3.4. Государственное управление финансами

3.4.1. Сущность финансов и управления финансами со стороны государства

Понятие "финансы" представляет фундаментальную, обобщающую, многозначную экономическую категорию, характеризующую процессы денежной природы, образование, распределение, движение разных денежных средств государства, территориальных образований, хозяйствующих субъектов, юридических и физических лиц в ходе формирования их доходов, расходов, накоплений и возникающие при этом денежные отношения. Категория "финансы" настолько всеобъемлюща, что ее содержание невозможно исчерпать одной фразой. Дефиниция этого научного, теоретического и практического понятия несет в себе отпечаток общественно-политической и социально-экономической системы, в условиях и в составе которой действует финансовая система, складываются денежные отношения. Отдельные авторы придерживаются различающихся позиций по поводу трактовки данного термина. К тому же финансы - это историческая категория, претерпевающая определенные изменения по мере трансформации, развития экономики и общества.

Облик финансов в разных странах во многом обусловлен типом господствующей в стране экономической системы.

В странах с централизованно управляемой экономикой главенствующее место принадлежит государственным финансам, формированию государственного бюджета и внебюджетных фондов, аккумулирующих основную часть финансовых ресурсов и затем распределяющих их по отраслям, территориям, социально-экономическим программам в соответствии с государственными планами социально-экономического развития. В этих условиях главенствующей в финансах становится государственная функция первичного распределения и последующего перераспределения финансовых ресурсов. Сами финансы характеризуются как денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения валового национального продукта (вновь созданной стоимости) и части национального богатства в связи с формированием фондов денежных средств субъектов хозяйствования (предприятий) и государства и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование работников, удовлетворение социальных потребностей. Подобная формулировка понятия "финансы" была типичной для советского периода, господствовала в советской экономической науке.

В странах с рыночной экономикой сохраняется значительная роль государственных финансов, бюджетирование доходов и расходов государства, используемых на общегосударственные, общественные нужды, социальные цели. Однако центр тяжести финансовой деятельности смещается с централизованного распределения финансовых ресурсов на обеспечение устойчивого функционирования свободного рынка товаров и услуг и государственное неценовое регулирование рыночных отношений посредством налогов, пошлин, учетных ставок, субсидий, субвенций, квот и других финансовых рычагов, воздействий. Существенно повышаются роль и возможность самостоятельного использования финансовых ресурсов хозяйствующими субъектами в лице негосударственных предприятий, коммерческих фирм, компаний, банков, частных предпринимателей.

Реально в подавляющем большинстве стран существует смешанная экономика, совмещающая черты как централизованно управляемой, так и свободной рыночной экономики; такого же рода сочетание наблюдается и в финансовой системе стран. Это в полной мере относится и к России, переходящей от централизованной к смешанной экономике рыночного типа и реформирующей соответствующим образом финансы и государственную финансовую систему.

Конкретные универсальные формы существования и функционирования финансов, осуществления финансовой деятельности проявляются через такие категории, как доходы, расходы, платежи, отчисления, накопление денежных средств, образование денежных фондов, формирование бюджета и бюджетное финансирование, инвестирование, финансовая поддержка и финансовые льготы, характеризующие самые разные виды движения денежных средств. Взаимосвязь и взаимодействие этих категорий на государственном и межгосударственном уровнях, на уровне Федерации и регионов, разных субъектов хозяйствования, предпринимательской деятельности, юридических и физических лиц выражают суть финансов и финансовых процессов.

В руках государства финансы становятся важным инструментом решения экономических и социальных задач, обеспечения стабильности, предотвращения кризисных ситуаций, способствования экономическому росту, формирования рыночных отношений. В руках хозяйствующих субъектов финансы представляют орудие развития производства, предпринимательства, инноваций, обеспечения безубыточной, рентабельной деятельности, выживания в условиях рыночной конкуренции. В то же время финансы приводят к успеху только при их рациональном, продуманном использовании в рамках единой целеориентированной программной экономической стратегии, финансовой политики, выработанной и проводимой в жизнь с учетом исторических, природно-экологических, экономических, социально-психологических факторов и условий. В противном случае финансы становятся чрезвычайно опасным, быстровозбудимым, весьма чувствительным очагом катаклизмов, способным породить не только финансовый, но и экономический, политический кризисы.

Финансы, рассматриваемые как экономический фактор, как один из видов средств, используемых в экономике, представляющих ее важнейший ресурсный источник, известны под названием "финансовые ресурсы".

Финансовые ресурсы - это денежные средства, формируемые в результате экономической и финансовой деятельности, в процессе создания и распределения валового внутреннего продукта, аккумулируемые государством и субъектами хозяйствования в целях использования для обеспечения экономических процессов. Будучи одним из основных факторов производства, они известны под названием денежный капитал. Финансовые ресурсы представляют источник поддержания и развития производства, удовлетворения социальных потребностей населения, обеспечения функционирования сферы обращения.

В странах с централизованно управляемой экономикой преобладающую долю составляют финансовые ресурсы государства, тогда как в странах с рыночной экономикой значительную часть финансовых ресурсов представляет негосударственный предпринимательский капитал. Вместе с тем и в странах, применяющих рыночную систему хозяйствования, централизуемые государственные финансовые ресурсы могут быть весьма масштабными по объему.

Государственные финансовые ресурсы образуются преимущественным образом за счет взимания налогов, таможенных сборов, пошлин, специальных платежей, продажи государственного имущества, поступлений от приватизации государственной собственности, средств от продажи золотого запаса, выпуска и продажи государственных облигаций и других ценных бумаг, продажи государственных пакетов акций, прибыли от государственной предпринимательской деятельности, получения денежных средств на основе внешнего и внутреннего заимствования, использования резервных и страховых фондов.

Основные направления расходования государственных финансовых ресурсов: государственные инвестиции, содержание государственного аппарата, оплата государственных заказов, бюджетное финансирование государственных организаций и учреждений, расходы на социальные нужды, расходы на обслуживание внутреннего и внешнего долга, государственные дотации, субсидии, субвенции отдельным регионам, территориальным образованиям, организациям, взносы во всемирные организации, оказание помощи иностранным государствам, затраты на приобретение, выкуп объектов собственности.

В странах с федеративным устройством государственные финансовые ресурсы разделяются на ресурсы Федерации и ресурсы субъектов Федерации; каждый из этих видов ресурсов имеет свои источники поступления и каналы расходования, при этом имеет место и переток между ними. Отдельную, относительную часть финансовых ресурсов страны образуют местные (муниципальные) ресурсы.

Финансовая система страны - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, принимающих непосредственное участие в финансовой деятельности и способствующих ее осуществлению, представляющих финансовые институты и инструменты, создающие необходимые условия протекания финансовых процессов. Финансовая система страны образует многоуровневую, иерархическую структуру, характеризуемую наличием ряда частей, разрезов, а также видов разных по назначению финансовых ресурсов и источников финансирования. Структура, функции, взаимосвязи элементов финансовой системы различных стран обладают определенным своеобразием и заметным образом зависят от экономического и политического строя государства. Интеграция экономик разных стран, развитие мирохозяйственных связей приводят к постепенному формированию мировой финансовой системы, объединяющей входящие в нее страновые системы.

Отдельные элементы финансовой системы, такие как казна, налоги, возникли еще в древних государствах, но целостные финансовые системы сформировались в последние столетия и продолжают развиваться в отношении как увеличения количества и разнообразия составляющих их элементов, так и качественного содержания выполняемых функций,

Финансовая система страны состоит из трех взаимосвязанных и взаимодействующих частей.

1. Финансовые ресурсы государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Государственная бюджетная система, местные бюджеты, государственная кредитная система.

3. Система государственного и негосударственного страхования.

Структура и функционирование государственной бюджетной системы рассмотрены в разд. 2.5.

Финансовая система представляет также совокупность финансовых институтов в виде организаций, учреждений, осуществляющих и регулирующих финансовую деятельность. Таким образом, участниками финансовой системы являются Министерство финансов, казначейство, Центральный банк, налоговая инспекция, налоговая полиция, коммерческие банки, фондовые и валютные биржи, финансово-кредитные учреждения.

Финансовая система оперирует разнообразными финансовыми инструментами, денежными средствами, включающими все виды денежных агрегатов, такие, как наличные деньги (банковские, казначейские билеты), безналичные деньги (деньги на счетах, денежные аккредитивы, денежные сертификаты), ценные бумаги в виде акций, облигаций, векселей, опционов, фьючерсов.

Элементарными ячейками финансовой системы являются отдельные источники образования и направления расходования денежных средств, налоги, платежи, пошлины, штрафы, денежные санкции.

К видам деятельности, осуществляемой в рамках финансовой системы, относят бюджетирование, финансирование, инвестирование, налогообложение, страхование, финансово-бухгалтерскую деятельность, аудит, финансовое инспектирование.

К финансовой системе непосредственно примыкает и тесно взаимодействует с ней кредитная система, однако в отличие от собственно финансовой системы кредитная оперирует только возвратными денежными средствами. Не принято включать в финансовую систему страны и денежные средства домохозяйств, хотя они образуются из финансовой системы и переливаются в нее.

Финансовая система характеризуется не только своими субъектами, составом и функциями составляющих ее частей, но и движением финансовых ресурсов, потоками денежных средств, связывающими агентов финансовых отношений, реализующими денежные расчеты между ними. Финансовая система страны обладает развитыми внешними связями в виде прямых и обратных финансовых потоков.

Исходя из сформулированных выше ключевых понятий "финансы", "финансовые ресурсы", "финансовая система", дадим определение термина "управление финансами".

Управление финансами есть сознательное воздействие органов управления на финансы страны, регионов, хозяйствующих субъектов, на финансовые процессы, финансовую деятельность, финансовые ресурсы, осуществляемое с целью достижения и поддержания сбалансированности, устойчивости финансовой и экономической систем, получения доходов, прибыли, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач. Соответственно, государственное управление финансами представляет управление со стороны государственных органов, распространяющееся в основном на финансы, которыми распоряжается государство.

В соответствии со структурой финансовой системы управление финансами подразделяется по видам объектов управления на управление государственными финансами страны, регионов, финансами хозяйствующих субъектов, юридических лиц (предприятий, организаций, учреждений, общественных фондов). Управление финансами на уровне хозяйствующих субъектов принято называть "финансовым менеджментом". Выделяется также управление бюджетами, внебюджетными фондами, страхованием, финансово-кредитными учреждениями.

Субъектами управления являются управляющие органы, финансовый аппарат управления в лице законодательных органов, принимающих законы о финансах, финансовой деятельности, и исполнительных органов, направляющих, регулирующих, контролирующих финансовые процессы на государственном, региональном, местном уровнях, в коммерческих и некоммерческих организациях, предприятиях, учреждениях. К государственным исполнительным органам управления финансами в РФ относятся Министерство финансов и его региональные органы, Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральное казначейство.

Содержательная сторона государственного управления финансами раскрывается в видах управления, реализующих его функции.

Финансовый анализ (анализ финансово-хозяйственной деятельности) призван формировать информацию, необходимую для принятия управленческих решений в области финансов исходя из сложившейся ситуации и проявившихся тенденций, выявленных проблем. Анализ опирается на бюджетную, балансовую, бухгалтерскую, статистическую, оперативную документацию, отчетность. В ходе финансового анализа широко используются методы аудита.

Финансовое прогнозирование выявляет ожидаемую в перспективе картину состояния финансовых потребностей ресурсов, финансовых процессов, тенденций и возможные варианты осуществления финансовой политики государства.

Планирование финансовых ресурсов и финансовой деятельности устанавливает параметры будущего состояния финансовой системы государства, величины и источники получения финансовых ресурсов и каналы их расходования, степень соответствия поступлений и затрат, уровень дефицитности ресурсов. Основой финансового планирования служат составление и принятие бюджетов и финансовых балансов. Составной частью финансового планирования являются разработка и утверждение финансовых разделов целевых программ, крупных инвестиционных и финансовых проектов.

Оперативное регулирование финансов осуществляется с целью реагирования на складывающуюся ситуацию, принятия текущих решений, корректировки бюджетов, балансов, финансовых планов, а также перераспределения, изменения целевой направленности финансовых ресурсов.

Контроль и надзор за состоянием финансов, ходом финансовой деятельности на всех уровнях финансовой системы призваны служить звеном обратной связи в цепи управления, предоставлять государственным органам управления финансами информацию о соблюдении законов, правил, норм расходования, использования финансовых ресурсов, денежных средств, исполнении бюджетов, балансов. Элементом финансового контроля служит аудиторская проверка.

Учет финансовых ресурсов выявляет их состояние, наличие на текущий момент, сохранность, динамику изменения, наличие резервов.

В управлении финансами сочетаются административно-распорядительные методы, основанные на жестком выполнении принятых органами управления решений о формировании, распределении, использовании финансовых ресурсов, соблюдении заданных нормативов распределения и расходования денежных средств, и экономические методы, базирующиеся на материальной заинтересованности агентов финансовых отношений, участников финансовой деятельности в лучшем, эффективном использовании финансовых ресурсов. В условиях централизованно управляемой экономики главенствующее место в управлении финансами принадлежит административно-распорядительным методам, тогда как в рыночной экономике наблюдается высокая степень децентрализации управления финансовыми ресурсами. Однако централизация государственного управления финансами присуща и странам с рыночной системой ведения хозяйства, что является неизбежным следствием наличия финансовых ресурсов, аккумулируемых и распределяемых через федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и муниципальных территориальных образований (местные бюджеты).

Управление финансами тесным образом связано с управлением кредитом, с функционированием банковской системы, так как кредиты служат важнейшим источником финансовых ресурсов.

Развитие мирохозяйственной системы приводит к образованию мировой финансовой системы, вследствие чего выделяется, формируется управление международными финансами, осуществляемое Организацией Объединенных Наций, Международным валютным фондом и другими международными организациями.