3.3.5. Разграничение прав собственности и полномочий управления. Передача объектов собственности из одной формы в другую

Преобразование форм собственности и управления объектами требует разграничения государственной федеральной, государственной субфедеральной (субъекта Федерации) и муниципальной собственности. В России эта проблема остается во многом не решенной, разграничение объектов общественной собственности и вытекающих из него полномочий органов управления не доведено до состояния, когда ясно, кто чем владеет, распоряжается, пользуется и за что несет ответственность.

Реальное разделение собственности на объекты государственной федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации в виде республик, краев, областей и муниципальной собственности городов, районов, поселков произошло в 1991 г.

Исключительно к федеральной собственности отнесены объекты:

1) составляющие основу национального богатства страны;

2) необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач;

3) оборонного производства;

4) отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;

5) предприятия фармацевтической, медико-биологической, ликероводочной продукции.

Были определены группы объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Федерации, конкретный состав объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности устанавливался согласно перечням, составляемым в соответствии с Положением, утвержденным в 1992 г. распоряжением Президента РФ. Постановлением о разграничении государственной собственности предусмотрена возможность передачи объектов федеральной собственности в субфедеральную, а объектов субфедеральной собственности - в муниципальную. Передача собственности не связывалась с денежным или иным возмещением.

Однако принятые законодательные акты, обеспечив чисто перечневое, списочное, по состоянию на период принятия актов разделение объектов собственности на федеральную, субфедеральную и муниципальную, не заложили принципы дальнейшего разграничения и взаимной передачи объектов собственности. Остались неясными и финансовые отношения по поводу возможного перехода из одной формы в другую между Федерацией и субъектами Федерации.

Гражданский кодекс (ст. 214) закрепил разделение государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, принадлежащую на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации. Кодексом (ст. 125) определено, что права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Федерации приобретают и осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Тем не менее и Гражданский кодекс РФ не очертил ни состав объектов федеральной и субфедеральной собственности, ни права и полномочия органов государственной власти в части взаимной передачи объектов собственности. Остается не до конца ясным, в чьей собственности находятся земельные ресурсы, так как по этому поводу имеются разночтения между Конституцией РФ и другими российскими законодательными актами.

Таким образом, после первичного разделения объектов собственности их дальнейшее разграничение, переход из одной формы собственности в другую не получили требуемого законодательного подкрепления. В результате сложилась ситуация столкновения интересов Федерации и ее субъектов в отношении дальнейшего разграничения собственности. Применяющийся механизм такого разделения, не опирающийся на прочную законодательную базу, отягощен процедурами многочисленных согласований и необходимостью перераспределения финансовых средств. Правовым основанием разграничения объектов собственности и передачи их из федеральной собственности в субфедеральную частично стали служить соглашения о разделении и передаче объектов между Правительством Федерации и Администрацией (Правительством) субъекта Федерации.

Особую проблему представляет управление собственностью общественных организаций, кооперации, религиозных организаций. Указанные организации частично распоряжаются и используют государственную собственность. Указами Президента РФ узаконено право собственности отдельных общественных организаций - творческих союзов на находящееся в их ведении государственное имущество.

Принципиальное решение назревших проблем разграничения собственности может быть найдено только в рамках предусмотренного Конституцией РФ федерального закона о разграничении собственности, полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Передачу объектов федеральной собственности в субфедеральную и собственности субъектов Федерации в муниципальную целесообразно осуществлять как на компенсационной, так и на безвозмездной основе. При этом желательно сохранить неизменным принцип передачи объектов социального и культурно-бытового назначения, инженерной инфраструктуры и жилищного фонда, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность на безвозмездной основе.