1.3. Государственное управление и государственное регулирование

В научной и учебной литературе, посвященной управлению экономическими ресурсами, объектами, процессами, отношениями, постоянно встречаются и широко используются термины "государственное управление" и "государственное регулирование". В российских источниках, посвященных управлению не только в экономической, но и в политической и социальной сферах, слово "регулирование" в большинстве случаев связывается с государственным регулированием экономики. Ни научные источники, ни словари не содержат четких, убедительных разъяснений по поводу смысловых различий понятий "управление" и "регулирование".

Смысл, вкладываемый в словосочетание "государственное регулирование", несет на себе отпечаток того, казалось бы, принципиального различия между социалистическим управлением и капиталистическим регулированием экономики, о котором утверждалось в советской экономической науке.

Следуя, видимо, этой традиции и учитывая переход российской экономики к рыночным формам и методам хозяйствования, современные российские авторы книг и других работ в области управления экономикой уверенно употребляют словосочетание "государственное регулирование экономики" применительно ко всем видам, функциям, процессам государственного управления. В более редких случаях используются понятия, термины, названия типа "государственное управление экономикой"; так, в учебных программах вузов словосочетание "государственное и муниципальное управление" продолжает фигурировать.

Допустимы условное отождествление понятий "управление" и "регулирование", рассмотрение их как синонимов применительно к управлению объектами экономической природы. Но строго говоря, необходимо все же уяснить, в чем суть различий этих довольно близких по смыслу понятий в их приложении к экономическим процессам. По нашему убеждению, есть все основания утверждать, что категория "управление" носит более общий характер, чем категория "регулирование" и включает ее в качестве своей составной части. Иначе говоря, регулирование следует рассматривать как частный случай управления. При таком подходе регулированию отводится роль выполнения только части функций управления, дополняющих собственно управленческие функции, такие как планирование, программирование, стратегическое целеполагание и др. Это утверждение распространяется как на управление и регулирование в целом, вне зависимости от области, субъектов и объектов управления, так и на государственное управление и регулирование.

В определенной мере отождествление терминов "управление" и "регулирование", наблюдаемое в российской экономической литературе, объясняется и тем, что английское слово "regulation" пытаются переводить на русский язык как "управление", хотя в действительности оно означает регулирование в форме упорядочения, выверки, контроля, установления правил. Характерно, что в обратном переводе с русского языка на английский государственное управление звучит не как "regulation", а как "government".

Чтобы уяснить, в чем собственно состоит различие понятий "государственное регулирование экономики" и "государственное управление экономикой", необходимо выявить, определить признаки, которые отличают регулирование от других видов, функций, способов управления. Если управление есть любое воздействие субъекта (активной стороны) на объект (пассивную сторону), осуществляемое с целью направить его действие желаемым для субъекта образом, то регулирование призвано осуществлять корректировку, настройку, подстройку деятельности экономического объекта, направляемой управлением в целом. Иначе говоря, управление определяет траекторию движения, развития в целом, тогда как регулирование распространяется только на коррекцию, изменение, уточнение опорной плановой, программной траектории в соответствии со складывающимися условиями, дополнительными требованиями, особыми государственными интересами.

Управление включает весь набор управленческих функций, охватывающий целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирование, корректирование, учет, контроль деятельности. Из этого перечня управленческих функций к собственно регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование (называемое, кстати, оперативным управлением или регулированием), контроль.

Когда мы говорим об управлении объектом, то понимаем его обычно и как прямое воздействие со стороны субъекта управления на объект в виде адресных указаний, распоряжений, команд, установок, и как косвенное воздействие посредством установления правил, ограничений, стимулов, поощрений. Таким образом, управление включает и административно-распорядительное воздействие, и экономическое стимулирование, и морально-психологическое влияние, т.е. всю гамму видов, форм управления. Государственное регулирование опирается в большей своей части на использование экономических методов управления, механизмов стимулирующего и ограничивающего характера, призванных устранить или ослабить стремление рынка к стихийности, монополизму. Государственное регулирование экономики направлено также на достижение соответствия целевой ориентации деятельности хозяйствующих субъектов генеральным целям социально-экономического развития страны, регионов, отраслей, задачам эффективного использования экономического потенциала, природных ресурсов, охраны окружающей среды.

Смыслу словосочетания "государственное регулирование" соответствует его понимание как внешнего управления объектом, дополняющего внутреннее управление, самоуправление. Экономические объекты обладают собственными, внутренними системами управления. Но такие системы не способны полноценно реализовать весь комплекс функций управления, склонны вырабатывать управляющие воздействия в собственных интересах, в ущерб другим объектам и интересам более высокого порядка. Поэтому самоуправление таких объектов дополняется внешним государственным регулированием со стороны органов государственного аппарата.

Такое регулирование проявляется в виде норм, правил, ограничений, запретов, устанавливаемых субъектами, органами государственного управления в форме законов, положений, инструкций. Государственное регулирование дополняет и в то же время ограничивает нежелательное действие рыночных механизмов, внося в них направляющее государственное начало. Образно говоря, с помощью регулирования государство настраивает хозяйственный механизм на нужную ноту.

Отдельные авторы относят регулирование к распределению разных видов экономических ресурсов. Но реально государственное регулирование экономических процессов распространяется на производство, распределение, обращение, потребление товаров и услуг.

В экономической теории упоминается о наличии экономических регуляторов, именуемых "автоматическими стабилизаторами", в виде, например, прогрессивной ставки обложения подоходным налогом, автоматически предотвращающей избыточное получение дохода, чрезмерную поляризацию, дифференциацию доходов разных категорий граждан, предпринимателей. В данном случае прогрессивный налог оказывает корректирующее, нормирующее воздействие на доходы, сбережения, накопление капитала, что и позволяет относить его к инструментам государственного регулирования. Точно так же льготное налогообложение части прибыли производственных организаций, направляемой на прямое инвестирование роста производства, представляет государственное регулирование в интересах поддержки подъема производства.

Еще один весомый признак, критерий выделения государственного регулирования как особой части государственного управления - это характер отношений собственности на имущество, составляющее объект управления. Если такое имущество представляет государственную собственность, т.е. государство выступает в роли владельца имущества, то оно вправе управлять им, распоряжаться в полной мере. Если же имущество принадлежит не государству, а иным собственникам, то государство не обладает правом полного распорядительства, но от лица общества правомочно регулировать процессы и отношения по поводу использования имущества. Таким образом, государственное регулирование есть ограниченное управление, распространяющее свое действие только на ту часть функций управления, которая не вытекает из права собственности, а предопределена особой ролью государства как законотворца, контролера, надзирателя, представителя общественных интересов.

В итоге представляется целесообразным определить государственное экономическое регулирование как форму управления объектами экономической природы, связанную с осуществлением государственными органами корректирующих управляющих воздействий на экономические процессы и отношения с целью придания им направленности, устойчивости, поддержания на определенном уровне посредством использования разнообразных механизмов влияния.

Наличие различий между государственным регулированием и государственным управлением не свидетельствует о том, что всегда и четко удается вычленить государственное регулирование, отделить его от других видов, функций управления. Дело в том, что одни и те же институты и инструменты государственного управления могут быть частично отнесены к государственному регулированию экономики, тогда как в другой своей части это инструменты не регулирования, а прямого управления.

Например, взимание государством налогов и налоговых платежей с налогоплательщиков есть прямое, непосредственное государственное управление в форме принуждения. В то же время государство осуществляет налоговое регулирование в форме изменения видов налогов, налоговых ставок, базы налогообложения, источников изъятия налогов, а также введения налоговых льгот. Передавая государственное имущество в аренду, уполномоченные государственные органы, сохраняя за собой управление получением арендной платы, переходят от прямого управления государственным имуществом к регулированию его использования арендатором посредством установления условий такого использования в договоре об аренде.

Несоответствие понятий "государственное управление" и "государственное регулирование" не носит принципиального характера в прикладном отношении. Ведь в конечном счете важно не как назвать вид управления, а как эффективно, успешно применять его на практике в зависимости от реальных целей, задач, условий управления.