9.4. Адміністративні провадження за скаргою суб'єкта звернення

Провадження за скаргою розпочинається з моменту подан­ня скарги, оформленої в установленому законодавством поряд­ку. Поняття скарги на законодавчому рівні визначено лише в Законі України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.², де зазначається, що «скарга — звернення з вимогою про понов­лення права і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб» (ст. 3).

¹ Про автомобільний транспорт: Закон України в редакції від 23 люто­го 2006 р. // Відомості Верховної Ради України. 2006. — № 32. — Ст. 273.

² Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Ві­домості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

³ Про захист прав споживачів: Закон України в редакції від 1 грудня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2006. — № 7. — Ст. 84.

Це визначення може бути прийнято за основу і для ад­міністративного провадження за скаргою суб'єкта звернення із зазначенням того, що суб'єктом звернення — оскаржувачем (скаржником) може бути не лише фізична особа—громадянин, а й юридична особа—підприємство, установа, заклад. Проте на сьогодні юридичну особу суб'єктом звернення зі скаргою до вищестоящого органу, в інстанційному порядку, в законодавс­тві прямо не визнано. Частина 1 ст. 30 Закону України «Про захист прав споживачів» встановлює, що скарги на рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав спожи­вачів, їх посадових осіб, розглядаються в порядку, визначеному законодавством³. Зі змісту цієї норми можна допустити, що суб'єктом звернення зі скаргою може бути й юридична особа — підприємство та заклади торгівлі чи інші установи. Однак практично скарги на рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав споживачів, подаються безпосередньо до органу, який розглядав цю справу або в порядку позовного провадження за правилами Кодексу адміністративного судо­чинства України чи Господарського процесуального кодексу України. Тому визнання юридичної особи, на законодавчому рівні, суб'єктом звернення зі скаргою у вищестоящому, інстан-ційному порядку на порушення органом владних повноважень її прав та інтересів, надає додаткову можливість юридичній особі оперативного і швидкого вирішення справи на професій­ній основі й, крім того, у разі незгоди з прийнятим за скаргою рішенням не позбавляє її права звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Скарга подається до відповідних органів або їх посадових осіб, уповноважених законодавством розглядати і вирішувати порушені у скарзі питання. Підставами для подання скарги є будь-які рішення, дії чи бездіяльність органа публічного права, внаслідок яких:

1. порушені або можуть бути порушеними права і законні інтереси чи свободи громадянина, права та інтереси юридичної особи прийняттям адміністративного акта та його виконанням, процедурним рішенням, дією або бездіяльністю органа публіч­ного права;

2. створені перешкоди для здійснення громадянином чи юридичною особою їх прав та законних інтересів;

3. незаконно покладено на громадянина чи юридичну осо­бу які-небудь обов'язки або їх незаконно притягнуто до від­повідальності.

Виходячи із зазначених підстав предметом адміністратив­ного оскарження є:

1. рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, що пору­шують або можуть порушити права, свободи та законні інтере­си фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, прийняті за результатом їх діяльності;

2. рішення, дії чи бездіяльність керівників та посадових осіб підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, що порушують або можуть бути порушеними права, свободи та законні інтереси фізичних осіб, права та законні інтереси юридичних осіб, прий­няті за результатами їх діяльності, пов'язаної зі сферою публіч­них відносин;

1. адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи без­діяльність органа владних повноважень за результатом розгля­ду адміністративної справи за заявою;

2. адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи без­діяльність органа владних повноважень за результатом розгля­ду адміністративної справи за ініціативою органа владних пов­новажень.

Отже, як бачимо, предметом оскарження є досить широке коло суспільних відносин у сфері управління, що певним чи­ном впливає на формування суб'єктивного складу учасників адміністративних проваджень за скаргою. Обумовлюється це тим, що перегляду в порядку адміністративного провадження підлягають не тільки рішення, дії чи бездіяльність органів (по­садових осіб) державної влади, а й рішення, дії чи бездіяльність керівників, посадових осіб підприємств, установ, закладів неза­лежно від форм власності, громадських організацій, якщо вони порушують права, обов'язки, свободи та законні інтереси фі­зичних чи юридичних осіб у сфері управління. При цьому суб'єктом розгляду скарги буде відповідний орган (посадова особа) державної влади залежно від змісту порушеного права.

У разі порушення прав, свобод та законних інтересів грома­дян рішеннями, діями чи бездіяльністю керівників та посадових осіб об'єднань громадян, підприємств, установ, закладів неза­лежно від форм власності, засобів масової інформації, не пов'язаних зі сферою публічних відносин, скарга подається в порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства¹. Розгляд і вирішення таких скарг здійс­нюється за правилами провадження за зверненням громадян. Це одна із відмінностей провадження за зверненням громадян від адміністративного провадження за скаргою суб'єкта звернення.

Учасниками адміністративного провадження за скаргою є:

¹ Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Ві­домості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 16.

1) суб'єкт звернення за скаргою (скаржник, оскаржувач) — це особа або представник особи, права, свободи і законні інте­реси якої у сфері публічних відносин порушені або можуть бути порушеними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влад­них повноважень, керівниками та посадовими особами підпри­ємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян та засобів масової інформації при здійс­ненні ними владних управлінських функцій;

2) суб'єкт розгляду скарги (орган владних повноважень) — це особи, уповноважені законодавством розглядати і вирішувати порушені у скарзі питання:

а) відповідний орган (посадова особа), що уповноважений розглядати адміністративну справу за скаргою;

б) відповідний орган (посадова особа), що розглянув ад- міністративну справу за заявою чи за ініціативою органа влад- них повноважень і розглядає скаргу в порядку перегляду прий- нятого ним адміністративного акта, процедурного рішення, його дії чи бездіяльності;

в) відповідний орган (посадова особа) виконавчої влади ви- щого рівня. Наприклад, скарга на рішення, дії чи бездіяльність органа районної державної адміністрації може розглядатися відповідним органом обласної державної адміністрації чи її го- ловою;

г) відповідний орган (посадова особа) місцевого самовряду- вання, уповноважені розглядати скарги і приймати рішення. Наприклад, скарга на рішення, дії чи бездіяльність виконавчо- го комітету сільської, селищної, міської ради розглядається від- повідною радою.

3. заінтересована особа — це фізична чи юридична особа, права, обов'язки та інтереси якої зачіпає або може зачіпати прийняття та реалізація органом владних повноважень, інши­ми особами публічного права відповідного адміністративного акта, процедурного рішення, його дії чи бездіяльності; заінте­ресована особа користується усіма правами і обов'язками, пе­редбаченими для суб'єкта звернення за скаргою;

4. інші учасники адміністративного провадження за скаргою — це свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, законні представ­ники, представники, особи, залучені до розгляду та вирішення скарги по суті.

Строк, протягом якого особа може звернутися зі скаргою у разі порушення її прав, свобод чи законних інтересів, у законо­давстві та актах управління прямо не встановлено але побічно можна дійти висновку, що в деяких законодавчих актах цей строк визначається. Наприклад, ч. 4 ст. 21 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» встановлено: «рішення про анулювання ліцензії набирає чин­ності через десять днів з дня його прийняття», а ч. 5 цієї самої статті передбачено: «Якщо ліцензіат протягом цього часу подає скаргу до експертно-апеляційної ради, дія даного рішення ор­гану ліцензування зупиняється до прийняття відповідного рі­шення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензуван-ня»¹. Отже, як бачимо, скарга в порядку адміністративного провадження має бути подана у строк десять днів. Якщо в цей строк скаргу не подано, то рішення про анулювання ліцензії може бути оскаржене лише в судовому порядку (ч. 8 ст. 21 за­значеного Закону).

Стислі строки оскарження в порядку адміністративного провадження встановлено й в інших нормативних актах. Наразі у провадженнях у справах про адміністративні правопорушен­ня (ст. 289 КУпАП) та ін. Адміністративним законодавством чітко не визначено давності звернення зі скаргою за зразком позовної давності в три роки, передбаченої ст. 257 Цивільного кодексу, та спеціальної позовної давності, визначеної ст. 258 Цивільного кодексу України.

Звичайно, у одній із наймобільніших галузей права — Ад­міністративному праві України, яке пов'язане з регулюванням досить динамічних суспільних відносин у сфері управлінської діяльності неможливо та й недоцільно встановлювати загаль­ний строк давності звернення зі скаргою в три роки, тим біль­ше, що нормами адміністративно-процесуального права забез­печується реалізація матеріальних норм права інших галузей (трудового, природоохоронного, господарського, транспортно­го тощо), які потребують оперативного вирішення поставлених питань.

¹ Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон Ук­раїни від 1 червня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 36. — Ст. 299 (зі змінами станом на 27 квітня 2007 р.).

Разом із тим, можна погодитися з тим, щоб на законодав­чому рівні було встановлено строк звернення зі скаргою в один рік із моменту прийняття рішення або вчинення дії чи без­діяльності, що порушують права, свободи та законні інтереси фізичних чи юридичних осіб, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення фізичних чи юридичних осіб з прийнятим рішенням. У сфері адміністративних проваджень річний строк звернення за захистом прав, свобод та інтересів вже закріпле­ний на законодавчому рівні — ст. 99 Кодексу адміністративно­го судочинства України, ст. 17 Закону України «Про звернення громадян».

Щодо перегляду адміністративних актів, прийнятих орга­ном владних повноважень за результатами розгляду адміністра­тивної справи за заявою та за ініціативою органа владних пов­новажень строк подання скарги, за загальним правилом, може бути встановлено в тридцять днів із дня проголошення ад­міністративного акта, а оскарження процедурних рішень — в межах строку, встановленого на здійснення адміністративного провадження. Подання скарги тимчасово зупиняє дію ад­міністративного акта або процедурного рішення.

За загальним правилом, адміністративне провадження за скаргою здійснюється суб'єктом розгляду скарги протягом трид­цяти днів з дня реєстрації скарги. В окремих випадках цей строк може бути продовжений, але не більш ніж на п 'ятнадцять днів.

Скарга подається у письмовій формі особисто особою, яка вважає, що її права та інтереси порушено, або її представни­ком, може бути надіслана поштою, іншими засобами зв'язку.

У скарзі зазначається:

1) назва суб'єкта розгляду скарги;

2. прізвище, ім'я та по батькові суб'єкта звернення за скар­гою, його місце проживання — для фізичних осіб чи наймену­вання, адреса, номер розрахункового рахунка — для юридич­них осіб;

3. викладається суть порушеного питання, прохання, вимо­ги, обставини і докази, на яких ґрунтується скарга;

4. скарга має бути підписана суб'єктом звернення із зазна­ченням дати.

До скарги юридичної особи, а також фізичної особи—під-приємця додається копія свідоцтва про державну реєстрацію, посвідчена в установленому порядку.

У скарзі можуть бути викладені інші відомості, необхідні для правильного вирішення порушеного у скарзі питання, про­хання чи вимоги.

Якщо скарга подається представником суб'єкта звернення за скаргою, до неї додаються документи, які підтверджують його повноваження.

Скарга підлягає реєстрації відповідно до правил діловодства в день її отримання суб'єктом розгляду скарги, про що суб'єкту звернення за скаргою видається довідка із зазначенням дати і номера реєстрації.

Адміністративне провадження за скаргою не може бути розпочате, а розпочате підлягає закриттю, у разі якщо:

1. розгляд і вирішення питань, викладених у скарзі, не на­лежить до повноважень даного суб'єкта розгляду скарги. У та­кому разі скарга повертається суб'єкту звернення з відповідни­ми роз'ясненнями;

2. стосовно цієї адміністративної справи є рішення суду, що набрало законної сили;

3. настала смерть фізичної особи, яка подала скаргу, або ліквідована юридична особа—суб'єкт звернення за скаргою.

Суб'єкт звернення за скаргою під час здійснення адміністра­тивного провадження має право:

1. вимагати у суб'єкта розгляду скарги роз'яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, прав і обов'язків учасників провадження, інформації про процедурні дії та процедурні рішення, прийняті під час розгляду скарги.

2. брати участь особисто або через свого представника в адміністративному провадженні та перевірці поданої скарги;

3. знайомитися з матеріалами адміністративного прова­дження, робити виписки та копії з матеріалів справи;

4. бути присутнім та вислуханим при розгляді скарги, нада­вати пояснення та докази з питань, що є предметом адміністра­тивного провадження;

5. подавати клопотання про: залучення до адміністративно­го провадження інших учасників; витребування додаткових до­кументів; призначення експертизи; тимчасове зупинення ад­міністративного провадження або його поновлення чи продов­ження строків розгляду справи;

6. користування послугами адвоката (захисника), перекла­дача, представника трудового колективу чи громадських ор­ганізацій;

7. висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотри­мання таємниці розгляду скарги;

8. вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали ре­зультатом порушень встановленого порядку розгляду скарги;

9. отримувати примірники адміністративного акта, прийня­того за результатом розгляду адміністративної справи;

10) оскаржувати адміністративний акт, процедурні рішен- ня, дії чи бездіяльність суб'єкта розгляду скарги.

Суб'єкт звернення за скаргою зобов'язаний подавати від­повідні документи, докази та матеріали, необхідні для здійс­нення адміністративного провадження; своєчасно повідомляти про зміну своєї адреси та про причини неприбуття на запро­шення суб'єкта розгляду справи; виконувати вимоги, встанов­лені законодавством щодо розгляду і вирішення адміністратив­них справ.

Розгляд справи за скаргою здійснюється в загальному по­рядку. З метою забезпечення всебічного, повного та об'єктивного з'ясування обставин адміністративної справи суб'єкт розгляду скарги призначає слухання, під час якого учасникам адміністра­тивного провадження роз'яснює їх права і обов'язки, можливі наслідки прийняття адміністративного акта за результатами розгляду справи, заслуховує доводи, міркування, заперечення та пояснення учасників провадження, розглядає отримані до­кументи, перевіряє та оцінює зібрані докази.

Під час слухання в адміністративній справі за скаргою скла­дається протокол, в якому зазначаються: дата, час і місце про­ведення слухання в адміністративній справі; найменування та адреса суб'єкта розгляду скарги; перелік учасників адміністра­тивного провадження, які беруть участь у слуханні справи; суть скарги, що розглядається; зміст доводів, міркувань, заперечень та інших пояснень учасників адміністративного провадження; оцінка доказів, відомості про заявлені клопотання, процедурні дії та прийняті процедурні рішення тощо.

Суб'єкт розгляду скарги під час здійснення адміністратив­ного провадження за скаргою зобов'язаний:

1) невідкладно вжити заходів до припинення неправомір- них дій та бездіяльності, щодо яких подано скаргу:

2) об'єктивно, всебічно і вчасно розглянути скаргу;

3) за клопотанням суб'єкта звернення за скаргою надати письмове роз'яснення щодо рішення, прийнятого за результа- тами розгляду скарги, та направити прийняте рішення відпо- відним органам, посадовим особам, яких стосується його вико- нання;

4) забезпечити поновлення порушених прав;

5. вжити заходів щодо відшкодування у встановленому зако­ном порядку матеріальних збитків, завданих у результаті пору­шення прав і законних інтересів суб'єкта звернення за скаргою;

6. вирішити, в межах своїх повноважень, питання про від­повідальність осіб, з вини яких було допущено порушення;

5. у разі визнання скарги необгрунтованою роз'яснити по­рядок вирішення порушеного у скарзі питання;

6. роз'яснити порядок оскарження адміністративного акта, процедурного рішення, прийнятих за результатами розгляду адміністративної справи за скаргою.

За рішенням суб'єкта розгляду скарги адміністративне про­вадження за скаргою може бути тимчасово зупинене за таких підстав:

1. визнання в судовому порядку фізичної особи, яка подала скаргу, безвісно відсутньою — провадження зупиняється до скасування рішення суду про визнання фізичної особи безвіс­но відсутньою (ст. 45 ЦК України);

2. хвороба фізичної особи, яка подала скаргу, в результаті чого не може брати участь в адміністративному провадженні

— провадження зупиняється до одужання чи встановлення за хворою особою опікунства або піклування;

3. реорганізація юридичної особи — провадження припи­няється за заявою до визнання правонаступника;

4. з інших підстав, визначених законодавством (відряджен­ня, стихійне лихо тощо).

Провадження за скаргою може бути закрите на будь-якій стадії у разі:

1. якщо суб'єкт звернення за скаргою у письмовій формі відмовився від продовження адміністративного провадження;

2. коли учасники провадження за скаргою досягли згоди за умови, що дії учасників не суперечать законам та не порушу­ють права, свободи, законні інтереси інших фізичних чи юри­дичних осіб.

За результатами розгляду адміністративної справи за скар­гою суб'єкт розгляду скарги приймає у формі адміністративно­го акта одне з таких рішень:

1. залишити рішення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівників, посадових осіб об'єд­нань громадян, засобів масової інформації, підприємств, уста­нов, закладів незалежно від форм власності при здійсненні ними владних управлінських функцій без змін, їхні дії визнати правомірними, а скаргу залишити без задоволення;

2. залишити адміністративний акт, процедурні рішення за результатами розгляду адміністративної справи за заявою або за ініціативою органа владних повноважень без змін, а скаргу

— без задоволення;

3. скасувати повністю або частково чи змінити оскаржува­ний адміністративний акт, процедурне рішення, а скаргу задо­вольнити повністю або частково.

4. задовольнити скаргу повністю або частково порушивши при цьому питання перед органом владних повноважень про внесення відповідних змін до прийнятого ним рішення.

Адміністративний акт суб'єкта розгляду скарги може бути також оскаржений в установленому законом порядку до суду.

Виходячи зі змісту скарги провадження за скаргою суб'єкта звернення умовно можна поділити на дві групи: провадження у зв'язку з порушенням прав і законних інтересів громадян чи юридичних осіб; провадження за результатами розгляду ад­міністративної справи за заявою суб'єкта звернення чи за ініціативою органу владних повноважень.

Провадження у зв'язку з порушенням прав і законних інте­ресів громадян чи юридичних осіб здійснюється у разі подання скарги суб'єкта звернення у зв'язку з порушенням його прав діями, рішенням и державних органів, органів місцевого само­врядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань гро­мадян, їх посадовими особами з вимогою про поновлення по­рушеного права чи інтересу. Це можуть бути порушення прав та інтересів прийняттям адміністративного акта та його вико­нанням, створенням перешкод для здійснення громадянином чи юридичною особою своїх прав або незаконне покладення на них яких-небудь обов'язків.

Провадження за результатами розгляду адміністративної справи за заявою суб'єкта звернення чи за ініціативою органа владних повноважень здійснюються у випадках, коли розгля­дом справи за заявою суб'єкта звернення не досягнуто бажано­го результату або якщо за ініціативою органа владних повнова­жень справа розглянута з порушенням законодавства, переви­щені повноваження контролюючого органа, застосовані заходи примусу, що не відповідають законодавству, тощо.

Г Л А В А 10

Провадження за зверненням громадян

Власне ставлення автора до проваджень за зверненням гро­мадян викладено у підрозділі 5.3 «Адміністративні проваджен­ня та їх види» глави 5 цього посібника. Але, враховуючи значну публічну, соціальну і правову цінність звернень громадян, від­сутність іншого правового врегулювання подання скарг, є по­треба висвітлення цих питань у навчальній літературі для під­готовки фахівців, особливо в галузі права. Проте автор залишає за собою право зробити ремарку, що звернення громадян нале­жить до адміністративного процесу лише в частині звернень до суб'єктів владних повноважень, їх посадових осіб, уповноваже­них розглядати заяви і скарги громадян.