Адміністративне процесуальне право як складова галузь правової системи україни

Г Л А В А 1

Поняття адміністративного процесуального права України

1.1. Соціальне призначення адміністративного процесуального права

¹ Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запретьі в советском пра­ве. — М.: Юрид. лит., 1989. — С. 209.

² Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Під­ручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 31.

Виокремлюючи відносно самостійну царину права, необ­хідно віднайти складові елементи, частини, за допомогою яких установлюється, реалізується і припиняється юридичне регу­лювання відносин, що відбуваються у суспільстві. Відомий російський вчений С. С. Алексєєв, розкриваючи соціальну при­роду загальних дозволів і загальних заборон, зазначає, що пра­во за своєю природою є безпосереднім вираженням, найближ­чим утіленням і провідником економічних та інших глибинних процесів соціального життя¹. Це об'єктивізує право, надає йому значення реального фактора у житті суспільства, забезпечує зв'язок держави і людини. Саме через зв'язок держави і людини професор В. К. Колпаков розкриває соціальне призначення ад­міністративного права, вказуючи на наявність публічного інте­ресу соціальної спільності, що визнаний і задоволений держа­вою шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фік­сації в нормах і встановленні механізму реалізації)².

Для України як демократичної держави, яка прагне до за­провадження європейських правових цінностей особливої ак­туальності набувають питання щодо реалізації конституційних прав і свобод людини та створення новітньої правової ідеології. Кардинальна зміна ідеології правової системи, соціального призначення права потребує сучасного оновлення і перегляду єдності та структурного взаємозв'язку норм та інститутів, що утворюють будь-яку систему галузі. Тим більш це стосується публічних галузей права, зокрема адміністративного. Адже ад­міністративне право у сучасному вигляді включає в свою сис­тему інститути адміністративної відповідальності та адміністра­тивного процесу, які на концептуальному та доктринальному рівні недостатньо визначені, наукове обґрунтування їх в юри­дичній літературі не досить переконливе, не беззаперечне та не має чіткої визначеності кола і меж правового регулювання су­спільних відносин.

Відсутність чітко визначеного поняття юридичних кате­горій, принципів, заходів забезпечення прав та інтересів грома­дян на науковому, концептуальному, доктринальному рівні тягне таку саму невизначеність й на законодавчому рівні. Відо­мо, що метод адміністративного права характеризується відно­синами субординації за ознаками «влада—підпорядкування», а відтак конструкція правових норм адміністративного права ви­будована так, що надає державі необмежене право регламенту­вати поведінку громадян, установлює значне коло заборон та притягнення громадян органами державної влади до відпові­дальності. Вбачається, що існування до цього часу в системі адміністративного права інститутів адміністративної відпові­дальності і адміністративного процесу не тільки не забезпечує захисту прав і свобод людини, а навпаки, створює передумови правового, політичного, соціального, ідеологічного обґрунту­вання права держави на самостійне розв'язання питання захис­ту людини в «кращих» традиціях радянських часів органами державного управління. Це саме те, на що розраховує чинов­ник. Він приймає нормативні акти, він встановлює права і обов'язки осіб, він їх розглядає, і у разі порушення — притягає до відповідальності. Такий підхід забезпечує адміністративну систему управління та використання адміністративного ресурсу в суспільному житті.

Конституційні положення, що людина, її життя і здоров'я честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3), а також закріплення універсального права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55) потребують:

а) створення організаційно-правових механізмів реформу- вання судової системи, правоохоронних та контрольно-наглядо- вих органів, удосконалення норм матеріального права, створення економіко-соціальних умов, які б забезпечили вільне та ефектив- не користування належними людині правами і свободами;

б) встановлення юридичних режимів щодо дотримання (виконання) принципів адміністративно-процесуальної діяль- ності, чіткого встановлення адміністративно-процесуального статусу суб'єктів адміністративного процесу, повноти правової урегульованості процесуальної діяльності, вдосконалення норм процесуального права, які б представляли собою чітку, нала- годжену систему розгляду індивідуальних адміністративних справ, забезпечення проведення в життя принципу відпові- дальності держави перед людиною за свою діяльність;

в) здійснення концептуальних, методологічних досліджень засад захисту прав і законних інтересів учасників правовідно- син, створення ґрунтовних наукових праць, теоретичних і при- кладних розробок у галузі адміністративного процесу, втілення нових підходів і поглядів на роль адміністративного процесу- ального права у суспільстві.

Саме через норми адміністративного процесуального права можна забезпечити захист прав, законних інтересів громадян у сфері державного управління. Адже адміністративні процесу­альні норми регулюють питання адміністративного судочин­ства, за якими суду надано право: а) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його поло­жень, дій чи бездіяльності; б) скасування або визнання нечин­ними рішення чи окремих його положень; в) поворот виконан­ня цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення та ін. Адміністративними процесуаль­ними нормами регламентуються також питання, пов'язані з притягненням до адміністративної відповідальності, оскаржен­ням постанов про накладення адміністративних стягнень, вирі­шенням заяв та скарг, застосуванням заходів адміністративного примусу та ін.

Нормами адміністративного процесуального права регулю­ються суспільні відносини:

1) щодо встановлення юридичних фактів, які мають зна- чення при вирішенні питання про право;

2) які виникають при поновленні порушеного права;

3. пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав і обов'язків фізичними чи юридичними особами;

4. щодо придбання передбаченого законодавством суб'єк­тивного права;

5. щодо оскарження дій чи бездіяльності органів владних повноважень;

6. пов'язані із застосуванням заходів адміністративного при­мусу.

Отже, норми адміністративного процесуального права ви­ступають регулятором суспільних відносин у сфері державного впливу на вирішення конкретних адміністративних справ з ре­алізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, а органи владних повноважень, здійснюючи відповідні провадження, мають слугувати інтересам громадян. Процес є те, що спрямо­вано на реалізацію і захист прав людини. Навіть застосування заходів адміністративного примусу певним чином забезпечує захист публічного інтересу.

Таким чином, соціальне призначення адміністративного процесуального права виражається в конструкції правових норм, спрямованих на забезпечення реальної можливості ре­алізації та захисту в адміністративному (інстанційному), а в не­обхідних вивпадках й в судовому порядку, прав і законних ін­тересів приватної (фізичної чи юридичної) особи.

Адміністративне процесуальне право відіграє значну роль у реалізації економічних, соціальних, політичних прав та інтере­сів людини. Це обмовлено наступним.

¹ Колодій А. М. Принципи права України: Монографія. — К.: Юрінком Гнтер, 1998. — С. 81.

1. Адміністративні процесуальні норми опосередковують функ­ціонування публічної влади в державі, оскільки предмет процесу­альних галузей права є похідним від предмета правового регу­лювання матеріальних галузей права. Саме цим пояснюється, що матеріальне і процесуальне право пов'язані між собою і діалектично, і функціонально¹. Адміністративні процесуальні норми тісно і різноманітно пов'язані з матеріальними ад­міністративно-правовими нормами та матеріальними нормами інших галузей права.

Однак слід звернути увагу на те, що майже усі матеріальні галузі права (адміністративне, трудове, митне, податкове, зе­мельне, лісове, повітряне, транспортне і навіть цивільне та кримінальне) мають у своєму складі певні процесуальні (про­цедурні) норми для обслуговування внутрішніх потреб ма­теріальної галузі, її самоорганізації, які не належать до структу­ри і системи галузевих процесів. Такі нормативні акти як поло­ження, статути, інструкції, умови, порядок, правила містять норми, що належать до процесуальних (процедурних), які, на­приклад, регулюють умови і порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад, умови преміювання, нагороджен­ня державними нагородами, атестації працівників тощо. Ці норми, хоча і процесуальні за своїм змістом і природою, все ж спрямовані на забезпечення потреб системи, її самоорганіза­цію та потреб лише своєї матеріальної галузі. Вони реалізують­ся відповідно до встановлених процедур, регламентуються пра­вовими нормами, проте відношення до галузевих процесів не мають. Тому ми не відносимо їх до адміністративного процесу. На нашу думку, вони не входять ні до юрисдикційних прова­джень, ні до проваджень неюрисдикційного характеру, ні до конфліктних чи неконфліктних проваджень¹. Ця діяльність ор­ганів управління не становить змісту проваджень і не може сто­суватися адміністративного процесу, проте норми, що регулю­ють її, можна умовно віднести до норм адміністративного про­цесуального права.

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 16; Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер, 2005.— С. 214; Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Мо­нографія. — К.: Атіка, 2005. — С. 209.

Принциповою відмінністю адміністративного процесу від адміністративного права є те, що адміністративний процес — це урегульована нормами адміністративного процесуального права система відносин щодо забезпечення, реалізації та за­хисту прав, свобод та законних інтересів фізичних чи юридич­них осіб, в деяких випадках і держави або суспільства в цілому, а адміністративне право — це система юридичних норм, за допомогою яких регулюються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв'язку з діяльністю пуб-

лічної адміністрації в сфері реалізації виконавчо-розпорядчих функцій.

Адміністративні процесуальні норми, що регулюють ад­міністративні провадження, містяться у багатьох галузях (зе­мельного, трудового, господарського, природоохоронного, банківського, фінансового та ін.) законодавства і забезпечують реалізацію, а в необхідних випадках і захист прав, обов'язків та законних інтересів громадян чи юридичних осіб. Видача ліцен­зії, наприклад, відповідно до Закону України «Про ліцензуван­ня певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 р. регламентується процесуальними нормами, які за галузевою ознакою можна віднести до господарського законодавства, але зміст відносин, наявність у відносинах як однієї сторони орга­на владних повноважень, характеризує їх як засіб, за допомо­гою якого забезпечується функціонування публічної влади і реалізація прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

2. Адміністративні справи складають значну частину суспіль­них відносин у сфері державного управління. Вони охоплюють ве­лике коло публічно-правових відносин різних галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, земельного, митного, податкового, господарського, житлового, соціального забезпечення, цивільного тощо) щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.

Адміністративною справою визнається звернення фізичних чи юридичних осіб до суду з позовом або до органів владних повноважень із заявою чи скаргою щодо реалізації та захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів, а також вирішення від­повідних питань у сфері публічно-правових відносин за ініціа­тивою органів владних повноважень.

У більшості випадків адміністративні справи характеризу­ються застосуванням адміністративного примусу як одного із впливових методів реалізації норм матеріального права в уп­равлінській діяльності. Це, насамперед, провадження у справах про адміністративні правопорушення, провадження щодо за­стосування заходів адміністративного примусу. Тенденція до збільшення притягнення до адміністративної відповідальності буде зберігатися і в майбутньому в зв'язку з декриміналізацією злочинів. Значна кількість справ розглядається за заявами гро­мадян, та спостерігається тенденція зростання рівня вирішених у суді справ за скаргами на неправомірні дії органів державного управління та їх посадових і службових осіб.

3. Розгляд і вирішення адміністративних справ завжди несе на собі відбиток практики управління. Так, реєстрація певного виду підприємницької діяльності тісно пов'язана з управлінням. Ор­ган державної реєстрації шляхом здійснення процесуальних дій реалізує (застосовує) норму матеріального права. Причому ця діяльність передбачена і врегульована певними нормативними актами, входить до кола завдань і функцій реєстраційного ор­гану і є функціональним обов'язком відповідної службової чи посадової особи органу влади.

Отже, розглядає і вирішує адміністративні справи орган публічної влади чи уповноважена ним посадова або службова особа. Зв'язок же між матеріальним і процесуальним правом, як зазначає А. М. Колодій, має такий вигляд: матеріальне пра­во—процес—процесуальне право. Тут матеріальне право визна­чає процес, а процесуальне право закріплює процесуальні фор­ми, необхідні для реалізації норм матеріального права, регулю­вання відносин, що склалися у сфері їх застосування¹. Таким чином, реалізація суб'єктивних прав, свобод та інтересів здійс­нюється через норми процесуального права. Щодо реалізації і захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, то їх здійснення опосередковують саме норми ад­міністративного процесуального права, соціальне призначення якого характеризується тим, що за допомогою норм права та способів їх реалізації забезпечується захист публічного інтересу суб'єктів у сфері державного управління.

¹ Колодій А. М. Принципи права України: Монографія. — К.: Юрінком Гнтер, 1998. — С. 20.

² Авер'янов В. Б. Процесуальний аспект адміністративного права: особ­ливості тлумачення // Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К.: Факт, 2003. — С. 40.

Проте розпорошеність норм адміністративного процесуаль­ного права в законодавстві інших галузей права не дозволяє стверджувати про кореспондування адміністративному праву такого юридичного явища, як «адміністративний процес» чи «адміністративне процесуальне право». Це і створює головну особливість адміністративного процесу у порівнянні з цивіль­ним і кримінальним процесами: якщо у цивільному і кримі­нальному процесі тільки санкція потребує застосування від­повідних процесуальних форм, то в адміністративному процесі — й диспозиція матеріальної норми². Саме ця особливість і по­роджує різноманітні підходи до визначення поняття «адміністра­тивний процес» і «адміністративне процесуальне право».

На нашу думку, захист прав та інтересів людини може бути здійснений лише за умови виведення інституту адміністративно­го процесу за межі системи адміністративного права, що спри­ятиме більш широкому і повному дослідженню правових про­блем поза ідеологією адміністративного права, а адміністративне право звільняється від невластивих йому функцій. Адже ад­міністративне право — це державно-владне регулювання суспіль­них відносин, а адміністративне процесуальне право — це надан­ня адміністративних послуг та захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, публічного інтересу суспільства. Крім цього, виділення адміністративного процесуального права в окрему галузь права ініціюватиме вивчення цієї дисципліни у всіх навчальних закладах з підготовки фахівців з вищою юридич­ною освітою. Це спричинить значний вплив на підготовку фахів­ців у напрямі адміністративної процесуальної діяльності. А таких спеціалістів, як було зазначено 31 березня 2006 р. на першому в історії адміністративного судочинства в Україні Пленумі Вищого адміністративного суду України, катастрофічно не вистачає.

Розв'язання цього завдання можливе за наявності нових за змістом навчальних програм, підручників, навчальних посібни­ків та науково-методичного забезпечення, а також здійснення наукових досліджень у цій царині.