2.2. Институты государственного управления и институциональные преобразования

Термин "институты управления" относят к числу достаточно новых, он вошел в научный и практический обиход не более ста лет тому назад. Само базисное слово "институт" (от лат. Institutum и фр. Institut ) означает установление, учреждение в широком понимании. Применительно к институтам управления понятие "институт" трактуется, с одной стороны, как совокупность правовых норм, правил, которые необходимо соблюдать в определенной области общественных отношений, форме общественного устройства, а с другой - как органы, организации, осуществляющие определенный вид деятельности. Наиболее сложным для восприятия представляется первое значение, которое в более узком и конкретном смысле следует воспринимать как совокупность относительно общих и устойчивых, законодательно закрепленных или неформальных, исторически сложившихся норм, правил, формирующих общественные, экономические отношения и взаимодействие между людьми, организациями, странами. Образно говоря, институты - это правила "жизненных игр" между самыми разными их участниками, погруженными в среду, где такие правила действуют и соблюдаются.

Наибольший вклад в теорию институтов внес американский ученый, лауреат Нобелевской премии по экономике Дуглас Норт, автор книги "Институты, институциональные изменения и функционирование экономики". Согласно Дугласу Норту, институты - это разработанные и принятые людьми формальные правила и нормы (конституции, законы) и неформальные установления (добровольные договоры, кодексы поведения, обычаи), содержащие условия проведения и ограничения действий, отношений, а также факторы принуждения, которые в своей совокупности оказывают организующее воздействие, структурируют взаимодействие участников деятельности, образуют побудительные мотивы экономики и общества.

По мнению Дугласа Норта, институты как организационные факторы управления экономикой оказывают влияние на развитие экономики не в меньшей степени, чем природные и технические факторы. Ключом к экономическому росту он считает эффективную организацию экономики, что предполагает наличие и действие прогрессивных современных институтов управления. Как утверждает Д. Норт, "институты создают базовые структуры, с помощью которых люди на протяжении всей своей истории добились порядка и снизили степень своей неуверенности".

Характерно, что роль институтов в экономике и управлении понимали задолго до Д. Норта представители институционализма - направления экономической мысли, возникшего в начале XX в. в США. Институционалисты правомерно утверждали, что экономическое поведение индивидов и организаций опирается не только на расчеты и стремление к получению экономической выгоды, но находится под сильным влиянием социальных, психологических, моральных факторов. Один из основателей институционализма социолог и экономист Торстейн Веблен исходил из положения, что экономическая наука должна изучать наряду с производством, распределением, потреблением также и институты в виде моральных установок и норм, привычек, влияющих на экономическое поведение людей. Предвестниками институционализма были немецкий социолог Макс Вебер и американский экономист Иозеф Шумпетер.

Институты сложились в экономике и обществе, в различных государствах и во всем мире ввиду необходимости организации, упорядочения совместной деятельности людей посредством введения внешне заданных норм этой деятельности, позволяющих упорядочить ее. В этом смысле институты представляют неотъемлемую часть управления, дополняя внутреннее управление внешним. Как известно, поведение биологических существ и систем предопределяется безусловными и условными рефлексами, выработанными в процессе длительного контакта биологических существ с другими существами и внешней средой. Аналогичным образом социальная среда, в которую погружены люди, под влиянием которой происходит их деятельность, формирует рефлексные (рефлексивные) нормы поведения людей, социальных групп, населения, народа как участников совместных процессов. Закрепление внешне заданных норм в общественной практике, в экономическом и социальном поведении людей в ходе их жизнедеятельности и взаимодействия именуют институализацией.

Внешнее управление экономическими объектами, процессами, отношениями, в которое входит и государственное регулирование на основе законодательных, правовых норм, представляет в своей основе институциональное регулирование. Институты выступают в роли предписаний, императивов, вытекающих из исторически сложившихся традиций, элементов общественного сознания, законов и других правовых норм совместной деятельности людей. Они направляют извне и в то же время ограничивают допустимые зоны, масштабы, виды действий, представляя в этом смысле укрупненные блоки государственного и общественного управления, опирающегося на распорядительные, побудительные, морально-этические воздействия. Тем самым институты формируют условия протекания социально-экономических процессов в виде взаимодействия людей между собой и с внешней, окружающей средой.

Выступающие по форме как установленные законами или обычаями страны правила экономического и социального поведения в процессе совместного существования и деятельности людей, организаций, институты предопределяют их место и роль как субъектов права, собственности, труда, договорных отношений, как участников рынка, производителей и потребителей, обладателей ресурсов. Так что зона воздействия институтов, которые могут быть как государственными, так и негосударственными, общественными, чрезвычайно широка.

Представление о месте и роли институтов в управлении экономикой углублялось по мере значительного расширения их совокупности и усиления влияния на экономические процессы и отношения. Из общей категории "институты", относимой к обширному кругу правил и норм социального поведения, общественных взаимосвязей и взаимодействий, выделилось понятие "экономические институты", относимое к формальным и неформальным (писаным и неписаным) правилам и нормам экономического поведения субъектов хозяйственной деятельности и экономических отношений. С понятием "экономические институты" тесно связано, а в определенной степени даже идентично ему понятие "институты управления", включающее как формируемые государственные институты управления, так и негосударственные, общественные институты. Любой институт экономики в определенной мере есть или может быть институтом управления.

Институт управления - это совокупность наиболее общих, закрепленных законодательно-правовыми актами и другими нормативными документами правил, норм, организационных форм управления экономическими объектами, процессами, отношениями, а также сложившихся, общеупотребляемых обычаев делового поведения, именуемых обычным правом, основывающихся на нормах общественной этики и морали. Подчеркнем, что термины "институты управления" и "экономические институты" относятся к числу так называемых "размытых" понятий, не поддающихся точному, четкому, однозначному определению.

Институты государственного управления, составляющие в современной экономике и обществе весьма значительную определяющую часть институтов управления, представлены, с одной стороны, в виде типовых, устойчивых органов государственного управления, а с другой - в виде законодательно-нормативной, социально-культурной, морально-этической базы, на основе и посредством которой осуществляются государственное управление и регулирование социально-экономических объектов, процессов и отношений. Отметим, что наряду с институтами государственного управления экономикой существуют институты государственного управления политикой, обществом, культурой, безопасностью и другими сферами жизнедеятельности, тесно связанные и заметно влияющие на управление экономикой.

Строго говоря, следует различать понятия "государственные институты управления" и "институты государственного управления", представляющие довольно близкие по смыслу, но не совпадающие понятия.

Государственные институты управления есть часть институтов, входящая в состав государственного аппарата управления или представленная нормативно-правовой базой управления, формируемой государством.

Институты государственного управления включают наряду с государственными и другие негосударственные, социальные, общественные институты, посредством которых государство проводит свою политику. Так, государство способно использовать религиозные институты в целях поддержания необходимого ему морально-психологического климата. В этом случае религиозные институты, не будучи государственными, выступают в роли институтов государственного управления. Значительное количество негосударственных социально-культурных институтов в виде общественных организаций, признанных в стране и мире норм этики и морали, обычаев делового оборота, не закрепленных государственными законами, являются в то же время институтами государственного управления.

Понятие "институты управления экономикой" допустимо практиковать как обобщение, синтез понятия "инструменты управления экономикой". Инструменты управления представляют отдельные, частные, локальные способы и средства управления, тогда как институты управления образуют правовой, социальный, моральный фундамент, основополагающие, устойчивые правила и обычаи, в соответствии с которыми используются реализующие их инструменты управления. Правомерно утверждать также, что институт управления есть совокупность однородных инструментов управления, каждый из которых выступает в роли регулирующего, ограничивающего, побуждающего, организующего, принуждающего фактора. Например, предусмотренные законом налоги образуют один из многочисленных инструментов правового института управления, приватизация - инструмент института собственности, рыночного института.

Экономические институты формируют правовую, социальную, политическую, моральную, психологическую среду, в которой функционируют индивидуальные и коллективные субъекты экономической деятельности. Тем самым институты образуют поле и ограничивают рамки экономических действий. Институты государственного управления вводят экономическую деятельность в определенное русло, ориентируют и направляют ее, принуждают к исполнению введенных государством норм и правил. Будучи в определенной степени ограничителем свободы действий хозяйствующих субъектов, институты государственного управления одновременно препятствуют экономическому произволу, вносят необходимую степень определенности, предсказуемости в экономические процессы, благодаря чему увеличивается степень их управляемости, подконтрольности государству и обществу.

Благодаря тому, что экономические институты и связанные с ними институты управления обладают высокой степенью инерционности, трудно поддаются изменению (в особенности неформальные обычаи), экономические системы приобретают устойчивость и стабильность. В то же время по той же причине немобильность институтов управления, их консервативность способны приводить к постепенной деградации экономической системы, несоответствию форм, методов, способов, средств управления изменяющейся политической, экономической, экологической ситуации, потере управляемости. Все это вместе служит причиной понижения качества и эффективности функционирования экономических систем. Поэтому институты государственного управления нуждаются в совершенствовании посредством варьирования и обновления как самих институтов, так и используемых ими инструментов управления, образующих в своей совокупности организационно-экономические механизмы управления.

В экономической науке и науке управления отсутствует четкая классификация, градация институтов управления в целом и институтов государственного управления. В первом приближении можно выделить наиболее крупные и значимые институты государственного управления как группы однородных инструментов государственного управления исходя из предпосылки, что известен систематизированный определенным образом перечень инструментов управления. Наряду с таким подходом "снизу вверх" возможно и непосредственное установление совокупности институтов государственного управления исходя из методов управления, структуры органов государственного управления, анализа сложившихся типовых норм, используемых в управлении экономикой.

Попытаемся обозначить экономические институты и институты управления, относящиеся к числу наиболее важных и распространенных, играющих первостепенную роль в управлении экономикой на всех уровнях.

В широком смысле слова экономические институты и связанные с ними институты управления экономикой правомерно разделить на государственные и общественные.

Государственные институты, как уже упоминалось, создаются, формируются государством и представлены в лице как государственных, законодательных, исполнительных, судебных органов верхнего эшелона власти, так и в еще большей мере - в закрепленных на государственном уровне, государственными актами и решениями самых общих, типовых норм, правил, условий, ограничений проведения хозяйственной деятельности и использования ее результатов.

Общественные институты представлены:

1) крупными негосударственными, общественными организациями, регулирующими или оказывающими влияние на наиболее общие и важные сферы жизнедеятельности, связанные с ними экономические объекты, процессы, отношения;

2) исторически установившимися, развивающимися, общественно признанными и повсеместно используемыми социальными, моральными обычаями и нормами поведения и отношений.

Еще раз отметим, что государство способно использовать общественные институты для осуществления функций государственного управления или по крайней мере опираться на эти институты.

По признаку истоков, оснований своего действия институты управления делятся на два класса:

1) нормативно-правовые (формальные) институты, действующие на основе охраняемой государством системы общеобязательных социальных норм международного, конституционного, гражданского, трудового, уголовного, семейного права;

2) социально-культурные институты, опирающиеся на морально-этические принципы, нормы, обычаи личного и общественного поведения, на этику отношений, возникающих в процессе совместной деятельности, на честность, добросовестность, гражданский и служебный долг, патриотизм, сочувствие, порядочность, справедливость. Социально-культурные институты называют неформальными, так как они не основываются на официальных актах государства, а фиксированы в морально-этических кодексах, заповедях.

Государственные институты управления представляют в основном формальные институты. Однако существуют и отдельные институциональные проявления государственного управления в нетрадиционной форме, опирающиеся не на юридические (правовые), а на морально-психологические нормы, определяющие индивидуальное и общественное поведение. Неформальные управленческие действия присущи иногда руководителям государственных органов, позволяющим себе пренебрегать институциональными ограничениями правового характера.

Приходится признавать наличие и действие неформальных институтов, подменяющих функции формальных государственных институтов. Такие некриминальные и даже теневые криминальные институты создаются доминирующими в государстве и обществе группами на основе их собственных интересов и ценностей, подменяя деятельность действующих или бездействующих государственных институтов. Такие институты в научной литературе названы "институтами антисоциальных, противообщественных интересов".

Не исключено и перерождение институтов управления в процессе их существования и деятельности, в итоге которого неформальные институты управления становятся формальными, и наоборот.

Особую категорию представляют идеологически мотивированные институты, которые могут быть как формальными, так и неформальными, государственными и негосударственными. Идеологизация свойственна в особенности политическим партийным институтам, но способна проявляться и в государственных институтах управления, если государство руководствуется, например, национал-патриотической, чисто националистической или коммунистической идеологией.

Рассмотрим, не претендуя на всеобщность, наиболее типичные общие институты управления экономикой, выступающие одновременно в качестве институтов государственного управления федерального уровня и уровня субъектов Федерации, а в определенной части и муниципального управления. Представленное упрощенное описание охватывает универсальные институты государственного управления, существующие в самых разных странах.

Институт права, рассматриваемый как институт государственного управления экономикой, представляет относительно обособленную группу юридических норм, регулирующих и регламентирующих экономические отношения по поводу производства, распределения, обмена, потребления товаров и услуг, определяющих правила управления экономическими объектами и процессами. Институт права в управлении экономикой использует в основном гражданское и трудовое право, заимствует отдельные положения международного права и имеет определенное отношение к семейному и уголовному праву. Это наиболее универсальный институт государственного управления, отпочкования которого образуют другие институты.

Институт права воплощает систему обязательных норм и правил экономических действий и экономического поведения организаций, лиц, органов управления; соблюдение этих правил и норм охраняется силой государственного принуждения. Правовой институт управления экономикой включает организованную, систематизированную, дополняемую и изменяемую совокупность законодательно принятых норм и установлений, которых обязаны придерживаться хозяйствующие субъекты, если на них распространяется действие указанных норм и правил.

Институт права как экономический институт и одновременно институт государственного управления экономикой представляет иерархическую структуру, в которой выделяются следующие уровни.

1. Международные нормы, действие которых распространяется на страну.

2. Высшие правовые нормы, содержащиеся в Конституции, Гражданском и других экономических кодексах, законах, указах, определяющие и ограничивающие общие способы, виды, формы, правила хозяйствования.

3. Экономические правила и нормы, излагаемые в законодательно-нормативных актах федерального уровня и уровня субъектов Федерации, постановлениях правительства, положениях, регламентирующих отдельные виды экономической деятельности на уровне регионов, отраслей.

4. Правила, обязанности, условия, сформулированные в индивидуальных статусах, положениях, уставах, инструкциях, договорах, контрактах, действие которых подкреплено решениями государственных органов управления или непосредственным образом вытекает из государственных законодательно-нормативных актов.

Довольно часто государственные правовые нормы более низких уровней включаются в нормы более высоких уровней или представляют их детализацию. В правовой практике действует правило, гласящее: нормы нижестоящего уровня иерархии не должны противоречить юридическим нормам вышестоящего уровня.

Особое место в правовых институтах государственного управления занимают договоры, контракты, соглашения межгосударственного, государственного, низового уровней. Это настолько важные инструменты макро- и микроэкономического управления экономическими объектами, процессами, отношениями, что они заслуживают выделения в качестве договорных институтов управления.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Договоры служат основой, правовой базой осуществления сделок в виде действий граждан и юридических лиц. Особое свойство договорных институтов, отличающее их от правовых институтов, заключается в том, что стороны могут заключать договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, что, впрочем, не освобождает их от обязанности выполнять условия договора.

Договоры проявляют себя как институт государственного управления в следующем отношении:

- при заключении договоров, одной из сторон которого является государство (включая государственные договоры-заказы хозяйствующим субъектам, организациям, предпринимателям), последнее обязано следовать условиям договора, для чего необходимо управлять его исполнением;

- государство способно выступать гарантом выполнения условий договоров и договорных обязательств разных лиц;

- государство регулирует договорные отношения, устанавливая общие правила и нормы заключения и исполнения договоров, разрешая договорно-конфликтные ситуации;

- одна из священных обязанностей государства состоит в соблюдении им условий общественного договора с народом, согласно которому государство служит выразителем его интересов.

Институт собственности как один из институтов управления экономикой представляет совокупность принципов, правил, норм, обычаев, определяющих формы собственности, виды субъектов и объектов собственности, отношения между собственниками по поводу принадлежности объектов и перехода объектов от одних собственников к другим. Институт собственности призван защищать права собственности, регулировать куплю-продажу, аренду, концессию, наследование, дарение собственности, переход собственности из одной формы в другую, получение и распределение доходов от собственности.

В рамках института собственности (института управления собственностью) должны находить решение проблемы соотношения владения, распоряжения, пользования объектами собственности и ответственности за сохранность и рациональное использование объектов собственности. Как свидетельствует исторический опыт, правила и нормы, составляющие институт собственности, в значительной степени зависят от типа господствующей в стране социально-экономической и политической системы.

Институт собственности как институт государственного управления экономикой определяет также структуру и границы государственной собственности, ее разделение с другими формами собственности, выделение объектов федеральной собственности и собственности субъектов Федерации, правила перехода из государственной формы собственности в негосударственные и наоборот, способы использования объектов государственной собственности. Но зона действия института государственного управления собственностью намного шире управления объектами только государственной собственности, она распространяется на государственное регулирование форм и отношений собственности в целом, включая правила и нормы купли-продажи, отчуждения объектов собственности, передачи его другим лицам, залога, аренды, концессии, возникновения и прекращения права собственности.

Организационно-управленческие институты характеризуют устройство, структуру системы управления экономикой страны, состав, функции, полномочия органов управления, виды, формы, методы организации управления экономикой в целом, экономическими объектами, процессами, отношениями на уровне регионов, отраслей, организаций, предпринимательских структур. Институт организации управления экономикой определяет правила построения, формирования, преобразования, иерархически построенной системы управления экономикой, подчинения и соподчинения в этой системе, взаимодействия и разделения функций органов законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти.

Применительно к государственному управлению экономикой организационно-управленческие институты определяют виды и структуру государственных органов законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, иерархию их подчинения и соподчинения, функции, правила, нормы деятельности государственных организаций и учреждений, порядок и способы проведения организационно-структурных преобразований в государственных органах управления. В зону действия организационно-управленческих институтов государственного управления экономикой входит также установление общих принципов, правил и норм построения общегосударственной системы управления экономикой, формирования ее структуры и определяющих элементов, функционирования государственных и негосударственных органов управления всех уровней.

К институту организации управления следует отнести установление вида организационно-правовых структур управления на уровне хозяйствующих субъектов, непосредственных участников экономической деятельности. Организационно-управленческие институты государственного управления призваны вырабатывать правила проведения и направления осуществления реформ управления экономикой.

Рыночные институты воплощают в себе правила, нормы, обычаи установления отношений и взаимодействия между покупателями и продавцами в процессе купли-продажи, обмена товарами, услугами, денежными средствами, другими ценностями. По своей природе рыночные институты призваны оказывать воздействие и обеспечивать согласованность таких процессов, как рыночные сделки, спрос и предложение товаров и услуг на рынках, формирование равновесных и неравновесных рыночных цен, рыночная конкуренция, рыночная монополизация. В более широком плане рыночные институты оказывают регулирующее воздействие на распределение, размещение ресурсов, называемое экономистами-теоретиками алокацией ресурсов.

Рыночные институты определяют также границу экономической свободы, разделяющей зону государственного централизованного управления экономическими объектами, процессами, отношениями и зону "рыночной свободы".

В то же время рыночные институты правомерно характеризовать как совокупность инструментов определения истинной стоимости, общественной полезности товаров и услуг, в пользу которых покупатель, потребитель готов голосовать собственным рублем.

Говоря о рыночных институтах государственного управления экономикой, необходимо абстрагироваться от искусственного противопоставления государства и рынка как противоположных категорий. Подлинный, справедливый обмен в институциональном смысле есть процесс выполнения взаимных обязательств между юридическими партнерами. В свете этого положения рыночные институты государственного управления проявляют свое действие по крайнем мере в следующих процессах:

- при взаимодействии государства и других хозяйствующих субъектов в качестве равноправных продавцов и покупателей товаров и услуг;

- в процессах государственного управления субъектами хозяйствования посредством применения экономических стимулов.

Рыночными можно называть и институты государственного управления, регулирующие рынок и рыночные отношения, устраняющие изъяны рынка, осуществляющие антимонопольное вмешательство государства в рыночные процессы и отношения.

Сформировавшиеся в ходе постсоветстких рыночных реформ в России рыночные институты государственного управления, как и вся совокупность этих институтов, не выполнили пока своего предназначения. Во-первых, произошло вторжение рыночных процессов, отношений купли-продажи в область распределения таких нерыночных товаров и услуг, как общественные блага, государственные заказы, бюджетные средства и другие объекты государственной собственности, что привело к повсеместному частному присвоению государственных, общенародных ценностей. Во-вторых, собственно рыночные процессы не обрели подлинно конкурентного лица, оказались во власти монополий. Что же касается ряда государственных институциональных структур, то они чрезмерно увлеклись решением частных проблем, отражающих их внутренние интересы.

Финансово-кредитные институты (будучи в основном институтами государственного управления) определяют правила и нормы образования денежной массы и обеспечения денежного обращения, организации движения и регулирования финансовых потоков на разных уровнях управления, создания и исполнения финансовых ресурсов, формирования бюджета, финансового обеспечения процессов производства, обмена, потребления. Государственные институты управления финансами и кредитами включают установления в части функционирования кредитной системы, правил предоставления и возврата кредитов, регулирования кредитных отношений. В рамках государственной финансово-кредитной системы создаются условия обеспечения финансовой стабильности, устойчивого функционирования финансовой системы, обеспечения экономической безопасности.

Под финансово-кредитными институтами принято понимать не только нормы, регулирующие финансовые отношения между участниками экономического кругооборота и правила функционирования финансового рынка, но и самих участников финансово-кредитных операций. Государство представлено здесь такими организациями, как центральный банк, государственные банки, государственные финансово-кредитные организации, финансовые и инвестиционные фонды, финансово-промышленные группы, в деятельности которых оно принимает участие.

Завершая на этом рассмотрение определяющих институтов государственного управления, вновь отметим, что экономические институты и инструменты управления проявляют свою суть и фигурируют не только в виде официальных, формальных, узаконенных, но и неформальных правил и норм, действие которых основывается на обычаях, принципах морали, поведенческих установках. Эти неписаные законы оказывают влияние на ход и результативность экономических процессов в стране не в меньшей мере, чем так называемые писаные законы. Последние слишком часто служат в России вывеской, за ширмой которой происходят явления, отклоняющиеся от предписанных законами норм.

Неформальные институты, отражающие в течение десятилетий, а то и веками воспитанные правила, традиции, гораздо более устойчивы в сравнении с быстро принимаемыми и столь же легко изменяемыми нормативно-законодательными установлениями. Одно из ключевых условий успеха культивируемых в России рыночных институтов заключается в приведении их в соответствие с обычаями, правилами, менталитетом, господствующими в нашем обществе и в общественном мнении. Поэтому следует избегать насаждения в стране правовых и других институтов, заимствованных и перенесенных без учета российской специфики. В то же время нужны настоятельные усилия, упорная пропагандистская, воспитательная работа для сдвига общественного мнения, неформальных институтов в сторону благожелательного восприятия экономических, рыночных реформ с тем, чтобы неформальные институты стали так же институтами государственного управления.

Проведенные в России институциональные преобразования в виде рыночных реформ оказались пока недостаточными для создания и надежного действия эффективных экономических институтов и инструментов государственного управления. Из анализа российских рыночных реформ и их последствий можно сделать следующие выводы, касающиеся институциональных преобразований в управлении экономикой:

1) институциональные преобразования не приобрели системного характера, не объединили разноуровневые институты государственного, негосударственного, общего управления экономикой;

2) для обеспечения результативности рыночных реформ необходимы дальнейшие институциональные преобразования, затрагивающие институты права, собственности, организационные и финансовые институты;

3) потребуется длительный процесс приведения неформальных и политических институтов, обычаев и норм поведения в соответствие с принципами цивилизованной рыночной экономики, преодоления диктата государственных политических институтов над социальными и экономическими;

4) перенос на российскую почву юридических правовых институтов, государственного управления, сформировавшихся в странах с развитой рыночной экономикой, без их адаптации к российским условиям, обречен на неудачу;

5) институты государственного управления нуждаются в периодической подстройке применительно к изменяющимся политическим, социальным, экономическим, экологическим условиям.

Формирование гибких институциональных структур государственного управления, способных обеспечить экономическую и финансовую стабильность, создать предпосылки устойчивого экономического роста, реально лишь на основе длительных упорных усилий в рамках осуществления продуманной, научно обоснованной, целостной программы реформирования всей системы государственного управления экономикой.