1.2. Цели, задачи и функции государственного управления экономикой
Наличие целенаправленности, целевой ориентации присуще государственному управлению экономикой как системе жизнеобеспечения страны. Отвечая за жизнь и благосостояние, благополучие людей, зависящее от состояния экономики, государство призвано соответствующим образом ставить перед собой цели управления.
В экономике, как и в любой другой управляемой системе, цели управления теснейшим образом связаны с целями самой системы и во многом воспроизводят их. Так что, говоря о целях государственного управления экономикой, будем одновременно иметь в виду и понимать под ними цели экономики, хозяйственной системы страны. В то же время на целях управления неизбежно лежит отпечаток целевых установок государства, государственных органов, властных структур, осуществляющих управление.
Будем исходить из положения, что государственно поддерживаемой главной целью экономики является достижение и поддержание максимально возможного текущего и потенциального уровня удовлетворения общественных и рациональных индивидуальных, семейных, групповых потребностей населения, народа страны. В такой формуле содержатся неопределенности, заключающиеся в нечетком представлении о структуре потребностей, уровней их удовлетворения, соотношения между текущими и перспективными потребностями разных слоев населения. В то же время на основе подобной "размытой" формулировки удается обрисовать с использованием научных представлений о потребностях и интересах разных социальных групп и общества в целом вектор целей государственного управления экономикой, составляющие которого приобретают количественное и качественное выражение.
Исходя из генеральной цели экономики и вытекающих из нее подцелей, задач должны формироваться задачи, целереализующие функции системы государственного управления экономикой. Однако целевая ориентация государственного управления экономикой вырабатывается не только посредством проецирования на управление заданных целей и задач экономики, а функции управления не вытекают однозначно из функций экономики, ее частей, элементов, звеньев, объектов.
Если цели экономики не заданы, не обусловлены ее сущностью, национальной спецификой, исходным состоянием, то их установление является одной из самых важных и трудных задач государственного управления экономикой, составляющих предмет целеполагания. В этом случае формирование целей национальной экономики представляет первичную задачу управления экономикой страны, что требует формирования национальной экономической идеи, выработки адекватной ей стратегии и концепции социально-экономического развития, целепроектирующих прогнозов, целереализующих планов, программ, проектов, бюджетов.
Сложность целеполагания заключена в том, что социально-экономические цели не самоочевидны, многообразны и к тому же сложнее поддаются количественному, числовому измерению, чем словесному (вербальному) описанию. Далее необходима трансформация целей экономики в цели управления. Исходя из целей экономики формируются задачи, функции управления, обеспечивающие достижение намеченных экономических ориентиров. Поэтому само осуществление государством функций управления, способствующих достижению целей экономики, правомерно считать целью управления, понимаемого как государственное воздействие на экономические объекты и процессы для придания им желаемой направленности. Так что цели государственного управления экономикой, заключающиеся в конечном счете в решении проблем, стоящих перед экономикой страны, включают, с одной стороны, систематизацию и обоснование социально-экономических целей, а с другой - генерирование эффективных управляющих воздействий, ведущих систему к намеченным рубежам, практическое достижение этих рубежей.
Говоря о целях и задачах государственного управления экономикой, надо иметь в виду, что в поле зрения должно находиться прежде всего решение крупномасштабных социально-экономических, народно-хозяйственных проблем, затрагивающих интересы многих экономических субъектов, значимых для экономики страны в целом, отраслей и регионов, населения, государства. Приходится считаться и с тем, что в условиях рыночных отношений государство полномочно реализовать только часть функций управления, разделяя их с другими субъектами хозяйственной деятельности. Это прежде всего регулятивные функции. Так что и цели государственного управления экономикой должны вписываться в круг управленческих полномочий, предоставленных государству, его органам законами страны, международными соглашениями.
Обрисуем вначале в самых общих чертах наиболее типичные цели управления экономикой, в реализации которых призвано непосредственно участвовать государство.
Цели поддержания устойчивого состояния экономики возникают в условиях, когда надо закрепить подобное состояние в силу того, что оно удовлетворяет условиям функционирования и ключевым требованиям к экономике, либо в связи с опасностью ухудшения этого состояния, которое надо предотвратить. Такую ситуацию в управлении называют гомеостазисом (гомеостазом). На первый взгляд, подобная целевая установка представляется консервативной, противоречащей принципам непрерывного развития экономики, экономического роста. Однако такое мнение в современных условиях может оказаться ошибочным. В погоне за не обеспеченным ресурсными возможностями наращиванием экономического потенциала, увеличением валового внутреннего продукта, ростом доходов экономика способна терять стабильность, устойчивость. В итоге возникает угроза потери устойчивости, неумолимо порождающей спад, кризис, деструкцию экономики.
Располагаемое количество и качество ресурсов всегда ниже желаемого и необходимого для удовлетворения растущих потребностей. Наблюдается исчерпание ряда природных невозобновляемых ресурсов, сопровождаемое ростом издержек производства, затрат на обеспечение безопасности, охрану окружающей среды, преодоление последствий чрезвычайных ситуаций. В итоге растут государственные расходы, сужаются возможности инвестирования в обеспечение экономического роста. Государством, попадающим в такую экономическую ситуацию, впору задуматься об обеспечении устойчивости путем поддержания достигнутого состояния, устранения угроз сползания в кризис. Цели обеспечения устойчивости, экономической безопасности должны в этом случае становиться определяющими целями государственного управления экономикой. В российской экономике, отягощенной накопленными государственными долгами, преодолевающей неблагоприятные последствия рыночных реформ, старение производства, основных средств, целевая установка государственного управления на обеспечение устойчивости и создание предпосылок роста выглядит, на наш взгляд, убедительно.
Цели вывода экономики из нежелаемого состояния заключаются в подавлении наступившего спада, преодолении кризисных явлений. Они характерны для ситуации, когда параметры функционирования экономической системы страны ниже нормативного уровня, ухудшаются и экономика оказывается неспособной удовлетворять жизненные потребности населения, намного уступает по основным показателям другим странам. Цели управления, которые в этом случае называют стабилизационными или антикризисными, состоят в недопущении снижения показателей ниже предельно допустимого уровня, в стабилизации социально-экономической обстановки и создании предпосылок подъема.
Наиболее труднодостижимы цели преодоления кризисного состояния, охватывающего всю экономику страны. Для решения таких задач, как свидетельствует российский опыт преодоления экономического кризиса начала 90-х гг. прошлого века и финансового кризиса (дефолта), наступившего в 1998 г., необходимо продолжительное время.
Часто возникают и ставятся целевые задачи стабилизационного характера на уровне отдельных отраслей, в решении которых должно быть задействовано государственное управление. Государство вынуждено также принимать участие в процессах банкротства и оздоровления экономически несостоятельных организаций, предприятий, поддержание деятельности и преобразование которых обладают социальной и экономической значимостью в масштабе страны, отрасли, региона, слоев населения.
Антикризисные, стабилизационные цели государственного управления экономикой находят выражение или отражение в государственных программах реструктуризации экономики, преодоления кризисных явлений, содействия подъему и повышению эффективности, конкурентоспособности производства.
Цели развития заключаются в благоприятном изменении, улучшении, повышении состояния и качества функционирования экономики. Они ориентируют перевод экономики страны на более высокую ступень как в количественном, объемном, так и в качественном измерениях. Цели развития состоят в достижении фиксированного или мирового уровня показателей качества и эффективности производства, конкурентоспособности, выхода на определенные уровни объема производства и потребления, удовлетворения потребностей, роста доходов населения.
Цели развития, ассоциируемые с подъемом, экономическим ростом, повышением технико-технологического уровня производства, социально-экономической эффективности, наиболее характерны для стран с устойчивой экономикой, находящихся на восходящей траектории. Вместе с тем цели развития составляют ориентир государственного управления и в ситуациях преодоления кризисных явлений в экономике, так как после выхода из кризиса и даже в процессе антикризисного управления необходимо брать прицел на развитие экономики как имманентно присущее ей качество. В любой социально-экономической системе в связи с динамичностью, свойственной экономике, должно присутствовать развитие, понимаемое как требуемое изменение состояния, структуры производства и потребления, ресурсного обеспечения, результативности. Столь же ясно, что это цели государственного уровня, составляющие предмет государственного управления.
В дополнение к целям, поименованным выше как базисные цели государственного управления экономикой, управление призвано решать еще одну, в известном смысле собственную целевую задачу, состоящую в совершенствовании системы, процессов, форм и методов государственного управления хозяйством, их организации. Существует понятие оптимального управления. Хотя это понятие не сформулировано в науке управления достаточно четко, определенным образом оптимальное управление можно характеризовать как управление, обеспечивающее перевод экономики из исходного состояния в желаемое, требуемое за минимально возможное время, с наименьшими затратами при одновременном соблюдении ограничительных условий.
В предыдущем изложении неявно предполагалось, что цели управления едины для всей системы, прежде всего, для субъекта и объектов управления. Реально же цели субъекта управления не всегда совпадают с целями объекта и всей системы, в которую входят и субъект, и объект управления, т.е.управляемой системы в целом. Более того, может наблюдаться несовпадение и даже противоречивость целевых устремлений субъекта и объектов управления. Это одна из главных причин несовершенства управления социально-экономическими объектами и процессами, корни которой лежат в различии интересов людей, социальных групп, коллективов, регионов.
Наиболее опасны в этом отношении расхождения целей государственных органов управления, возглавляющих их лиц и населения, работников, потребителей, прикрываемые демагогическими заверениями о том, что государственные чиновники действуют в интересах народа, страны, национальной экономики. Истинные цели аппарата управления оказываются при этом завуалированными, скрытыми, государственное управление теряет свою объективную целевую ориентацию. Ресурсы государства расходуются в таких случаях в интересах узких групп власть имущих и связанных с ними родственными или деловыми узами лиц, что наносит ущерб экономике страны. В то же время и действия управляемых, подчиненных, работников, граждан, не ориентированные на общенациональные, общегосударственные интересы, также приводят к неблагожелательным, разрушительным для государства и его экономики последствиям.
Единство, непротиворечивость целей системы, целей управления системой, целей субъекта и объекта управления - решающее условие успешного управления, особенно значимое для государственного управления экономикой. Естественно, что достижение полного соответствия целевых устремлений не представляется возможным. Но должны существовать гармония интересов, определенный уровень совпадения целевых установок всех участников управляемого процесса, переход за пределы которых недопустим.
Исходя из представленных выше общих положений о целях, вытекающих из них, связанных с ними задачах государственного управления экономикой, обрисуем более четко и конкретно систему, взаимосвязанную совокупность целей и задач государственного управления экономикой с учетом ее иерархической структуры, соподчиненности. В первом приближении "дерево" целей государственного управления национальной экономикой страны представлено схематически на рис. 1.6.
Рис. 1.6. Фрагментарная схема верхних этажей системы целей