Муніципальне право України

Глава 1. = —~ Муніципальне право України як галузь права, наука і навчальна дисципліна

===== §1. Поняття, предмет і метод

Муніципального права України

У науковій та навчальній літературі існують різноманітні визначен­ня муніципального права. Науковці, які пропонують уважати місцеве самоврядування в Україні самостійною галуззю права, визначають її як сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в сис­темі місцевого самоврядування. Автори підручника «Коммунальное право Украины»¹ вважають, що це комплексна галузь права, яка є су­купністю правових норм, що закріплюють і регулюють суспільні від­носини, які виникають у процесі організації місцевого самоврядуван­ня і вирішення територіальними громадами безпосередньо або через виборні та інші органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також у процесі реалізації окремих державних повнова­жень, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування. Аналогічну позицію щодо визначення поняття «муніципальне право Російської Федерації» займають учені О. О. Кутафін та В. І. Фадєєв.²

Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарев уважають, що муніципальне право - це комплексна галузь російського права, що являє собою сукупність правових норм, у яких закріплено територіальні, фі­нансово-економічні, правові основи місцевого самоврядування, державні гарантії та організаційно-правові форми його здійснення, повноваження органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, а також окремі державні повноважен­ня, якими вони можуть наділятися³.

Інші науковці трактують муніципальне право як галузь права, що регулює відносини, які складаються в процесі організації та діяльності муніципальних (місцевих) органів, а також у ході реалі­зації форм безпосередньої демократії¹.

Муніципальне право Російської Федерації визначається як система правових норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі організації і функціонування місцевого са­моврядування і відбивають публічні та приватні, соціально-еконо­мічні й політичні цінності муніципальної демократії, повноту прав населення щодо вирішення питань місцевого значення².

На думку О. В. Батанова, муніципальне право є галуззю публіч­ного права, норми якого регулюють насамперед і головним чином суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, станов­лення, організації та здійснення муніципальної влади, а також ре­алізації та захисту муніципальних прав особистості та відбивають публічні й приватні, соціально-економічні й політичні цінності муніципальної демократії та прав людини¹.

Інші вітчизняні науковці визначають муніципальне право Ук­раїни як галузь права, норми якої виражають волю та інтереси на­роду, держави і територіальних громад, регулюють суспільні від­носини у сфері місцевого самоврядування³.

Аналіз наявних у науковій літературі визначень муніципально­го права дозволяє їх об’єднати в групи за окремими критеріями.

По-перше, більшість науковців погоджується, що це комплексна галузь права, але водночас дуже обережно визначають її вид. Лише О. В. Батанов називає муніципальне право галуззю публічного пра­ва. М. С. Бондар із цього приводу вказує, що місце муніципального права в правовій системі таке, що його норми та інститути практич­

но однаковою мірою можуть претендувати і на публічний, і на при­ватноправовий характер. Так, норми та інститути, які регулюють муніципальні майнові відносини, — приватноправові, а політичні відносини і функціонування муніципальної влади регулюють­ся муніципально-правовими інститутами публічного характеру'. Публічне право регулює відносини влади і підлеглості (підпоряд­кування), а приватне право є сферою вільного розсуду суб’єктів. У місцевому самоврядуванні наявні обидва типи відносин, тому муніципальне право має публічно-приватний характер.

По-друге, визначення відрізняються рівнем деталізації та кон­кретизації предметної характеристики (територіальні, фінансово- економічні, правові основи місцевого самоврядування, державні гарантії та організаційно-правові форми його здійснення, повно­важення органів місцевого самоврядування).

По-третє, зазначені поняття муніципального права розрізня­ються за рівнем конкретизації суб’єктного складу суспільних від­носин (народ, держава і територіальні громади або лише вказують­ся громади та їх органи).

Таким чнном, муніципальне право — це комплексна галузь пра­ва, яка становить собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі організації та фун­кціонування місцевого самоврядування, а також реалізації форм безпосередньої демократії щодо вирішення питань місцевого зна­чення.

Визнання вирішальної ролі місцевого самоврядування для фор­мування галузі муніципального права не повинно привести до ото­тожнення цієї галузі з «правом місцевого самоврядування». Таке ото­тожнення має місце в більшості наукових публікацій, підручників, в яких тією чи іншою мірою розглядаються поняття, історія станов­лення і розвитку та структура органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є матеріальною основою формуван­ня муніципального права. З розвитком місцевого самоврядуван­ня з’являється широкий спектр суспільних відносин публічного (владно-політичного) характеру, пов’язаний із функціонуванням

органів і посадових осіб місцевого самоврядування, та приватних відносин, які виникають у результаті самоорганізації населення для розв’язання питань місцевого значення, ведення господарської, підприємницької та іншої діяльності, не забороненої чинним зако­нодавством України. Регламентація суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування здійснюється за допомогою норм пра­ва, і не лише муніципального, а й цивільного, фінансового, трудо­вого тощо, а тому, незважаючи на тісний зв’язок цих двох понять, ототожнювати їх не можна.

Предмет і метод правового регулювання - це найбільш сут­тєві підстави для поділу системи права на галузі. Щоб визначи­ти муніципальне право, необхідно встановити як характерні, так і специфічні ознаки суспільних відносин, які ним регламентуються. Отже, предметна визначеність - обов’язкова умова формування і розвитку будь-якої галузі права.

Аналіз предмета муніципального права дозволяє дійти виснов­ку, що ця галузь має комплексний характер. Суспільні відносини, які є предметом муніципального права, становлять собою складну систему економічних, фінансових, соціально-культурних, полі­тичних, організаційно-управлінських відносин, що виникають у процесі організації та здійснення муніципальної влади, вирішення населенням питань місцевого значення.

Предметом муніципального права в зарубіжних країнах є сус­пільні відносини трьох видів: а) між громадянами, їх об’єднаннями та іншими суб’єктами місцевого самоврядування; б) між органами та посадовими особами всередині системи місцевого самовряду­вання; в) між суб’єктами місцевого самоврядування та органами й посадовими особами державної влади, органами територіальної автономії тощо¹. М. С. Бондар уважає, що предмет муніципаль­ного права помітно ширший, ніж сама по собі система місцевого самоврядування². Такий висновок є доволі суперечливим, адже не всі суспільні відносини, що складаються у сфері місцевого самов­рядування, регулюються муніципальним правом.

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов’язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами. Предмет муніципального права становить собою певну систему, основними складниками якої є відносини, що пов’язані з діяльніс­тю:

а) представницьких органів місцевого самоврядування (рад) та депутатів місцевих рад;

б) виконавчих органів місцевого самоврядування та муніци­пальних службовців;

в) сільських, селищних, міських голів;

г) органів самоорганізації населення;

ґ) уповноважених суб’єктів щодо організації та проведення місцевих виборів, референдумів та відносини, що складаються в процесі інших форм безпосереднього волевиявлення територіаль­них громад; а також відносини органів місцевого самоврядування з органами державної влади, іншими органами місцевого самовря­дування, об’єднаннями громадян та підприємствами, установами, організаціями.

До предмета муніципального права включають також фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші відносини', що є дискусійним. Участь у фінансових, цивільних, земельних, соціальних, трудових, житлових та інших відносинах суб’єктів місцевого самоврядування не робить їх автоматично муніципаль­но-правовими. Тому застосування лише суб’єктного критерію є недостатнім для визначення предмета муніципального права.

З огляду на це необхідно виділити узагальнювальні критерії, які б дозволили віднести конкретні суспільні відносини до муні­ципально-правових. Часто таким критерієм виступає категорія «муніципальна влада». Не заперечуючи такий підхід, водночас уважаємо, що обмеження предмета муніципального права лише відносинами, які виникають у зв’язку з організацією і функціону­вання муніципальної влади, суттєво збіднює предметну складову цієї галузі права. Тому більш повним є визначення О. В. Бата­нова, який трактує предмет муніципального права як суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, становлення, ор­ганізації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості¹. У той же час слід зазначити, що й такий підхід не повною мірою відображає спе­цифіку муніципального права, адже залишаються неохопленими ще суспільні відносини, які виникають у зв’язку з самоорганіза­цією та самоуправлінням територіальних колективів і спільнот для розв’язання питань місцевого значення (самооподаткування, вирішення інших питань на загальних зборах громадян за місцем проживання).

Тому для визначення предмета муніципального права пропо­нується використовувати як узагальнювальний критерій не лише суб’єктну, а й функціональну характеристику суспільних відно­син, тобто їх спрямованість на вирішення питань місцевого зна­чення уповноваженими суб’єктами (територіальними громадами, їх органами та посадовими особами, жителями вулиці, будинку тощо).

Таким чином, предмет муніципального права - це суспільні відносини, які виникають у процесі вирішення територіальними громадами, органами та посадовими особами публічної влади питань місцевого значення, а також забезпечення на місцевому рівні прав і свобод людини та законних інтересів територіальних колективів і соціальних груп.

Не менш дискусійним є питання про метод муніципального права, що, як і метод будь-якої галузі права, є способом її впливу на суспільні відносини. Метод правового регулювання, як відомо, є другим, після предмета правового регулювання, системоутворю- вальним чинником для галузі права.

Досить поширеним є твердження, що методами муніципального права є імперативний, диспозитивний, рекомендаційний та декла­ративний². Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми

цієї галузі регулюють насамперед відносини влади, народовладдя, які опосередковує собою місцеве самоврядування. Імперативний метод характеризується тим, що відповідні норми права не перед­бачають альтернативної поведінки чи діяльності. Диспозитивний метод переважно запозичений із галузей приватного права й за­стосовується в процесі укладення угод суб’єктами місцевого са­моврядування з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади. Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, які управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи його набуття. Методи рекомендацій (по­рад) та декларацій (проголошення принципів тощо) характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій) та статутів територіальних громад.

Метод правового регулювання - сукупність прийомів, способів, засобів впливу на учасників суспільних відносин, що виникають у процесі діяльності населення в ході здійснення місцевого са­моврядування, зокрема під час установлення конкретних прав і обов’язків учасників відносин (організація місцевих виборів, міс­цевого референдуму, діяльності органів місцевого самоврядуван­ня). Найбільш поширеним є імперативний метод, характерний для сфери владовідносин, що проявляються в наділенні органів місце­вого самоврядування згідно із законом окремими державними пов­новаженнями і відповідно покладення на іншу сторону обов’язків підкорятися їх велінням. У сфері місцевого самоврядування вико­ристовуються класичні способи впливу на учасників суспільних відносин - припис, дозвіл, заборона, покладення обов’язків, уста­новлення рівності сторін у відносинах'.

Досить поширеною є думка, що для методу муніципального права характерний комплексний (що відповідає його предмету), поліваріантний спектр можливих способів правового впливу на суспільні відносини. Тому виділяють метод субординації з імпе­ративним характером правового впливу на самоврядні відносини,

в основі яких влада й підпорядкування. Конкретні способи його вияву різноманітні: а) м’який вплив у формі дозволу; б) позовне зобов’язання; в) заборонний припис. Диспозитивні характеристи­ки муніципально-правового методу випливають із приватнопра­вового складника цієї галузі. За своєю природою самоврядні від­носини об’єктивно потребують децентралізованого регулювання. Юридичний стан сторін у цих відносинах характеризується, як правило, режимом рівності, а способи правового впливу на них відповідають методу координації¹.

Таким чином, для муніципального права характерне поєднання імперативного і диспозитивного методів правового регулювання. Аналіз методу муніципального права дозволяє виділити особли­вості правового впливу норм і інститутів відповідної галузі на суспільні відносини. Безумовно, для публічно-правових норм та інститутів комунального права притаманні переважно імперативні способи правового впливу на самоврядні відносини. Іншими сло­вами, це метод субординації. Він включає весь спектр можливих проявів: дозвіл, позитивне зобов’язання, заборону. Важливо під­креслити, що імперативність муніципально-правового методу не тотожна методу адміністративного права, який має державний ха­рактер.

Предмет і метод кожної галузі права характеризуються єдніс­тю. Це властиво і для муніципального права, в якому поєднуються дві внутрішньо протилежні складові предмета (публічне і приват­не) і методу (субординації та координації), що створює особливий режим муніципально-правового регулювання.

Метод муніципального права - це сукупність імперативних, диспозитивних, рекомендаційних способів (засобів) впливу на суспільні відносин, які складаються в процесі організації та фун­кціонування місцевого самоврядування, а також реалізації форм безпосередньої демократії щодо вирішення питань місцевого зна­чення.

= §2. Система муніципального права України,

муніципально-правові норми та інститути

Складниками системи муніципального права є норми та інсти­тути. їх особливості зумовлені самоврядними відносинами, які є предметом муніципального права. Муніципальна норма є первин­ним елементом системи муніципального права. Муніципальна нор­ма - це встановлений народом, державою (в тому числі шляхом ратифікації^-), територіальною громадою або органами місцевого самоврядування загальнообов’язковий припис, що містить прави­ло поведінки суб’єктів суспільних відносин у сфері місцевого са­моврядування, розраховане на багаторазове застосування, забезпе­чене організаційно, матеріально-фінансово, а в разі необхідності іншими засобами, у тому числі примусу публічної влади.

Класифікація муніципальних норм може бути проведена за різ­ними критеріями: а) за юридичною силою (конституційні, зако­нодавчі, підзаконні); б) за змістом (уповноважуючі, зобов’язуючі, забороняючі, дозвільні); в) за способом вираження волі (імпера­тивні, диспозитивні, рекомендаційні, декларативні); г) за характе­ром (регулятивні, охоронні); ґ) за функціональним призначенням (матеріальні, процесуальні); д) за територією дії (норми, що діють на всій території України або в межах певних адміністративно-те­риторіальних одиниць); е) за часом дії (постійні й тимчасові).

З урахуванням сутності, змісту і характеру муніципально-право­вих відносин, норми муніципального права логічно об’єднуються в однорідні правові комплекси (інститути). Система інститутів муніципального права має об’єктивну основу та відображає взаємозв’язок і зумовленість правового регулювання питань міс­цевого значення як цілісного соціального явища.

Муніципально-правові інститути є групами правових норм, що регулюють певну сукупність однорідних суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування. Наявність інститутів муніци­пального права об’єктивно зумовлена існуванням відносно само­стійних, внутрішньо споріднених - за змістом і формою - груп муніципально-правових відносин.

Із позицій системного підходу можна виділити такі інститути муніципального права:

• загальних засад місцевого самоврядування (конституційно- правові норми - визнання і гарантування місцевого самоврядуван­ня (ст. 7), здійснення влади народом через органи місцевого са­моврядування (ст. 5), принципи організації та діяльності суб’єктів місцевого самоврядування тощо);

• місцевих виборів і референдумів;

• інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні пи­тань місцевого значення (збори, конференції, громадські слухан­ня, місцеві ініціативи, індивідуальні та колективні звернення);

• територіальних громад;

• представницьких органів;

• депутата місцевої ради;

• виконавчих органів сільських, селищних, міських, районний у містах рад;

• служби в органах місцевого самоврядування;

• сільських, селищних, міських голів;

• об’єднань органів місцевого самоврядування;

• комунальної власності;

• місцевого бюджету і місцевих фінансів;

• відповідальності органів та посадових осіб місцевого самов­рядування;

-гарантій місцевого самоврядування;

• органів самоорганізації населення.

М. С. Бондар зазначає, що муніципальні права і свободи мають відносно самостійне значення як нормативно-правовий інститут місцевого самоврядування і важливий інститут муніципальної де­мократії¹ .

О. О. Кутафін і В. І. Фадєєв пропонують об’єднувати муніци­пально-правові норми в інститути залежно від їх значення і ролі в регулюванні муніципальних відносин і включають до системи муніципального права такі структурні частини: 1) місцеве самов­рядування в системі народовладдя; 2) основи місцевого самовря­дування; 3) предмети відання і повноваження місцевого самовря­дування; 4) гарантіїмісцевого самоврядування; 5) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, контроль за їх діяльністю'.

===== §3. Джерела муніципального права України

Система джерел муніципального права є досить розгалуженою. Основними видами джерел муніципального права є: Конститу­ція України, міжнародно-правові акти ратифіковані парламентом (Європейська хартія місцевого самоврядування), Закони України («Про місцеве самоврядування в Україні», Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про асоціації органів місцевого самоврядування», «Про органи само­організації населення», Про столицю України - місто-герой Київ», «Про транскордонне співробітництво» тощо), підзаконні норма­тивно-правові акти органів державної влади, нормативно-правові акти суб’єктів системи місцевого самоврядування, нормативно- правові акти органів влади Автономної Республіки Крим, нор­мативний договір, рішення виборчих комісій. Інколи до джерел муніципального права відносять Рішення Конституційного Суду України, але це питання суперечливе, адже до його функцій нале­жить лише тлумачення норм права, а не прийняття нових норм.

Останнім часом одним із джерел муніципального права поча­ли визнавати рішення Європейського суду з прав людини. Вони впливають як на загальний стан національної правової системи, так і на окремі її галузі, серед яких і муніципальне право. Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Євро­пейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р. регулює відноси­ни, що виникають у зв’язку з обов’язком держави виконати рішен­ня Європейського суду з прав людини у справах проти України; з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї; з упровадженням в українське судочинство та адміністратив­ну практику європейських стандартів прав людини; зі створенням передумов для зменшення кількості заяв до Європейського суду з прав людини проти України.

===== §4. Муніципально-правові відносини (поняття, види, зміст)

У науковій і навчальній літературі існують різні підходи до визначення понятгя, змісту і видів аналізу муніципально-правових відносин, кожний з яких має свої переваги й недоліки.

О. В. Батанов визначає муніципально-правові відносини як різ­новид суспільних, що виникають, змінюються або припиняються внаслідок діяльності чи поведінки суб’єктів муніципального пра­ва в процесі визнання, становлення, організації та функціонування муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості, пов’язані передусім із вирішенням питань міс­цевого значення, породжують права й обов’язки учасників цих відносин у сфері місцевого самоврядування, частково мають пуб­лічно-владний характер та регулюються комплексом норм права публічно-приватного характеру¹.

На думку О. О. Кутафіна й В. І. Фадєєва, до муніципально-пра­вових належать суспільні відносини, які виникають у процесі ор­ганізації та діяльності місцевого самоврядування в міських, сіль­ських поселеннях та інших муніципальних утвореннях. При цьому вони поділяють їх на такі групи:

а) відносини, що виникають у процесі вирішення питань місце­вого значення шляхом безпосереднього вираження громадянами своєї волі;

б) відносини, пов’язані з діяльністю виборних та інших органів місцевого самоврядування з управління комунальною власністю, об’єктами комунального господарства, формування і виконання місцевого бюджету, а також іншої їх діяльності в різних сферах місцевого життя, що направлена на забезпечення життєдіяльності населення муніципального утворення, розв’язання інших питань

місцевого значення, включаючи і питання організації муніципаль­ної служби;

в) відносини, що виникають у процесі реалізації органами міс­цевого самоврядування окремих державних повноважень, які на­дані їм законом, а також у процесі організації та виконання ор­ганами місцевого самоврядування законодавчих і правових актів органів державної влади.

Отже, класифікація відносин проведена за суб’єктами, форма­ми й сферами місцевого самоврядування та окремо виділені відно­сини, що виникають у процесі реалізації окремих державних пов­новажень, які надані органам місцевого самоврядування.

Дещо іншу позицію займають Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарев, які вважають, що предметом муніципального права є суспільні від­носини, що виникають у зв’язку із закріпленням та регулюванням:

1. територіальних, фінансово-економічних, правових основ місцевого самоврядування і державних гарантій його здійснення;

2. організаційно-правових форм здійснення місцевого самов­рядування (форми прямого волевиявлення, органи місцевого са­моврядування, органів самоорганізації населення);

3. повноважень органів місцевого самоврядування з вирішення питань місцевого значення;

4. окремих державних повноважень, які можуть надаватися ор­ганам місцевого самоврядування.

Ґрунтовну класифікацію муніципально-правових відносин зап­ропонував М. С. Бондар¹, за якою, зокрема, виділяються:

а) відносини, що визначають систему самоорганізації населен­ня (інститути безпосередньої демократії"), саме вони становлять ге­нетичну основу, ядро громадівського, територіально-колективіст­ського укладу і є джерелом муніципальної демократії;

б) відносини, що характеризують закономірності соціально- політичної організації муніципальної влади (організаційно-уп­равлінські відносини), її виборність, незалежність, організаційну самостійність, форми здійснення, основні начала взаємовідносин із фізичними та юридичними особами;

в) майнові муніципально-правові відносини, які характеризу­ють економічний зміст місцевого самоврядування, закономірності його економічної організації;

г) місцеві фінансово-бюджетні відносини;

ґ) відносини, що визначають статус людини у сфері місцевого самоврядування: (а) це особисті немайнові відносини, які харак­теризують статус людини у сфері місцевого самоврядування як суб’єкта нематеріальних благ; (б) відносини, які характеризують статус людини в системі політичних відносин місцевої демократії (виборчі відносини), реалізацію прав та свобод людини і громадя­нина на місцевому рівні.

Муніципально-правові відносини - це врегульовані нормами муніципального права суспільні відносини у сфері місцевого са­моврядування. Основними елементами муніципально-правових відносин є об’єкт, суб’єкт і зміст (суб’єктивні права та юридичні обов’язки).

Об’єкт муніципально-правових відносин — це матеріальна і нематеріальна реальність, щодо якої виникають суспільні відно­сини, які регулюються нормами муніципального права. Це кому­нальна власність, публічна влада, діяльність суб’єктів місцево­го самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення тощо.

Суб ’єктами муніципально-правових відносин є народ, держава (в особі державних органів), територіальні громади, органи і по­садові особи місцевого самоврядування, територіальні спільноти людей, органи самоорганізації населення, юридичні особи (під­приємства, установи, організації та об’єднання громадян), фізичні особи (громадяни, іноземці, біпатриди, апатриди).

Зміст муніципально-правових відносин є організація і здійснен­ня місцевої публічної влади (публічно-правова сфера) і саморгані- зація локальних співтовариств, забезпечення на місцевому рівні законних інтересів юридичних осіб, прав і свобод окремої людини (приватноправова сфера).

Виникнення муніципально-правових відносин пов’язане з юри­дичними фактами, які приводять у дію відповідну муніципально- правову норму. Юридичні факти - це конкретні життєві обставини (дії, події), з якими муніципально-правові норми пов’язують ви­

никнення, зміну або припинення муніципально-правових відно­син.

Серед основних якісних ознак муніципально-правових відно­син можна виділити а) територіальні (просторові), що визнача­ються межами адміністративно-територіальних одиниць, у яких складаються відповідні суспільні відносини; б) функціонально- галузеві - пов’язані з розв’язанням питань місцевого значення в різних сферах.

Муніципально-правові відносини є багатогранними, а тому їх можна класифікувати за суб’єктами, об’єктами, змістом, за про­сторовими і часовими критеріями, за формою (правові й організа­ційні), за правовою природою (правомірні й протиправні).

= §5. Поняття, предмет, система