Глава 2. Методы и механизмы, институты и инструменты государственного управления

2.1. Методы государственного управления

Метод управления - это путь, способ, посредством которого осуществляется управление, применяются и воплощаются управляющие воздействия. Метод управления характеризует каким образом субъект управления влияет на объект, побуждая, заставляя его действовать в соответствии с желанием и волей субъекта. Методы управления отражают воздействие субъектов управления на интересы, психику, сознание людей, осуществляемое с тем, чтобы люди вели себя или стремились вести в соответствии с установками, целями, задачами, поставленными субъектом управления.

Методы государственного управления экономическим поведением и экономическими действиями людей выделяются из общей совокупности методов управления тем, что они распространяют свое действие на многих людей, а то и на все население страны, осуществляются в соответствии с законами, нормами и правомочиями, предоставленными государственным органам и их руководителям, которые и выступают в данном случае в качестве субъектов управления от лица государства.

Таким образом, методы государственного управления экономикой представляют способы, приемы, посредством которых органы законодательной, исполнительной, судебной ветвей государственной власти на уровне Федерации и ее субъектов воздействуют на организации и учреждения производственной и социальной сферы, коммерческие и некоммерческие организации, предпринимателей, граждан. Методы государственного управления призваны обеспечить установление и регулирование экономических отношений, направленность экономических процессов на общественные цели, поддержание законности и порядка с использованием средств, инструментов воздействия, свойственных государственной власти.

В науке управления рассматриваются в основном методы управления, руководства работниками, производственным персоналом, исполнителями, распространяющиеся и на государственное управление. Разные методы управления различаются приемами формирования, содержанием и характером применения управляющих воздействий, способами влияния на людей со стороны органов и лиц, осуществляющих управление, вырабатывающих и применяющих управляющие воздействия.

2.1.1. Административно-распорядительные методы государственного управления

Как следует из названия, эти методы основаны на распорядительстве субъекта управления - государственного аппарата, государственных органов власти, оказывающих управляющие воздействия на объект управления в виде подлежащих неукоснительному исполнению законов, постановлений, указов, распоряжений, указаний и иных директив. Поэтому административно-распорядительный метод управления называют также командным, директивным. Административно-распорядительные методы управления основаны на принуждении, запретах, ограничениях; объект управления обязан выполнять указания субъекта вне зависимости от собственной воли и желаний, в случае неисполнения виновные лица подлежат наказанию. В советское время российской истории принцип обязательности выполнения управляющих указаний, команд руководителей выражался правилом: "Приказ руководителя - закон для подчиненного".

В научной и учебной литературе встречается также название "организационно-распорядительные методы управления", подчеркивающее присущие этому методу организационные начала.

Распорядительное управление на государственном уровне наиболее характерно, даже типично для централизованно управляемой экономики, в которой управляющие воздействия направлены сверху вниз в виде предписывающих законов, правил, директивных планов и программ, постановлений, инструкций, распоряжений, приказов. Обратные связи, идущие снизу вверх, содержат в основном информацию об исполнении команд. Директивное государственное управление неизбежно в управлении армией, службами безопасности, при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Это жесткое управление, которому в минимальной мере свойственны либерализм, мягкотелость.

Наиболее ярким выражением этих методов государственного управления принято считать государственное директивное планирование, в условиях которого предприятиям централизованно распределяются ресурсы и устанавливаются плановые задания со стороны государственных органов управления, что имело место в советской экономике. Однако справедливости ради отметим, что доводимые сверху планы производства и распределения продукции, а особенно контроль за их исполнением не были предельно жесткими, допускались встречное планирование снизу, корректировка планов. В значительной степени формально директивные планы представляли планы-ориентиры, исполнители обладали определенной свободой действий, тем более что плановые показатели утверждались в агрегированном виде и детализировались производителями на основе договоров с приобретателями, потребителями товаров и услуг.

Административно-распорядительные методы государственного управления неправомерно связывать только с централизованно управляемой экономикой и директивным планированием. В своих самых разнообразных проявлениях административное распорядительство присуще и рыночной экономике с той лишь разницей, что в последней командные начала не проявляются в столь обширных масштабах и в столь явной форме, как в экономике, управляемой из единого центра.

В любой организованной экономике существуют обладающие обязательностью государственные законы, правила, нормы, положения, инструкции, распространяющие свое действие на экономические объекты, процессы, отношения. Это несомненно инструменты административно-распорядительного управления на макро- и микроэкономическом уровнях. Установленные и подкрепленные властью государства стандарты, требующие строгого соблюдения, также есть проявление организационно распорядительного управления со стороны государственных органов.

Строгие запреты и ограничения со стороны властных органов, установление принуждений в виде обязательной уплаты налогов, пошлин, отчислений юридическими и физическими лицами есть признаки распорядительного, директивного управления. Хотя налогообложение представляет экономическое воздействие и содержит в себе элементы стимулирования, возбуждения заинтересованности, его принудительный характер свидетельствует об административно-распорядительной природе управления посредством взимания налогов, пошлин, других видов обязательных платежей.

На макроэкономическом уровне в условиях рыночной экономики инструментом административно-распорядительного управления становятся государственные экономические и финансовые планы, программы, бюджеты в той мере, в которой они носят обязательный и обязывающий характер, заведомо требуют исполнения органами, организациями, лицами, на которых возложена ответственность за соблюдение принятых решений.

На микроэкономическом уровне типичными проявлениями государственного административно-распорядительного управления служат устанавливаемые государством обязательства хозяйствующих субъектов, требования и ограничения, связанные с их экономической, предпринимательской деятельностью. К числу государственных административно-распорядительных воздействий относятся обязательные установления, инструкции, правила и нормы экономического поведения, порядок и формы государственной отчетности. Распорядительные управленческие установки, предписания государственные органы обязаны сообщать тем организациям, учреждениям, лицам, на которые распространяется действие директив государственной власти. Распорядительные государственные предписания могут распространяться через средства массовой информации.

Важным признаком полноценного, эффективного государственного управления служит наличие действенного контроля и надзора за исполнением директив, соблюдением законов, правил и норм хозяйствования, установленных государством на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Такой контроль должен сопровождаться государственными средствами наказания, ответственности за нарушения.

Таким образом, главным признаком административно-распорядительного метода государственного управления является обязанность выполнения управляющего воздействия субъекта управления кругом лиц, которым оно адресовано. Из обязательности вытекают возможность и право применения тех или иных форм принуждения по отношению к органам, организациям, лицам, не выполняющим установленные предписания, использования санкций, штрафов, наказаний в самых разных формах. В то же время государство должно гарантировать исполнителей его воли от чрезмерного риска, катастрофических последствий, обусловленных строгим соблюдением государственных решений.

Административно-государственное распорядительство, как и любой другой способ управления, обладает как определенными преимуществами, так и недостатками, проявляющимися в зависимости от того, как, кем, когда применяется данный метод.

Государственное административно-распорядительное управление необходимо, полезно и действенно в случаях, когда слабы традиции законопослушания, низок уровень самоорганизации граждан, организаций, общества, нет самостремления к порядку, исполнительности, дисциплинированности лиц, призванных выполнять работу, осуществлять свои функции и обязанности. Государственное администрирование и распорядительство нужны также в условиях необходимости проведения экстренных, чрезвычайных мер, не допускающих отклонение от заданной программы действий. Применение административно-распорядительного метода неизбежно, если требуется обеспечить выполнение закона, установленных государством правовых норм, пресекать нарушение их отдельными лицами, субъектами хозяйственной деятельности.

Следует отметить, что использование государственного административно-командного управления, управленческого принуждения может быть в некоторой мере обусловлено историческими традициями, в силу которых объекты управления не воспринимают, не считают нужным выполнять никакие другие управляющие воздействия, кроме строгих команд, подкрепленных суровым наказанием за их неисполнение.

Приходится констатировать, что, несмотря на демократические преобразования, в России сохранились убеждения значительной части населения в том, что эффективное управление зиждется только на сильной власти, непрерывно демонстрирующей свои возможности принуждать к исполнению воли руководителей и наказывать за неисполнительность самым суровым образом. Увы, "русская вольница", переходящая разумные пределы, наносящая непоправимый урон рачительному хозяйствованию, может быть укрощена только мерами административно-распорядительной природы.

Негативная сторона административно-распорядительных методов государственного управления заключается в том, что они ограничивают, сковывают возможности и творческую инициативу субъектов хозяйственной деятельности, организаций, предпринимателей, превращая их в своего рода "роботов", тупо и слепо исполняющих государственные директивы либо имитирующих их исполнение. Более того, реализация властных полномочий в виде установок, ограничений, правил, навязываемых государственным аппаратом, чиновниками участникам экономических процессов при отсутствии у последних собственных интересов к выполнению таких команд, вызывает внутреннее сопротивление, влекущее за собой низкий уровень исполнения предписаний. В итоге наблюдаются невысокая эффективность экономической деятельности, недостаточное использование ресурсных возможностей, неудовлетворительное качество производимых товаров и услуг.

Голое администрирование порождает власть чиновников-управленцев, бюрократизацию государственного управления, способствует коррумпированности аппарата управления. На почве административного распорядительства рождается превалирование формального над сущностным, превращение руководства в "начальничество", вырождение управления в проявление превосходства одних над другими, неуважение к человеческому достоинству.

Проявление указанных отрицательных качеств государственного административно-распорядительного управления в значительной мере обусловлено недостаточностью профессионализма, гражданственности, морально-этических качеств у государственных чиновников, управляющих экономикой страны, отраслями регионов, распределением и использованием ресурсов. Тем не менее при выдвижении, избрании, назначении работников аппарата государственного управления редко принимается во внимание, насколько они отвечают общепризнанным нормам этики и морали, гражданственности. К тому же нельзя забывать о том, что "власть развращает" и вновь испеченные государственные аппаратные работники, руководители высших эшелонов управления часто становятся "жертвами" упоения властью. Редко кому из государственных администраторов удается противостоять соблазну властительства, стремлению к бюрократическому распорядительству, прочим болезням управленческого администрирования и распорядительства.

Несмотря на протекающие во всем мире и в России процессы демократизации, либерализации экономики, затрагивающие область государственного управления и призванные ограничить администрирование, применение приказных, командных способов остается неизбежной частью государственного управления, ибо государство в той или иной мере всегда есть аппарат принуждения, а то и насилия.

С другой стороны, представление о государстве, играющем в условиях либерализованной рыночной экономики роль наблюдателя, "ночного сторожа", следящего за сохранностью государственных ценностей и соблюдением установленных тем же государством законов, представляется примитивным, а то и наивным. Государство, действующее в интересах страны и народа, вынуждено и обязано "вмешиваться" в экономическую жизнь, направлять государственную и регулировать негосударственную экономику.

Административно-распорядительные методы приходится применять на всех уровнях управления. На уровне мирового хозяйства их в той или иной мере используют международные органы и правительства разных стран для обеспечения соблюдения "мирового экономического порядка", выполнения установленных норм и правил внешнеэкономических связей, ведения внешней торговли, использования природных ресурсов Мирового океана, космического пространства. Распорядительные способы управления мировой экономикой необходимы также в целях соблюдения экологической безопасности, пресечения преступлений в экономической и финансово-банковской сферах.

На уровне экономики страны, отраслей, регионов административно-распорядительные методы воплощаются в способах государственного управления экономическими объектами, процессами, отношениями, используемых законодательными, исполнительными, судебными органами власти. Они реализуются в форме обязательных установок, требований, ограничений, зафиксированных в государственных нормативно-правовых актах, и в санкциях, предусматривающих наказания за нарушение установленных государством норм экономического поведения. В федеративном государстве административно-распорядительные методы управления используют федеральные органы государственной власти, органы управления субъектов Федерации, муниципальные (местные) органы.

Рассмотрим более детально способы, посредством которых государство осуществляет административно-распорядительное, директивное управление, воздействие на субъектов государственного и негосударственного секторов экономики.

Правовое принуждение осуществляется путем требований обязательного соблюдения и выполнения положений, государственных законодательно-нормативных актов субъектами, на которых распространяется действие этих актов. Прежде всего, государство требует исполнения положений законов, нормативных актов, имеющих прямое, непосредственное действие, в которых адресно указано, кто и каким образом вправе осуществлять, проводить экономическую деятельность и какие условия, обязанности надо при этом выполнять, соблюдать. Государство одновременно предусматривает административные, судебные способы принуждения к исполнению требований законов.

Правовые способы принудительного государственного воздействия распространяются с макро- на микроэкономические объекты и процессы посредством "ветвящегося дерева" законодательно-нормативных актов. На основе федеральных законов принимаются законы субъектов Федерации, выпускаются многочисленные подзаконные государственные акты, конкретизирующие и детализирующие требования законов в виде надлежащих исполнению положений, уставов, инструкций, определяемых государством организационно-правовых форм управления, допустимых способов использования ресурсов.

Административно-распорядительное принуждение как элемент государственного управления проявляется в виде директивных требований и указаний, содержащихся в таких распорядительных документах, как указы, постановления, приказы, решения, предписания, правомочия которых вытекают из закрепленных законом положений, функций и полномочий государственных органов управления. Государственное оперативное распорядительство порождается чаще всего требованиями обеспечения экономической, оборонной, экологической, террористической безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций, угроз государству, экономике, здоровью и жизни людей.

Государственное администрирование, директивное хозяйствование имеет место в недрах самой государственной экономики, в процессах управления объектами государственной собственности, государственными организациями и учреждениями. Оно вытекает из права собственника распоряжаться объектами собственности, а также из принципа субординации в управлении, согласно которому нижестоящие органы власти обязаны выполнять директивы вышестоящих органов, подчиняться им. Одна из форм государственного администрирования состоит в директивном распорядительстве государственными финансовыми ресурсами, бюджетными средствами, государственной казной, золотовалютными запасами.

Государство повсеместно применяет принудительное изъятие части богатства, принадлежащего юридическим и физическим лицам, в форме налогов, таможенных пошлин, обязательных платежей, других форм безвозмездно или частично возмездного отторжения. Своеобразным оправданием, а скорее, объяснением этого принудительного воздействия служит использование отторгаемых средств на удовлетворение государственных, общественных нужд, что придает налогообложению форму общественного договора между государством и гражданами. Но принудительный, недобровольный характер взимания государством налогов и других подобных платежей делает налогообложение одной из форм директивно-распорядительного управления.

Безусловны государственные требования соблюдения государственных стандартов, правил, норм осуществления экономической деятельности, предусмотренных инструкциями, утвержденными органами государственной власти. К этому же способу следует отнести государственные запреты и ограничения на проведение определенных видов экономической деятельности, наносящих ущерб государству и обществу. Это не только запрещения общественно вредной, преступной деятельности, но и ограничение монополизма, квотирование и контингентирование экспорта и импорта определенных товаров, ограничения на ввоз и вывоз иностранной валюты и ее обращение в стране, установление минимального размера оплаты труда.

Широкомасштабным способом директивного государственного управления является установление административной и юридической ответственности за противоправные действия, нарушение законов. Виды и масштабы наказаний, санкций, распространяемых на юридических и физических лиц, налагаемых государственными органами судебной и исполнительной власти, определяются законами гражданского и уголовного права и решениями уполномоченных органов и лиц. В качестве директивных мер, входящих в арсенал этого способа управления, выступают частичное или полное запрещение деятельности, объявление несостоятельности, банкротства организации, конфискация имущества, штрафы, лишение государственных служащих занимаемой должности или понижение в должности, перевод на другую работу, лишение званий, льгот.

К административно-распорядительным способам государственного управления следует отнести также разрешительные документы, решения, действия государственных органов. Они имеют форму предоставления государственных лицензий, патентов на право осуществления определенных видов деятельности, утверждения уставов и положений об организациях, выдачи государственных аттестатов, сертификатов, способствующих возможности расширения и диверсификации деятельности. Отмена разрешений, изъятие разрешительных документов есть также способ директивного государственного управления.

Отметим, что на всех уровнях государственного управления экономикой применение административно-распорядительного воздействия ставит своей задачей повысить детерминированность, определенность результатов управления, их предсказуемость для органов и лиц, вырабатывающих и принимающих управленческие решения. В отдельных ситуациях директивность повышает и действенность, результативность государственного управления, ответственность государственных органов и лиц за итоги принятых ими адресных решений.