Глава 12. Борьерный характер государственного..._______315

принимаемых решений с контролирующими организациями, получение различных льгот)'.

Последствия «барьерного» регулирования рассматриваются в целом ряде работ, в том числе и опубликованных результатах эмпирических исследований. Классическими стали следующие примеры ограничений предпринимательской деятельности:

Примеры

7. Регистрация юридических лиц не является, по оценкам самих пред­принимателей, непреодолимым барьером для входа на рынок.

Однако уже на стадии регистрации можно говорить о непроизводи­тельных потерях предпринимателей, составляющих достаточно сущест­венную сумму в масштабах страны.

В 2000 г. в России ежемесячно регистрировалось около 30 000 предприятий. Таким образом, совокупные издержки по регистрации предприятий составляли в 2000 г. от 138 до 300 млн руб. ежемесячно. В годовом исчислении это составило от 1500 до 3 500 млн руб. При этом официальная ставка регистрационного сбора варьировалась по регионам от 0,12 до 24 млн руб., то есть менее 10 % от общих издержек, связанных с регистрацией2.

Главный недостаток такой системы — наличие избыточных требований к предприятиям, что порождает длительные сроки регистрации и завы­шенную стоимость посреднических услуг. В то же время действующий порядок не обеспечивает нормального учета предприятий. Тем более, что учетная информация необходима не только государственным органам, но и другим участникам рынка.

Проблемы с регистрацией предприятий были порождены отсутствием единой системы законодательства на территории страны (до 50 различных нормативных актов — законов, указов, постановлений). Введение единого порядка на всей территории страны возможно только посредством приня­тия федерального закона о государственной регистрации юридических лиц, основанного на положениях Гражданского кодекса РФ.

2. Обязательная сертификация товаров и услуг, под которую подпада­ло около 80 % товарной номенклатуры, являлась еще одним администра­тивным барьером. По минимальным оценкам, рассчитанным по рекомен-

'Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования // Вопросы экономики. — 2001. — № 5. — С. 73—75.

Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л. Тамбовцева по заказу ИНП «Обще­ственный договор», 2001.

316 Неоинституциональная экономическая теория

дациям Госстандарта России, плата за сертификацию «перекачивала» из промышленности и торговли суммы, эквивалентные 3500-4200 млн руб. в год (это только прямая плата за сертификацию, без учета внутренних трансакционных издержек импортеров и производителей)'.

3. Лицензирование отдельных видов деятельности за последние 10 лет превратилось в одну из крупнейших проблем для участников рынка. Коли­чество лицензий нарастало лавинообразно. На основании Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 158-ФЗ от 25.09.1998 г. видов деятельности, на осуществление которых требо­валось получение лицензии, насчитывалось более 500. (Для сравнения: в Австрии лицензируется 28 видов деятельности, в Великобритании — 38, в Японии — 39, в Испании — 75, во Франции — 140)2.

Создание при лицензирующих органах различных лицензионных, экспертных и других центров превратило лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и пополнения регио­нальных и ведомственных бюджетов. В результате необоснованного расширения перечня документов, необходимых для ее получения, в том числе различного рода заключений инспекций, надзорных и контрольных органов, значительно увеличивается и плата за лицензию. Лицензирова­ние зачастую введено там, где достаточно иных методов существующего государственного контроля и надзора, в том числе задействованы системы сертификации, стандартизации, а также установлены меры ответственнос­ти за ненадлежащее выполнение субъектами хозяйственной деятельности установленных правил и условий.

Можно привести расчет, сделанный специалистами Министерства эконо­мического развития и торговли, по одному из видов лицензий. Так, процедура получения лицензии на производство хлеба включает в себя посещение до 8 инстанций, оформление более 20 документов, затраты до 15 тыс руб. и около 270 часов времени. Себестоимость единицы продукции при этом воз­растает на 3 %. В годовом исчислении это составляет более 2 500 млн руб. дополнительных издержек населения. При этом наличие лицензии не является показателем качества продукции: контроль над качеством и безопасностью хлебопекарной продукции осуществляется на основании Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов»3.

lhttp://www.inp.ru/lib/dokladl.html

комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 158-ФЗ от 25.09.1998. —АКДИ «Экономика ижизнь». http://www.akdi.ru/pravo/news/licence.htm

Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л. Тамбовцева, по заказу ИНП «Обще-^ ственный договор», 2001.

4. Еще одним административным барьером, для которого проводились расчеты трансакционных издержек, является маркирование продукции знаками соответствия, защищенными от подделок, введенное на основа­нии Постановления Правительства РФ № 601 от 17.05.1997 г. Расчеты, проведенные специалистами Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) по заказу ИНП «Общественный договор», показали, что приблизительный объем рынка знаков соответствия и учет­ных марок 2000 г. составил порядка 4200-5000 млн руб. Сверх того, затраты торговых организаций по нанесению знака составили порядка 1200-2000 млн руб.

5. Серьезной проблемой для предпринимателей является запредельное число проверок их деятельности со стороны бесчисленных контрольных органов. При этом зачастую наблюдается дублирование и пересечение полномочий различных органов, а также нечеткое определение сферы и объектов контроля. Это создает благоприятную почву для злоупотреб­лений со стороны сотрудников контролирующих органов.

В качестве первого примера можно привести анекдотичную историю про пожарного и милиционера, контролирующих розничный магазин. Милиционер, осуществляя проверку, требует наличия решетки на первом этаже здания. Пожарный (со ссылкой на пункт 1.3.2.8 Правил пожарной безопасности ППБ-01 -93) утверждает, что с целью обеспечения удобной эвакуации в случае возгорания решеток быть не должно.

Второй пример: согласно пункту 3.8 «Правил пожарной безопасности в Российской Федерации» ППБ-01-93 все прибывающие в гостиницу, кемпинг, мотель, общежитие граждане должны быть ознакомлены (под роспись) с правилами пожарной безопасности. (Для справки — эти пра­вила составляют ровно 100 страниц).

Если говорить о потерях экономики в результате текущего контро­ля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны различных контролирующих ведомств, то он складывается из двух частей: прямые затраты на уплату штрафов и «отступных» и непроизводительные затраты времени. Данные опроса малых предприятий, проведенного Россий­ским независимым институтом социальных и национальных проблем в 1999 г., показали, что издержки, связанные с «теневыми» выплатами контролирующим органам и непроизводительными затратами времени, сопоставимы с платежами рэкету.

Этот список можно продолжать и дальше, однако перечисленных выше ограничений достаточно, чтобы представить сложившуюся в России ситуацию.

Как видно из вышеизложенного, административные барьеры тяжелым бременем ложатся на экономику России. Прохождение

318 Неоинституциональная экономическая теория

всех барьеров связано с большими дополнительными расхода­ми для предпринимателей и потребителей. Следует выделить прямые издержки (платежи за выдачу разрешений, согласова­ния, экспертизу, сертификацию и т.п., которые в подавляющем большинстве не становятся источниками пополнения бюджета) и косвенные издержки (непроизводительные трудозатраты).

По расчетам экспертов1 потери населения от завышения розничных цен на товары и услуги вследствие таких дополни­тельных издержек составляют 500-550 руб. в месяц в расчете на каждую российскую семью. С макроэкономической точки зрения общие расходы населения на оплату административных барьеров за 9 мес. 2000 г. (около 162 млрд руб.) почти достигли суммы расходов государства на обслуживание государственного долга за тот же период (около 166 млрд руб.).

2. Барьеры и трансакционные издержки

В мировой практике создание административных барьеров является исключительной мерой регулирования экономики и применяется довольно редко. Для сравнения — в Европейском союзе обязательной сертификации подлежит 4 % товарной но­менклатуры, в России — около 80 %.

В России административные барьеры как способ регулирова­ния хозяйственной деятельности возникли в ответ на товарную интервенцию начала 1990-х гг. Массовое проникновение на ры­нок некачественных и опасных товаров, а также лавинообразное развитие товарного рынка привели к тому, что меры, по сути своей, исключительного характера, прежде всего сертификация и лицензирование, стали применяться для контроля основной массы товаров и услуг.

Казалось бы, что в условиях институционального вакуума, при острой нехватке формальных «правил игры» каждое новое постановление будет способствовать налаживанию рыночных

'Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л. Тамбовцева по заказу ИНП «Обще­ственный договор», 2001.

отношений. Как это ни парадоксально, не все вновь принятые постановления стимулировали предпринимательскую деятель­ность.

Большие масштабы входного контроля также могли иметь только два возможных последствия. Если бы контроль осущест­влялся реально, то с высокой вероятностью возникли бы запрети­тельно высокие издержки ведения хозяйственной деятельности, что, в крайнем случае, могло привести к практически полной остановке товарооборота. Однако на практике оказалось невоз­можным создать реальные механизмы контроля качества товаров и услуг именно из-за чрезвычайно широкого поля применения подобных механизмов. Реальный контроль качества был под­менен контролем за бумагами. Фактически административные барьеры превратились в покупку права заниматься той или иной деятельностью или продавать тот или иной товар. «Барьерные» платежи приобрели характер бюрократической ренты, которая во многих случаях присваивалась конкретными чиновниками.

По своей экономической природе потери по преодолению административных барьеров складываются из двух компонентов: 1) непроизводительных трансакционных издержек, связанных с необходимостью преодоления искусственных административ­ных барьеров, и 2) снижения эффективности использования имеющихся ресурсов.

Трансакционные издержки в данном контексте — это затраты ресурсов на фиксацию, изменение и защиту прав собственности на различные факторы (ресурсы) экономической деятельности. Это плата не за сами ресурсы, а за право пользования ими. Тем самым различные барьеры на пути получения прав пользования и порождают трансакционные издержки1.

«Перегруженность» российской экономики административ­ными барьерами влечет за собой тяжелые общеэкономические последствия: замороженный существованием избыточных адми­нистративных барьеров потенциал роста российской экономики оценивается учеными на уровне 5—7% ВВП.

'Административные барьеры в экономике: институциональный анализ; Под ред. А.А. Аузана, П.В. Крючковой. — М.: ИИФ «СПРОС» КонфОП, 2002.-С. 31.

330__________Неоинституционольная экономическая теория

Основные факторы, блокирующие этот рост, таковы:

— финансовое бремя для потребителей, которые по-прежнему несут потери из-за незащищенности от опасной, некачественной и фальсифицированной продукции, но при этом еще и оплачи­вают цену барьеров;

— уход в тень бизнеса, прежде всего малого, из-за трудностей преодоления барьеров;

— потери налоговых поступлений в бюджеты всех уровней — в силу того, что платежи за барьеры идут не в бюджет, а в частные структуры. Кроме того, в случае недостатка денежных средств предприниматели идут на неуплату налогов, чтобы заплатить за барьеры;

— нереализованный предпринимательский потенциал зна­чительной части граждан России, поскольку барьеры попросту отпугивают часть тех предпринимателей, которые могли бы заниматься бизнесом легально.

Система функционирования барьерного регулирования при­вела к институциональной ловушке: любые попытки отменить определенные входные барьеры наталкиваются на сопротивление заинтересованных групп внутри государственного аппарата и коммерческих структур, делающих бизнес на «барьерах» и несущих издержки по поддержанию этих барьеров.

Кроме того, во введении новых барьеров заинтересованы не только те, кто «снимает» бюрократическую ренту непосредственно с этого барьера, но и те, кто осуществляет текущий контроль.

СМИ назвали сенсационными данные о коррупции, приведен­ные в докладе главы фонда ИНДЕМ г. Сатаров. По убеждению иссле­дователей, россияне ежегодно тратят на взятки свыше 37 млрд долл. Взятки дают в среднем 55 млн россиян. Главное поле для взяток — это российский бизнес. Годовой объем этого рынка—33,8 млрд долл. На «бытовую коррупцию» приходится 2,8 млрд долл., из них: на поступление в вузы тратится 449 млн долл., бесплатное медицинское образование — 600 млн долл., взятки работникам автоинспекции — 368 млн долл., работникам судов — 274 млн долл.1

'Сатаров Г. Диагностика российской коррупции: социологический ана­лиз / Доклад по итогам социологического анализа «Диагностика российской коррупции» / Фонд ИНДЕМ, май, 2002. .