Глава 12.

Прогнозирование и стратегическое планирование процессов формирования межрегиональных и внешнеэкономических связей в Российской Федерации.

12.1. Прогнозирование и стратегическое планирование регионального развития и процессов формирования межрегиональных связей.

Под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Рациональное территориальное разделение труда является необходимым условием социально-экономического развития страны, в связи с чем обязательным элементом государственной политики является региональная политика. Региональная политика в Российской Федерации – система правовых, финансово-экономических, институциональных и организационных мер, определяющих деятельность органов публичной власти всех уровней, направленная на комплексное развитие регионов, оптимизацию территориальной структуры российского общества. Государственная региональная политика России преследует следующие стратегические цели:

- обеспечение единства социально – экономического пространства РФ;

- сбалансированное развитие регионов России;

- эффективное размещение производительных сил по территории страны;

- обеспечение предоставления определенного объема и набора социальных и иных услуг всем гражданам независимо от региона проживания;

- сокращение необоснованных различий в уровне социально-экономического развития регионов России.

Прогнозирование и планирование регионального развития и межрегиональных связей, реализующие региональную политику, приобретают особенную значимость в Российской Федерации, учитывая большую площадь территории и пространственное разнообразие природно-климатических условий и ресурсов, национально-этнического состава и образа жизни населения, форм хозяйствования, функций местоположения хозяйственных объектов, историко-культурного наследия и т.д.

Все прогнозы, все документы программно-целевого планирования в России должны иметь территориальный разрез, т.к. без учета особенностей развития регионов они будут малосодержательными.

Для решения стратегических задач регионального развития, имеющих общегосударственное значение, на протяжении многих десятилетий в России применяются Федеральные целевые программы регионального развития. Их число в настоящее время достаточно велико. Можно отметить важную роль в достижении целей государственной региональной политики Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально – экономическом развитии регионов РФ на 2002 – 2010гг. и на период до 2015 г.», предусматривающей к 2015 г. в два раза сократить различия между субъектами РФ по уровню валового регионального продукта на душу населения и размеру доходов на душу населения.

В последние годы органы государственного управления и экспертное сообщество уделяют большое внимание проблеме стратегического планирования регионального развития. Начиная с середины 2005 года, когда на заседании Правительства РФ была рассмотрена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», органы государственной власти субъектов Российской Федерации под методическим руководством и при координации со стороны Министерства регионального развития Российской Федерации проводят активную работу по разработке региональных стратегий. В настоящее время система стратегического планирования в России (в том числе регионального стратегического планирования) начинает формироваться на новой основе. Подготовлен проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», в котором определен перечень документов процесса государственного регионального планирования.

Прогнозирование и планирование регионального развития и межрегиональных связей имеет два аспекта: социально – экономическое развитие территориальных образований и пространственное размещение различных объектов. Прогнозирование и стратегическое планирование социально – экономического развития территориальных образований представлено документами государственного стратегического планирования. Прогнозирование и планирование размещения объектов реализуется в документах территориального планирования.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах Российской Федерации, относятся:

стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

схема расселения на территории субъекта Российской Федерации;

прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;

схема территориального планирования субъекта Российской Федерации;

программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;

государственная программа субъекта Российской Федерации;

иные документы.

Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период содержит:

оценку достигнутых целей и комплексных проблем социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

цели социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и показатели их достижения;

основные направления достижения долгосрочных целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

задачи, решение которых обеспечивает достижение долгосрочных целей стратегии;

целевые показатели, сроки и этапы реализации стратегии;

ожидаемые результаты реализации стратегии;

оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии;

план мероприятий по реализации стратегии на среднесрочный период;

иные положения, определяемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий разрабатываются на долгосрочный период в целях реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и обеспечения согласованности реализации в территориальном и временном разрезах мероприятий, предусмотренных долгосрочными отраслевыми документами государственного стратегического планирования, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на долгосрочный период, а также генеральными схемами, плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций и акционерных обществ с государственным участием.

Целью разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий является конкретизация на уровне соответствующей территории механизмов реализации общенациональных целей и приоритетов, определенных в документах системы государственного стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, и обеспечение увязки стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах соответствующего федерального округа или входящих в отдельную территорию, с данными целями и приоритетами.

Стратегия социально-экономического развития федерального округа и отдельной территории содержит:

оценку современного состояния социально-экономического развития;

основные вызовы и проблемы социально-экономического развития;

основные цели, задачи и показатели достижения целей социально-экономического развития;

сценарные варианты реализации стратегии с выделением базового сценария социально-экономического развития;

основные направления реализации стратегии;

систему контроля и оценки эффективности реализации стратегии.

Стратегии ФО с одной стороны определяют цель и задачи социально-экономического развития территории, отраслевые и пространственные приоритеты, с другой - являются механизмом координации федеральной и региональной политики и обеспечивают согласованность планирования. Кроме того, стратегии федеральных округов призваны стать механизмом координации в территориальном и временном разрезах мероприятий, стратегий и программ развития отдельных секторов экономики и социальной сферы, стратегий развития субъектов Федерации, инвестиционных программ естественных монополий. При разработке стратегий ФО также возникают условия для разработки и реализации межрегиональных проектов развития.С точки зрения повышения эффективности пространственного развития особенно важной частью стратегий ФО является поддержка зон опережающего развития (ЗОР), территориальных кластеров, участие в естественных процессах развития агломераций, которые станут центрами регионального развития. ЗОР и кластеры выделяются исходя из следующих принципов:

-    территориальная целостность;

-    наличие четкой специализации;

-   высокий потенциал дальнейшего развития территории;

- экономическая целесообразность и востребованность производимой продукции на внутрироссийском и/или мировом рынках; - оптимизация размещения объектов производственных отраслей и инженерной и социальной инфраструктуры. Территориальное планирование – взаимосогласованная деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному размещению производительных сил и инфраструктуры в пределах территории страны в соответствии с установленными схемами территориального планирования и генеральными планами поселений и городских округов. Территориальное планирование осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Территориальное планирование, с одной стороны, выступает важным условием обоснованного планирования бюджетных расходов, в том числе инвестиций, в объекты капитального строительства для государственных и муниципальных нужд. С другой стороны, территориальное планирование обеспечивает прозрачность и предсказуемость действий органов публичной власти в одном из важнейших направлений экономической политики государства – в развитии социальной сферы и общественной инфраструктуры, в деятельности по снятию инфраструктурных ограничений для развития бизнеса.

Документы территориального планирования подразделяются на: 1)документы территориального планирования Российской Федерации; 2)документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; 3) документы территориального планирования муниципальных образований.

 Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее профессиональное образование; 5)здравоохранение. Схемы территориального планирования Российской Федерации в иных областях могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Подготовка схем территориального планирования Российской Федерации может осуществляться в отношении одной или нескольких областей, в составе одного или нескольких документов.

Схемы территориального планирования Российской Федерации разрабатываются на основании требований, определенных в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, в целях устойчивого социально-экономического развития и отображают основные положения стратегий социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий, отраслевых документов стратегического планирования.

Схемы территориального планирования Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов федерального значения. К схемам территориального планирования Российской Федерации прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Текстовые материалы содержат: 1) сведения о стратегиях (программах) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектах, межгосударственных программах (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов федерального значения; 2) обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования; 3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на комплексное развитие соответствующей территории.

 Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают: 1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области;

2) границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области;

3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе: а) планируемые для размещения объекты; б) особые экономические зоны; в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; г) территории объектов культурного наследия; д) зоны с особыми условиями использования территорий; е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны.

К области территориального планирования относится также разработка схем расселения. Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации разрабатывается в целях устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности для обеспечения реализации стратегии регионального развития Российской Федерации. Генеральная схема расселения является постоянно действующим, обновляемым информационно-аналитическим документом, обосновывающим приоритеты государственной градостроительной политики расселения и обеспечивающим принятие решений, связанных с федеральной поддержкой мероприятий по развитию городских и сельских населенных пунктов и преодолению негативных последствий территориальной организации России. Генеральная схема расселения носит комплексный системный характер, сочетая отраслевые и территориальные подходы, социальные, демографические, экологические и экономические аспекты совершенствования расселения различного территориального уровня. На основе материалов Генеральной схемы расселения разрабатываются схемы и проекты районной планировки, прогнозы развития и генеральные планы отдельных городов и их групп, схемы развития транспорта, водоснабжения, энергоснабжения, другие виды градостроительной и отраслевой проектно-планировочной документации, а также осуществляется взаимодействие с программами (схемами) развития и размещения производительных сил.

Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации включает: аналитические материалы по оценке проблем сложившегося расселения с учетом территориальных, экономических, социальных, экологических, инфраструктурных и других факторов; материалы по прогнозированию тенденций и приоритетов развития систем расселения; механизмы реализации федеральной градостроительной политики; мероприятия по организационному и нормативно - правовому обеспечению реализации Генеральной схемы расселения.

Обязательными положениями Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации являются:

- определение целей федеральной политики в области градостроительства и мер государственной поддержки ее реализации;

- зонирование территории Российской Федерации с определением приоритетов и ограничений на ее использование при осуществлении градостроительной деятельности;

- основные направления развития и совершенствования системы расселения, природопользования и производства;

- основные направления развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения;

- меры по улучшению экологической обстановки, рациональному использованию земель, сохранению территорий объектов историко-культурного и природного наследия;

- предложения по установлению границ объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения;

- перечень и границы территориальных объектов градостроительной деятельности, требующих разработки консолидированных схем градостроительного планирования;

- иные положения, устанавливаемые заданием на разработку Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации.

Консолидированные схемы градостроительного планирования разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории Российской Федерации для территорий двух и более субъектов Российской Федерации или частей их территорий (территории экономических и крупных географических районов, системы расселения, а также оздоровительные, курортные, рекреационные и иные территории).

Территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации разрабатываются на территории республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, смежных муниципальных образований в границах субъекта Российской Федерации, в том числе пригородные зоны, рекреационно-оздоровительные и иные территории.

В процессе территориального планирования также формируются генеральные планы поселений и городских округов. Необходимым условием разработки проекта генерального плана города является наличие нормативов градостроительного проектирования. Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории). Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на региональные и местные.

В целях совершенствования информационного обеспечения территориального планирования в РФ формируется Федеральная государственная информационная система территориального планирования. 

Важным инструментом планирования и прогнозирования территориального развития являются территориальные балансы, к которым относятся: балансы производства – потребления продукции; балансы транспортного обмена; схемы оптимальных грузопотоков по массовым грузам в разрезе отраслей. Балансы позволяют рассчитать ряд показателей:

1) коэффициент обеспеченности территории собственным производством – отношение разницы между объемом производства и вывозом к объему товарооборота на территории в стоимостном выражении; 2) коэффициент обеспечения потребности территории за счет ввоза; 3) коэффициент специализации территории в трех вариантах – а) как отношение вывоза продукции из региона к объему ее производства; б) как отношение объема продукции, на которой специализируется регион, к общему объему производства в регионе; в) как отношение объема продукции специализации региона, произведенной на его территории, к объему производства этой продукции в целом по стране.