4.4. Міжнародні торговельні суперечки і роль економічної дипломатії в їх врегулюванні.

Процедура розв’язання спорів в СОТ з’явилась не одномоментно. Вона стала результатом тривалого і дуже непростого процесу розвитку спорів ГАТТ.

Оскільки ГАТТ була міжнародною угодою, а не міжнародною організацією, в рамках ГАТТ неможливо було створити інституційний механізм розв’язання спорів. Передбачалось, що такий механізм буде створений в рамках Міжнародної торговельної організації (МТО), яка повинна була стати першою в історії міжнародною торговельною організацією і центром багатостороннього торговельного співробітництва. Але історія вирішила інакше. Статут МТО чинності так і не набрав, а ГАТТ, яка планувалась як короткострокова угода, проіснувала понад півстоліття.

В тексті ГАТТ (1947 р.) немає формулювання «процедура розв’язання спорів». Стаття ХХІІ ГАТТ містила загальні положення про проведення консультацій, без зазначення будь-яких термінів. В ст. ХХІІІ ГАТТ наводилась концепція анулювання та скорочення торгових переваг, яка з часом стала однією з основоутворюючих концепцій, що лягли у фундамент системи СОТ. Стаття ХХІІІ посилалась на сторони, що домовлялись, які повинні були підготувати рекомендації або винести рішення з питання, пов’язаного з анулюванням або скороченням переваг. Якщо сторони, що домовлялись приходили до висновку, що обставини є достатньо серйозними, щоб виправдати захід, який призводить до анулювання або скорочення переваг, то вони могли дозволити стороні або сторонам призупинити застосування поступок або інших зобов’язань, передбачених ГАТТ. В такому випадку сторона, проти якої були застосовані такі контрміри, могла вийти з ГАТТ (хоча в історії таких випадків не було).

На початку епохи ГАТТ сторони, що домовлялись, спрямовували скаргу голові ГАТТ, який, вивчивши їх, готував відповідні рекомендації. Проте швидко стало зрозумілим, що подібний механізм розв’язання спорів був незадовільним. З цієї причини ця практика була замінена на призначення робочих груп, які розглядали скарги і подавали підготовлені доповіді сторонам, які домовлялись. Сторони суперечки брали участь в зустрічах робочих груп, що не завжди сприяло ефективності їх роботи. В зв’язку з цим в 1952 р. було прийнято рішення, згідно якого суперечки повинні були розглядатись третейськими групами, що складались з експертів. Сторони суперечки до складу груп не входили. За підсумками розгляду справи третейська група готувала доповідь, яка потім подавалась конфліктуючим сторонам.

В період з 1964 р. по 1970 р. процедура розв’язання суперечок ГАТТ фактично була заморожена. Це було викликано двома обставинами. По-перше, загальна сільськогосподарська політика Європейської економічної спільноти (ЄЕС) і преференційні торговельні угоди ЄЕС стали предметом жорсткої критики зі сторони інших членів ГАТТ. Однак ЄЕС намагалась переконати своїх партнерів по ГАТТ, що політично та економічно відчутні питання вимагають гнучких підходів і повинні розв’язуватись в процесі переговорів. І коли стало зрозуміло, що ЄЕС скоріше вийде з ГАТТ, аніж поступиться своїми принципами, учасники ГАТТ погодились з думкою ЄЕС. По-друге, в кінці 1960-х рр. різко зросло число сторін, що прагнули приєднатись до ГАТТ, і в першу чергу за рахунок приєднання країн, що розвивались, які сформували більшість в системі ГАТТ. А оскільки дані держави висунули розвиненим країнам цілий ряд торговельно-політичних вимог, останні надавали перевагу їх розгляду в ході переговорів, а не третейськими групами.

В період до середини 1970-х рр. жодних серйозних змін в процедурі вирішення спорів ГАТТ не було, а число скарг, які подавались до розгляду третейськими групами було більш ніж скромним. Перелом відбувся, коли США подали скаргу на цілий ряд заходів, прийнятих ЄЕС та Великобританією (на той момент ще не членом ЄЕС). Однак в усіх випадках спостерігалось небажання Ради ГАТТ створювати третейські групи з даних питань. А коли такі групи все ж були створені, підготовка доповідей постійно затримувалась, що знижувало ефективність самої процедури. Незабаром між США та ЄЕС розгорілась суперечка, що мала далекосяжні наслідки.

В 1973 р. ЄЕС звернулась зі скаргою на США в зв’язку з тим, що США, з метою стимулювання експорту, надавали відстрочення податкових плате­жів «вітчизняним компаніям, що займаються міжнародними продажами». ЄЕС розглядала такі привілеї як різновид експортних субсидій, які входили в протиріччя положенням ст. ХVІ (4) ГАТТ. На захист своїх інтересів США стверджували, що закон про надання подібних податкових пільг був прийнятий з метою вирівнювання умов конкуренції між американськими та європейськими компаніями, які не платили податки з операцій, укладених через офшорні території, і подали зустрічні скарги проти Бельгії, Франції, Данії.

До складу третейської групи, яка була сформована через два з половиною роки з моменту подання скарги, увійшли троє представників з нейтральних країн і два експерти в галузі оподаткування. В листопаді 1976 р. третейська група підготувала чотири доповіді, в яких як дії США, так і дії європейських країн визнавались такими, що не відповідають положенням ГАТТ. Проте доповіді, які в той час готувались без участі юридичного персоналу ГАТТ, вийшли недостатньо переконливими. ЄЕС заблокувало схвалення даних звітів Радою ГАТТ. В свою чергу, США заявили, що приймуть доповідь з критикою дій Сполучених Штатів тільки за умови, що ЄЕС також схвалить документи з критикою системи оподаткування країн Європи. Доповіді залишались заблокованими впродовж 4 років, поки ЄЕС не погодилась їх розблокувати. При цьому між США та ЄЕС було досягнуто згоди, що закони країн-членів ЄЕС не підлягають змінам.

В 1979 р. за підсумками Токіо-раунда (1973-1979 рр.) був прийнятий документ під назвою «Домовленість про повідомлення, консультації, врегулювання спорів та спостереженні», а також додаток до нього: «Узго­дже­ний опис звичайної практики ГАТТ в сфері врегулювання спорів (Стаття ХХІІІ:2)». Даним документом роз’яснювалось чимало питань, що стосува­лись процедури розв’язання спорів в ГАТТ.

Після Токійського раунду число розглядуваних спорів в рамках ГАТТ різко зросло. Уряд США, який подав підсумки Токіо-раунду Конгресу в якості істотного внеску в справу захисту інтересів американських експорте­рів, в 1980-х рр. 39 разів подавав скарги в рамках ГАТТ, половина з яких була спрямована проти ЄЕС. ЄЕС в свою чергу також частіше стала вдаватись до процедури врегулювання суперечок. В 1980-х рр. Спільнотою було подано 26 скарг (за попередні два десятиліття загальне число скарг від ЄЕС дорівнювало чотирьом). Разом з тим підвищення числа розглядуваних скарг не говорило про підвищення ефективності самого механізму. Це було викликано тим, що процедура розв’язання спорів в рамках ГАТТ все ще містила ряд недоліків. Основними з них були:

1. для схвалення рекомендацій третейських груп необхідно було досягнення консенсусу між усіма сторонами конфлікту, що дозволяло стороні, що програла, заблокувати рішення-доповідь (правило позитивного консенсусу);

2. угоди та кодекси, які були укладені в рамках ГАТТ, передбачали різні правила розв’язання спорів, що призводило до зменшення ефективності механізму;

3. були відсутні терміни створення третейських груп та розгляду скарг, що призводило до багаторічних затримок.

Ці, а також інші недоліки вказували на те, що процедура розв’язання спорів ГАТТ була недостатньо ефективною та потребувала корінного перегляду.

Система розв’язання спорів в рамках ГАТТ стала практичним способом розгляду суперечок на противагу консультаціям сторін. Оскільки доповіді по справам розглядали окремі подробиці конфліктів – вони легко дистанціюва­лись від інших (навіть схожих по суті) суперечок. Зв'язок між рішеннями окремих груп ГАТТ був скоріше простим спів падінням, а попередні рішення відігравали в кращому випадку роль переконливого претендента.

Разом з тим, важливо мати на увазі, що процедура розв’язання міжнародних торговельних суперечок ГАТТ, як і Генеральна угода в цілому, успішно витримали чимало випробувань тільки завдяки превалюванню дипломатичних процедур над юридичними механізмами. Варто відзначити, що якби система ГАТТ була менш гнучкою, чимало держав вийшли би з даної угоди. Під егідою ГАТТ успішно пройшов процес становлення багатосторонньої торговельної системи, результатом якої стала СОТ, а прецеденти ГАТТ увійшли до системи рішень СОТ.

В Міністерській декларації, прийнятій в Пунта-дель-Есте 20 вересня 1986 р. окремим пунктом було включене питання про вдосконалення механізму розв’язання спорів «шляхом більш ефективних правил і процедур, спрямованих на виконання прийнятих рішень». В 1989 р. було прийняте рішення про «Вдосконалення правил та процедур розв’язання спорів ГАТТ», яке містило положення про арбітражні механізми, а також положення про те, що рішення, прийняті згідно ст. ХХІІ та ХХІІІ ГАТТ або в рамках арбітражних слухань, не можуть анулювати або скорочувати преференції сторін, що домовляються в ГАТТ. Згодом, на початку 90-х рр. сторони ГАТТ ухвалили принципи, які повинні були стати фундаментом нової системи розв’язання суперечок:

1. наявність безумовного права на створення третейської групи;

2. схвалення доповідей третейських груп впродовж фіксованого періоду не могло бути заблоковане, якщо тільки інше не прийняте шляхом консенсусу;

3. з метою перегляду рекомендацій третейських груп повинна бути створена друга, апеляційна, інстанція;

4. у випадку невиконання рекомендацій третейської групи сторона, інтереси якої були порушені, мала право на застосування контрзаходів, і ці заходи не могли бути заблоковані стороною, що програла спор.

В результаті прийняття цих, а також ряду інших принципів, процедура розв’язання спорів ГАТТ за підсумками Уругвайського раунду була переосмислена і вдосконалена, що знайшло відображення в документі під назвою «Домовленість про правила і процедури, що врегульовують розв’язання спорів» (далі ДВС). ДВС містить 27 статей і 4 додатки. Згідно до ст. 3 ДВС сторони «підтверджують відданість принципам розв’язання спорів, які використовувались на підставі статей ХХІІ і ХХІІІ ГАТТ 1947», що повністю відповідало ст. ХVІ Марракешської угоди. Правонаступництво принципам ГАТТ відіграє важливе значення як для процедури розв’язання спорів, так і в цілому для СОТ, оскільки інтелектуальний внесок ГАТТ в систему СОТ недооцінити важко.

Згідно до ДВС було створено Орган по розв’язанню спорів СОТ (далі в тексті – ОРС), функції якого виконує Генеральна рада СОТ. ОРС є вищим органом СОТ по врегулюванню спорів, на який покладено функції реалізації ДВС. ОРС утворює третейські групи, приймає або відхиляє доповіді третейських груп та Апеляційного органу, здійснює моніторинг виконання прийнятих рішень, надає право на призупинення поступок та інших зобов’язань, а також виконує інші функції згідно ДВС. Пункт 2 ст. 3 ДВС містить положення про те, що рекомендації та рішення ОРС не можуть розширювати або зменшувати права і обов’язки членів, передбачених угодами системи СОТ.

ДВС передбачає наступні етапи розв’язання спорів: проведення консультацій, розгляд суперечки третейською групою, Апеляційним органом та арбітражем. Процедура розв’язання спорів СОТ є комплексом дипломатичних, арбітражних та судових елементів, що покликані вирішити взаємні претензії сторін. Цікаво, що в ДВС немає таких термінів, як позивач та відповідач, що підкреслює той факт, що ОРС не є міжнародною судовою інстанцією. Важливо мати на увазі, що ні третейські групи, ні Апеляційний орган не приймають рішень. Вони розглядають суперечку і приймають рекомендації, які набудуть статусу рішення тільки після схвалення ОРС.

ОРС має обов’язкову юрисдикцію стосовно більшості спорів, що виникають внаслідок дії угод СОТ, і які перераховані в Додатку 1 до ДВС. Такий підхід став одним із нововведень Уругвайського раунду, завдяки чому розгляд спорів повинен був стати юридично більш послідовним та передбачуваним. З метою забезпечення такої послідовності, наприклад в Генеральній угоді з торгівлі послугами (ГАТС) та Угоді з торговельних аспектів прав інтелектуальної власності (ТРІПС) містяться посилання на ГАТТ в частині визначення «анулювання або обмеження переваг» за ст. ХХІІІ ГАТТ.

Загальним принципом діяльності ОРС є те, що правила та процедури, закріплені в ДВС, застосовуються до більшості спорів, що виникають в системі СОТ, крім угод з обмеженим числом учасників – Угоди про торгівлю цивільною авіатехнікою та Угоди про урядові закупівлі. У той же час до окремих видів суперечок застосовуються різні правові режими. Так, Додаток 2 до ДВС містить перелік угод, до яких застосовуються спеціальні або додаткові правила та процедури розв’язання спорів. Зокрема, особливі правила застосовуються до розгляду спорів, що витікають з Угоди по застосуванню санітарних та фіто санітарних заходів, Угоди по текстилю та одягу,Угоди по технічним бар’єрам в торгівлі, Угоди по застосуванню ст. VІ ГАТТ 1994 р., Угоди по застосуванню ст. VІІ ГАТТ 1994 р. Угоди по субсидіям та компенсаційним заходам, а також деяким додаткам до ГАТС.

В ДВС також закріплена концепція диференційованого і більш сприятливого режиму розгляду суперечок, в яких однією з сторін є країна, що розвивається, або ж слаборозвинена країна. Такий підхід обумовлений тим, що в ході Уругвайського раунду розвиненим державам необхідна була підтримка зі сторони країн, що розвиваються, для того, щоб останні погодились схвалити загальний пакет домовленостей. Необхідно було також продемонструвати, що СОТ буде організацією, яка враховуватиме інтереси та потреби країн, що розвиваються. Згідно ст. 3.12 ДВС у випадку, коли скарга подана країною, що розвивається проти розвиненої держави, перша на свій розгляд може обрати замість п. 4, 5 і 6 ст. 12 ДВС положення Рішення 1966 р., що застосовується стосовно суперечок між розвиненими країнами та тими, що розвиваються. У випадках колізії між п. 4, 5, 6, 12 ДВС та Рішенням 1966 р., керуватись необхідно останнім. Якщо скарга подається проти країни, що розвивається, термін для проведення консультацій до розгляду питання третейською групою може бути пролонговано. Також передбачається, що у випадках, коли стороною спору є країна, що розвивається, один з представників третейської групи також повинен представляти такі держави. На всіх стадіях суперечки за участю слаборозвиненої країни ситуація, в якій перебуває така держава, повинна особливо братись до уваги. Розвиненим державам рекомендовано утримуватись як від ініціювання процедури про найменш розвинених країн, так і від застосування стосовно неї призупинення поступок та інших зобов’язань, що надаються згідно рішень СОТ.

Оскільки крім універсальної процедури розв’язання спорів, передбачених ДВС, є також спеціальні та додаткові процедури, то на практиці можуть виникати колізії правових норм. Виникнення колізій особливо актуальне в світлі того, що скарги, які подаються в ОРС, часто зачіпають положення декількох угод. Питання колізії врегульовується наступним чином. Якщо в суперечках, що зачіпають правила і процедури більше ніж однієї угоди, виникає колізія між спеціальними і додатковими правилами та процедурами і сторони не можуть досягти згоди впродовж 20 днів про правила, що будуть використовуватись, то їх після відповідних консультацій визначає голова ОРС. При цьому голова ОРС керується принципом, згідно якого спеціальні або додаткові правила і процедури треба застосовувати, коли це можливо, а правила, викладені в ДВС – в тих межах, в яких необхідно, щоб уникнути колізії.

Більше того, деякі угоди СОТ передбачають не тільки додаткові процедури врегулювання спорів, як наприклад, створення «дорадчої технічної експертної групи» згідно ст. ХІ:2 Угоди по застосуванню санітарних та фітосанітарних заходів. Існують і такі угоди, які містять спеціальні процедури і «стандарти перегляду», які принципово відрізняються від загальної процедури врегулювання спорів СОТ. Це в першу чергу стосується Угоди про застосування Статті VI ГАТТ, яка містить важливі умови, пов’язані з діяльністю третейських груп.

По-перше, якщо в своїй оцінці фактів третейська група визначає, що факти були визначені правильно, а їх оцінка була неупередженою та об’єктивною, то навіть якщо б третейська група могла прийти до іншого рішення – прийняте не відкидається. По-друге, якщо при тлумаченні положень угод третейська група констатує, що положення угоди допускає більш ніж одне тлумачення згідно звичайних правил тлумачення міжнародного публічного права, то вона робить висновок, що прийнята компетентними органами міра відповідає угоді. Разом з тим ці положення не зовсім відповідають ст. 11.2 ДВС, так як фактично надають органам, що проводять антидемпінгові розслідування, додаткові можливості. Дане проблемне питання піднімалось на заключному етапі Уругвайського раунду, але його вирішення було відкладене на невизначений термін.