше наступного робочого дня повідомляє відповідну місцеву раду.

На час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а та­кож для здійснення депутатських повноважень в інших передбаче­них законом випадках депутат місцевої ради звільняється від ви­конання виробничих або службових обов’язків. У разі здійснення депутатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток та інші витрати, пов’язані з депутатською діяльністю, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

Депутат місцевої ради користується на території відповідної ради правом безплатного проїзду на залізничному, автомобільно­му і водному транспорті незалежно від форми власності, а також на всіх видах міського пасажирського транспорту (за винятком таксі). Відповідна рада та її виконавчі органи забезпечують де­путатів місцевих рад офіційними виданнями та інформаційними матеріалами ради, організують допомогу їм із правових питань де­путатської діяльності, надають можливість депутатам ознайоми­тися з рішеннями ради та її органів, розпорядженнями відповідної місцевої державної адміністрації, актами підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території.

Глава 6. ===== == - - Нормотворчість суб’єктів місцевого самоврядування

===== §1. Поняття, види, юридичні властивості актів суб’єктів місцевого самоврядування

Вирішення питань місцевого значення здійснюється тери­торіальними громадами, їх органами і посадовими особами у фор­мах та способом, що визначені Конституцією і законами України. Ці рішення оформлюються у вигляді відповідних актів уповнова­жених органів чи посадових осіб. В актах, що встановлюють, змі­нюють, скасовують або вирішують юридичну справу, те чи інше конкретне питання, реалізується компетенція відповідного влад­ного суб’єкта. У вітчизняній науці розгляду актів органів місцевої влади були присвячені роботи багатьох авторів, які досліджували проблеми теорії держави і права, державного й адміністративно­го права, радянського будівництва. Так, комплексні праці вчених Р. Ф. Васильєва і М. П. Воронова розкривають питання порядку підготовки і прийняття рішень, юридичних властивостей і місця в системі права правових актів місцевих рад та їх виконавчих ор­ганів¹. Разом із тим, і сьогодні залишається недостатньо вивченою і потребує розв’язання низка питань, пов’язаних із визначенням кола суб’єктів місцевої правотворчості, ієрархії актів місцевого самоврядування, процедури їх скасування тощо. Вирішення цих проблем має не лише теоретичне, а й важливе практичне значення для становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Акти місцевих рад і їх органів відіграють важливу роль у ме­ханізмі правового регулювання суспільних відносин, виступають головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуван­ням влади на відповідній території і реалізації їх функцій та ком­

петенції. Завдяки правовим актам місцевого самоврядування за­безпечується комплексний соціально-економічний і культурний розвиток територій, організується процес виробництва, розподілу й охорони матеріальних благ, надання послуг. Органи місцевого самоврядування видають акти, якими організується процес ви­конання делегованих повноважень органів виконавчої влади, до­водяться до відома населення, підприємств, організацій, установ владні приписи державних органів, плани економічного і соціаль­ного розвитку України.

Аналіз чинного законодавства дає змогу зробити висновок, що акти місцевого самоврядування - це прийняті в установленому порядку підзаконні владні рішення суб’єктів місцевого самовря­дування, що містять норми права, індивідуально-конкретні при­писи (рекомендації^-), за допомогою яких самостійно вирішуються, безпосередньо територіальною громадою або через органи само­врядування, питання місцевого значення. Іншими словами, акт місцевого самоврядування - це юридична форма рішень уповно­важених органів, посадових осіб, офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулю­вання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування і має обов’язковий характер для суб’єктів цих відносин.

Інколи до актів місцевого самоврядування (органів та посадо­вих осіб) відносять дії (сукупність дій) та документи, що прийма­ються (видаються) у сфері місцевого самоврядування; які визна­чаються як форма управлінської діяльності суб’єктів, що наділені владними повноваженнями й поділяються на акти правореалізації та правозастосування¹. Фактично в цьому випадку ототожнюються акти з діяльністю щодо їх підготовки, обговорення і прийняття.

Для впорядкування наявної великої кількості актів, всебічного виявлення й усвідомлення властивих їм загальних та конкретних ознак, особливостей, місця й ролі цих актів у регулюванні суспіль­них відносин потрібна їх класифікація. Поділ актів органів місце­вого самоврядування на групи за певними критеріями, установлен­ня основних закономірностей і суттєвих ознак дозволяє глибоко й

усебічно їх досліджувати і вивчати, допомагає виробляти і фор­мулювати вимоги, заходи і рекомендації щодо вдосконалення їх обґрунтованості, процесу прийняття, реалізації та контролю за їх виконанням.

Класифікувати акти органів місцевого самоврядування можна за: а) видами; б) суб’єктами прийняття; в) підставами прийняття; г) порядком прийняття; ґ) юридичними властивостями; д) юри­дичною силою; е) дією в просторі й часі; є) характером, змістом і особливостями відносин, які регулюються. Акти органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування поділяються на такі види: рішення, накази, розпорядження, висновки і рекомендації. Згід­но із Конституцією України і Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні» рішення приймають: а) територіальні громади на місцевому референдумі (п. 4 ст. 7), б) загальні збори громадян (п. 2 ст. 8), в) ради (п. 1 ст. 59), г) виконавчий комітет сільської, селищної міської, районної в місті ради (п. 6 ст. 59). Сільський, селищний, міський голова, голова районної, обласної, районної в місті ради видають розпорядження(п. 8 ст. 59). Пос­тійні комісії рад готують висновки і рекомендації (п. 10 ст. 47), за результатами громадських слухань вносяться пропозиції (п. З ст. 13). Разом із тим, не всі види актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування належним чином нормативно за­кріплені. Зокрема, в системі місцевого самоврядування існують накази керівників виконавчих органів, які поряд із рішеннями виконавчих комітетів можуть установлювати норми права, роз­порядження секретаря сільської, селищної, міської ради, першо­го заступника сільського, селищного, міського голови, рішення постійних комісій тощо.

Реалізуючи компетенцію, суб’єкти місцевого самоврядування, їх посадові особи впливають на учасників суспільних відносин шляхом прийняття актів нормативного, індивідуального та зміша­ного характеру.

За характером та призначенням акти місцевого самоврядуван­ня поділяються на: а) розпорядчі; б) організаційні; в) контрольні; г) інформаційні; ґ) комплексні. За змістом урегульованих суспіль­них відносин класифікувати акти дуже складно через різноманіт­ність питань місцевого значення, які належать до відання органів

і посадових осіб місцевого самоврядування. Це можуть бути акти, які приймаються в галузі соціального, економічного, культурного розвитку, планування, обліку, бюджету, фінансів, цін, житлово- комунального господарства, побутового, торговельного обслу­говування, громадського харчування, транспорту, зв’язку, будів­ництва, освіти, охорони здоров’я, фізкультури, спорту, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

Актам суб’єктів місцевого самоврядування характерні певні юридичні властивості. Владний характер правових актів місцево­го самоврядування проявляється в тому, що вони є формою ре­алізації повноважень, безпосереднім виявом волі громадян або їх представників у відповідних органах. Правові акти місцевих рад і їх органів регулюють відносини в різних галузях житгя суспільс­тва, установлюють, змінюють та скасовують норми права і конк­ретні приписи, створюють юридичну базу діяльності підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб, забезпе­чують реалізацію та захищають права, свободи і законні інтереси людини і громадянина. Акти органів та посадових осіб не потрібно плутати з іншими документами, що не мають відповідних юридич­них властивостей.

До юридичних властивостей актів місцевих рад і їх органів належить сфера їх дії, під якою розуміються визначені уповно­важеним органом межі можливостей застосування приписів у часі, просторі та серед певного кола осіб. Межі дії актів не за­лежать від розсуду окремих осіб, вони можуть бути зумовлені особливостями відносин, на які здійснюється владний вплив, встановлюються в приписах органів державної влади або визна­чаються залежно від виду відповідного акта. Дія правових норм у часі може бути визначена як забезпечувана державою формальна можливість використання або формальна необхідність виконан­ня (дотримання) юридичної норми, обмежена календарними та фактичними часовими юридичними рамками¹. Саме часові вимірі дають можливість визначати чинність припису, обов’язковість реалізації встановлених правових норм у поведінці учасників суспільних відносин.

Отже, під дією акта в часі розуміється період із моменту набран­ня ним чинності і до моменту припинення його дії. Акти місцевих рад і їх органів можуть набирати чинності: а) із моменту прийнят­тя; б) із моменту, зазначеному в акті; в) із моменту опублікуван­ня. Межі дії актів у часі можуть бути зумовлені строком повнова­жень органів місцевого самоврядування, календарними строками

• роком, кварталом, певними датами, обставинами, умовами, а в багатьох випадках взагалі не визначаються. Відсутність чіткого зазначення в актах місцевого самоврядування терміну їх дії може бути причиною конфліктів і непорозумінь у взаємовідносинах з органами державної влади, підприємствами, організаціями, уста­новами і громадянами.

Часові межі діяльності акта пов’язані з моментом набрання ним чинності. Так, відповідно до ч. 5 ст. 59 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні» рішення ради нормативно-правового харак­теру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію. Щодо інших актів органів місцевого самоврядування, то не визначено часових меж уведення їх у дію, і, як правило, вони на­бирають чинності з моменту їх прийняття.

Законодавець правомірно використовує термін «оприлюднен­ня» для рішень ради, адже в іншому випадку - через опубліку­вання - набрання чинності мало досить ускладнений характер. Зобов’язувати місцеву раду мати власний друкований орган є нереальним, як і вимагати друкувати рішення в інших ЗМІ є не­доцільним і недемократичним. Оприлюднення, наприклад, через дошку оголошень біля місцевої ради є на сьогодні юридичним фактом набрання рішенням чинності.

Значною проблемою щодо початку дії акта місцевого само­врядування в часі є необхідність підписання останнього певною посадовою особою. Вітчизняна нормотворча практика передбачає для всіх владних колегіальних інституцій із метою забезпечення персональної відповідальності підписання акта певною посадовою особою. Так, для місцевої ради та виконавчого комітету набрання актом чинності пов’язується із підписом сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті, районної, обласної ради. Зрозуміло, що в разі незгоди ця посадова особа може заблокувати набрання актом чинності. На сьогодні не розроблено механізмів для попередження зловживання своїм правом відповідної посадо­вої особи.

Для особливого акта територіальної громади - Статуту - пере­дбачена також державна реєстрація як умова набрання ним чин­ності. Аналізуючи причини встановлення такого порядку, можна виокремити відповідний предмет правового регулювання - сус­пільні відносини, що виникають у процесі безпосередньої участі громади в управлінні місцевими справами, що, у свою чергу, зу­мовлює необхідність реєстрації статуту територіальної громади органами юстиції.

Вивчаючи юридичну сторону діяльності актів, необхідно до­сліджувати властивості їх дії в часі та просторі. Саме ці ознаки визначають сутнісні характеристики актів органів та посадових осіб, виокремлюючи їх від інших, тотожних документів. Про­сторова характеристика виходить із територіальної організації влади в Україні й застосовується до органів місцевого самов­рядування, чия діяльність розповсюджується на всю територію адміністративно-територіальної одиниці. У ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється просто­рова гарантія діяльності органів місцевого самоврядування, а саме те, що акти, прийняті в межах наданих повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповід­ній території органами виконавчої влади, об’єднаннями грома­дян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово про­живають на відповідній території. На жаль, в Україні на сьогод­ні так і не прийнято законодавчий акт, що регламентуватиме ад­міністративний і територіальний поділ держави. Як результат, межі населених пунктів та регіонів визначаються містобудівним законодавством, що здатне забезпечити лише технологічний бік делімітації кордонів населених пунктів. Залишаються невизна- ченими питання діяльності територіальних громад, що разом існують на одній території (село в місті, місто в місті тощо), та сільрад. Саме в проблемних із цього погляду адміністративних одиницях і виникатимуть складності в реалізації актів органів місцевого самоврядування.

Визначення меж дії актів у просторі тісно пов’язане з установ­ленням кола осіб, на яких вони поширюються. Визначення меж дії актів місцевого самоврядування за особами - це встановлення суб’єктного складу (державних органів, підприємств, організацій, установ, об’єднань громадян, посадових осіб, жителів), які є учас­никами регульованих відповідними актами відносин і зобов’язані виконувати їх приписи. Важливо звернути увагу, що на конститу­ційному рівні закріплено обов’язковість виконання на відповідній іериторії рішень органів місцевого самоврядування прийнятих у межах їх повноважень, визначених законом, і будь-яких винятків іч цього правила ні для кого не встановлено.

Юридична сила нормативно-правових актів завжди проявляєть­ся н чіставленні їх один з одним. Щодо актів місцевого самовряду- іілііііи. іо їх юридична сила зумовлена місцем органів, посадових і" Ні. що іч кидають, у системі місцевого самоврядування, роллю, мну ними індії риють у вирішенні питань місцевого значення. Зок- |к*міі. рііік'іімм шікоиавчого комітету ради з питань, віднесених до иіііііііої компскчіції ииконавчих органів ради, можуть бути ска- соїипіі иідіїоиідиою радою. Виконавчий комітет ради має право іміпюімш нГк> скіїсоиуиати акти підпорядкованих йому відділів, уіфіїилінь. піших ипконаїїчих органів ради, а також їх посадових осіб. І Ірогс и чинному чаконодавстві відсутні положення, які б чіт­ко чакріплювали ієрархію всієї системи актів суб’єктів місцевого самоирндування, що деколи породжує конфлікти й непорозуміння. І Іриміром, недостатньо врегульованими є відносини місцевої ради і голови. Видання розпоряджень на виконання функцій та повно- иажень є його правом, передбаченим законом, і скасувати їх мож­на в установленому законом порядку (ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Проте, наприклад, у регламенті Хар- кіиської обласної ради міститься положення, що розпорядження голови ради можуть бути змінені, доповнені, скасовані рішенням ради, прийнятим більшістю голосів депутатів ради від кількості чагального складу депутатів ради (ст. 54)'. Законодавство щодо організації та діяльності органів державної влади і місцевого са­моврядування України може визначати лише випадки скасування актів вищестоящих органів, що окреслюється відносинами підпо­рядкування та ієрархічності. Неправильною є практика, коли один орган має право вносити зміни та доповнення до акта прийнятого іншим органом, незважаючи на відносини підзвітності та підкон- трольності¹.

Акти суб’єктів місцевого самоврядування характеризуються такими рисами: а) приймаються уповноваженим органом, поса­довою особою; б) мають чітко визначену структуру; в) містять владний припис (змістовна частина акта); г) мають письмову фор­му; ґ) розробляються і ухвалюються з дотримання встановленої процедури; д) є обов’язковими для виконання; е) забезпечуються захистом на випадок їх невиконання, неналежного виконання чи можливого порушення.

= §2. Особливості нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування

Серед актів місцевих рад і їх органів провідне місце посіда­ють нормативні акти, які суттєво відрізняються від актів ненор­мативного характеру насамперед своєю юридичною природою. Нагадаємо, що нормативно-правовий акт традиційно розуміється як письмовий акт - документ, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом за визначеною формою і процедурою, який спрямова­ний на регулювання суспільних відносин шляхом установлення загальнообов’язкових прав і обов’язків для неозначеного кола осіб та розрахований на багаторазове застосування.

Нормативність для актів місцевого самоврядування має особ­ливу природу, адже вона завжди виступає як властивість саме пра­вової норми, що поряд із формальною визначеністю, державною забезпеченістю, правозобов’язуючою дією, системністю визначає цей суспільний феномен. Під нормативністю відносно права в ці­лому необхідно розуміти щось глибоко юридичне і більш значне соціально, безпосередньо пов’язане з власною цінністю права. В цьому сенсі нормативність визначає, що право за допомогою за­гальних правил реалізує потребу суспільства в існуванні норма­тивних засад і охоплює всі сфери соціального життя².

Отже, як частина суспільства, місцеве самоврядування також іде шляхом унормування власних процесів і створення своєї сис­теми регуляторів. Правова система закріплює цю можливість і га­рантує таке право, а територіальна громада самостійно або через свої органи створює регулюючу матерію, аналогічну правовим нормам. Більше того, держава встановлює вимоги та умови для тотожності нормативності права й актів територіальних структур, оскільки санкціонування останніх має грунтуватися на єдиних під­ходах нормотворення і нормозастосування.

Рішення органів місцевого самоврядування поділяються на нор- \шттші та індивідуальні (конкретні)¹. Такий поділ рішень органів пішли г нлистивим для всіх публічних установ, оскільки владний ■;уГ> і h і мк самостійно встановлює норми права, так і застосовує в ми ні мши припоні приписи. Різниця цих актів окреслюється нор­ми шшмс мо. іимч- нормативний акт, як правило, не має обмежень v чіп і пі і пі кшіа суб’єктів. Навпаки, індивідуальний (конкретний) икі мс не і.іікпшіос загальнообов’язкові правила поведінки, а за­крійнії и прими і її обон’ячки для конкретних суб’єктів. Як зазначив Ком«.:іпіуціймий І уд України у Рішенні від 23 червня 1997 року •N" .’-рп, «чи снопо природою ненормативні правові акти, на відмі­ну під норматинмих, нстановлюють не загальні правила поведінки, и конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують сною дію»².

Отже, нормативний правовий акт місцевого самоврядуван­ня — це офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий)

уповноваженим на це суб’єктом нормотворення у визначеній чинним законодавством України формі та за встановленою про­цедурою в межах його компетенції, що містить норми права і спрямований на регулювання суспільних відносин, розрахова­ний на широке коло осіб та неодноразове застосування, неза­лежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в ньому містяться, у тому числі з гри­фами, що обмежують до них доступ, а також прийняті в поряд­ку експерименту.

Серед нормативних актів місцевого самоврядування найбільш поширеними є положення, інструкції, правила, вони повинні за­тверджуватися розпорядчим документом, вид якого (наказ, розпо­рядження, рішення) визначається актами законодавства та поло­женнями (статутами) про орган, що видав акт.

Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь- якої діяльності. Наприклад: рішеннями місцевих рад можуть бути затверджені положення про відділи, управління, інші їх виконавчі органи; положення про порядок і правила проведення феєрверків на території міста; наказом керівника управління може бути за­тверджене положення про порядок проведення міського конкурсу програм і проектів у галузі сімейної політики.

Інструкція - це нормативно-правовий акт, який установлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органа­ми державної влади, або актів прийнятих органами, посадовими особами місцевого самоврядування, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, наказом головного управління охорони здоров’я затверджена «Інструкція про організацію надан­ня амбулаторної психіатричної допомоги дітям», наказом началь­ника управління охорони пам’яток історії, культури та історич­ного середовища затверджена інструкція з діловодства в апараті управління та його структурних підрозділах.

Правила - це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад, рішенням міських рад затверджуються правила благоустрою міс­та, правила забудови міста, правила приймання стічних вод під­приємств до системи каналізації міста тощо.

Ефективність актів місцевого самоврядування багато в чому залежить від ретельності роботи органів і посадових осіб на ета­пі їх розробки і прийняття. Для підготовки найбільш важливих та складних проектів, як правило, органи місцевого самоврядування створюють комісії (робочі групи). У разі необхідності до розробки проекту залучаються вчені та кваліфіковані спеціалісти-практики. Однак слід відзначити, що підготовка, прийняття та реалізація ак­тів місцевого самоврядування не завжди здійснюється з дотриман­ням таких загальних принципів як законність, демократизм, широ­ке залучення громадян, гласність і врахування громадської думки, колективність і колегіальність, гуманізм і справедливість.

І Іравотворчий процес повинен розпочинатися з виявлення іміцнітиви і визначення необхідності прийняття акта. В цьому може доііомоп и опитування, цей метод дає можливість досить швидко її і рими ги необхідний інформаційно-довідковий матеріал. Може іі|ц пнищ і ік и сксмертне опитування, найкращі результати воно дає и міч имм.інках, коли необхідно здійснити прогноз наслідків при- іміні пі юіїї чи іншого нормативного рішення, тобто за умов від- і. у і мої: 11 иГіо недостатності необхідної для оцінки інформації. За ІІІІИШІОі: І І шдмоиідних умов доцільним є створення ПОСТІЙНО ДІЮ­ЧИ! і рун експерті і і иеиішх напрямів нормативного регулювання. Досконале регулюшіппя цієї стадії дозволить суттєво підняти ре- іультатиипість діяльності органів місцевого самоврядування.

Практика роботи над проектами нормативних актів місцевого самоврядування свідчить, що обов’язковими складниками нор­мотворчого процесу мають бути: 1) вивчення матеріалів, необхід­них для розробки проекту; 2) розробка пропозицій щодо суті пи­тань, які становлять зміст проекту; 3) обговорення підготовлених пропозицій та складання проекту; 4) підготовка переліку актів, які втратять чинність або в які будуть внесені відповідні зміни у зв’язку з прийняттям підготовленого акта; 5) направлення проек­ту на відгук (рецензування) відповідним органам та організаціям;

6. розгляд одержаних зауважень та пропозицій, уточнення проек­ту; 7) прийняття (затвердження) нормативного акта.

Очевидно, що підготовка проекту нормативно-правового акта неможлива без дотримання усталених принципів нормотворення, до яких можна віднести: 1) розміщення спочатку більш загальних, а потім конкретніших положень; 2) об’єднання положень загаль­ного характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних ма­теріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу;

3. уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, роз­ділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріаль­них норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечен­ня реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулю­вання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикін­цевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв’язку з його прийняттям і т. ін.).

У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визна­чення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступ­ництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, про­ведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно­правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних від­носин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфіч­них умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достат­нього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.

Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотри­мання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,

санкцц

видів і, і та особливостей побудови норм окремих галузей права і вопору^рмативно-правових актів (норм, що визначають склад пра­и про^Лиення; процесуальних норм і т. ін.); б) переважання в текс- іюрм >' \ту прямих приписів і мінімальне використання бланкетних аосгр^^ посилань; в) оптимальне співвідношення в тексті проекту гнідо і. \тних формулювань (характеристика суб’єкта, діяльності іірі аіі|. ^рез зазначення їх істотних ознак) та переліків конкретних нормц'Ч посадових осіб, фактів, дій, заходів, яких стосується ця нами, ’ г) супроводження загальних дозволів конкретними заборо- |)іміік^_к' загальних заборон конкретними дозволами (вичерпним пе- и к і і. і ₍ ^ винятків); ґ) вживання в тексті проекту лише тих термінів, її ці п 11, ^обхідними для розкриття його змісту, та дотримання при- і піц,, обов’язкового пояснення терміна, який вживається вперше, н м і, Чпості змісту терміна в усіх випадках його використання в

і ¹ іроскіу нормативно-правового акта, а також у чинних нор-

111 >.і ці'о ирлиових актах; д) переважне використання усталених ■і-ііі 11, '»їх кпіїсірукцій та термінів, обмежене та обгрунтоване вве- піі\ к, ,/м' і і кс і у проекту нових термінів; е) пояснення спеціальних мііпііц 'о ісчпічпих термінів в окремих статтях, пунктах або поси- Иід«>М ^{,|;| І,п}Р^{Мі1,1ИВІ1}' документи, в яких роз’яснюється їх значення, пик:*.. ’ 11 її і під якості розробки струкгури нормативного припису У^Чм. усіііііііііс ї ї. розв’язання поставлених завдань. ииро§* стадії пормоїворчості у сфері місцевого самоврядування собої^ені теорією і практикою тісно і послідовно пов’язані між лива _к- Разом із тим, для розвитку місцевого самоврядування важ- ченії^'еальна участь населення у вирішенні питань місцевого зна- нотр^' тому деякі етапи підготовки актів органів і посадових осіб на ц^ують удосконалення. Однією з найбільш складних проблем насе^чху розвитку місцевого самоврядування є відстороненість будь^ння від влади, наявність переконань про безперспективність форіц^кої участі в управлінні суспільними справами. Позицію, яка обхі^валася десятиліттями не змінити за декілька років. Тому не- ініці?*іа постійна планомірна робота, направлена на пробудження У з». Живності населення, насамперед у нормотворчій діяльності, ки ц. ^нодавстві про місцеве самоврядування зроблено деякі кро- пит^До розширення переліку форм участі населення у вирішенні місцевого значення, однак багато норм залишаються де­кларативними, тому що не вироблено конкретних механізмів їх реалізації.

Прийняття нормативних актів органами публічного управ­ління, наприклад у США, передбачає кілька варіантів процедур:

• формальне нормотворення (formal rulemakingj;

• неформальне або нормотворення з повідомленням та комен­туванням (informal or notice and conming rulemaking);

• виняткове нормотворення (extpted rulemaking).

Ці три процедури відрізняються в основному ступенем залучен­ня приватних осіб до прийняття нормативних актів. Останні прий­маються адміністративними структурами, які в більшості випадків безпосередньо не обираються населенням. Тому демократичні де­ржави вважають за необхідне залучати представників громадсь­кості (передусім - заінтересовані підприємницькі та неприбуткові організації) до процедури прийняття нормативних актів адмініст­рації. Таким чином, ці акти набувають більшої легітимності та довіри в приватних осіб - адресатів установлених органами пуб­лічної адміністрації юридичних норм.

Друга із зазначених процедур - неформальне нормотворення

• є найпоширенішою в американській практиці. Відповідно до па­раграфу 553 Акта про адміністративну процедуру кожна агенція зобов’язана:

• повідомити про запропоновані проекти правил (нормативних актів адміністрації) у спеціальному виданні «Федеральний реєстр» із зазначенням часу, місця та характеру процедури публічного тво­рення правил, правових підстав його прийняття та сутності запро­понованого правила;

• надати заінтересованим особам можливість узяти участь у творенні правил шляхом подання письмових даних, поглядів або аргументів без можливості їх усної презентації;

• прийняти остаточний варіант правила (закон не зобов’язує агенцію враховувати всі подані пропозиції до проекту правил, адже через суперечності між різними позиціями це об’єктивно не­можливо, але на практиці обґрунтовані з погляду публічних інте­ресів аргументи зазвичай ураховуються) та опублікувати його в тому ж «Федеральному реєстрі» не пізніше, ніж за тридцять днів до набуття ним чинності.

Третій варіант прийняття нормативних актів адміністрації

• виняткове нормотворення, передбачає випадки, коли агенція не зобов’язана залучати громадськість до нормотворчої процедури. Однак і в цих випадках агенція повинна керуватися публічним інтересом, визначення якого належатиме до сфери адміністратив­ного розсуду. Отже, в інших зарубіжних країнах процедури прий­няття нормативних актів адміністрації не містять таких жорстких правил щодо залучення до них зацікавлених суб’єктів із приватно­го сектору. Наприклад, у Японії при прийнятті нормативних актів адміністративними органами важливе значення має думка, вис­ловлена із цього приводу консультативними органами, які форму­ються при органах публічного управління. До їх складу належать відомі політичні діячі, представники підприємницьких структур, науковці¹.

Кількість нормативних актів місцевих рад і їх органів за остан­ні роки значно зросла, це свідчить про зростання ролі місцевого самоврядування в суспільному розвитку України. Разом із тим, необхідно покращити нормотворчу діяльність органів місцевого самоврядування, вивчати досвід інших регіонів, проводити пос­тійний моніторинг практики застосування актів для виявлення оптимальних напрямів їх удосконалення, виявляти прогалини, суперечності та інші недоліки нормативних актів, налагодити ро­боту щодо прогнозування позитивних і негативних наслідків, що можуть виникнути на практиці у зв’язку з прийняттям нового акта, та враховувати їх у процесі нормотворчої діяльності.