10.3. Зонирование земель городов и иных населенных пунктов (городских и сельских поселений)

Цель, задачи и принципы зонирования земель городов и сел (городских и сельских поселений)

Актуальность и безусловная приоритетность в решении вопросов городского землепользования связаны со спецификой земель населен­ных пунктов, сеть которых в стране насчитывает более тысячи горо­дов и около двух тысяч поселков городского типа. Их земли отличают многофункциональность, концентрация промышленной и жилой за­стройки. Специфичен механизм управления и распоряжения данны­ми землями, основанный на расширении полномочий местного само­управления, введении платности землепользования, тесной связи землеустройства и градостроительства.

Занимая около 2,1% земель в стране, земли населенных пунктов дают около 85 % всех платежей за землепользование. Такой уровень экономической значимости объясняется характером улучшений (вло­женного труда и капитала, концентрацией производственных мощно­стей) земельных участков в городах и иных поселениях. Их высокая застроенность и обеспеченность инфраструктурой делают земли насе­ленных пунктов потенциально максимально доходными, главным об­разом из-за их теснейшей связи с размещаемыми.на них зданиями и сооружениями. Причем на них размещены объекты недвижимости, имеющие наибольшие показатели удельной (на единицу площади зем­ли) капиталоемкости и уровня налогооблагаемой базы. На этих зем­лях проживает 74,1 % населения, находится 77,1 % жилищного фонда и 78,2 % основных производственных фондов страны.

Задержка в разработке рыночных механизмов и правовых инстру­ментов управления земельными ресурсами в муниципальных образо­ваний, непродуманность и непоследовательность реформ, по сути, привели к кризису городов и поселений (снижение градообразующей базы, изношенность объектов инфраструктуры и др.), нерационально­му использованию и ослаблению охраны их земель.

Несмотря на предпринятые шаги в направлении реформирова­ния земельных отношений в поселениях (введение платности зем­лепользования, совершенствование правового регулирования и др.), ситуация в этой области складывается пока неблагоприятно. Земли городов, даже крупных и крупнейших, продолжают использоваться крайне неэффективно, по их промышленным зонам, например, вдвое менее эффективно, чем в развитых западных странах. Специальные оценки показывают, что в Москве во всех промышленных зонах го­рода интенсивность использования земель оценивается как низкая либо очень низкая, что приводит к высокой землеемкости выпуска­емой продукции. Остается необоснованно низкой интенсивность использования наиболее ценных земель в центральных частях Моск­вы, практически не используется подземное пространство, отсут­ствуют многоуровневые автомобильные развязки и подземные пу­тепроводы.

Основная причина такого положения дел с использованием земель данной категории заключается в явном несоответствии по эффектив­ности и адекватности системы государственного управления земель­ными ресурсами и правового регулирования земельных отношений в поселениях высокому уровню ценности и сложности земель городов и иных поселений и земельных отношений в них.

До настоящего времени отсутствует утвержденная концепция госу­дарственного управления земельными ресурсами, в которой обязатель­ным разделом видится концепция государственного (муниципально­го) управления земельными ресурсами городов и иных поселений.

Несовершенна организационная система управления земельными ресурсами (отсутствие единой вертикали органов государственного управления, неподготовленность органов местного самоуправления, запутанность в разграничении полномочий и разделении функций, отсутствие механизма их делегирования и др.).

Монополия города в отношении земли, отсутствие правовых регла­ментирующих документов и борьба смежных служб администрации за рычаги управления препятствуют разработке и ведению удобной для застройщиков и инвесторов системы информационного обеспе­чения.

Исходя PI3 вышеизложенного, основным предметом «Правил зем­лепользования и застройки городских поселений» является регу­лирование отношений, связанных с установлением функциональ­ных зон, территориальных зон и подзон, определением и изменением разрешенного и иного допустимого использования земельных участ ков (земельно-имущественного комплекса) в данных зонах и под­зонах.

Субъектами таких отношений выступают, с одной стороны, органы власти, уполномоченные на осуществление зонирования, с другой сто­роны, титульные владельцы земельных участков, в отношении кото­рых осуществляется зонирование.

Цели зонирования

Целью зонирования земель поселений является определение общих принципов и порядка дифференциации земель поселений для уста­новления и изменения видов разрешенного использования земельных участков (земельно-имущественного комплекса).

При этом предполагается, что при установлении разрешенного использования земельных участков могут быть введены и регла­ментированы такие виды использования земельных участков, которые санкционируются органами власти, осуществляющими зонирование, как, например, основное и сопутствующее использование, условно раз­решенное использование, а также порядок использования земельных участков, которое не соответствует разрешенному (несоответству­ющее использование).

Задачи зонирования

Основными задачами при разработке «Правил землепользования и застройки городских поселений» должны стать:

1. определение списка земель в составе земель поселений, на кото­рых будет осуществляться территориальное зонирование (для этого надо разделить все земли поселений на функциональные зоны по признаку их целевого использования, функционального назначения, типу застройки);

2. установление этапов зонирования земель поселений, которые под­вергаются процедуре зонирования (это земли, предназначенные под застройку, или уже застроенные земли);

3. определение основных понятий в сфере зонирования земель го­родов и иных поселений, включая «зонирование земель», «тер­риториальная зона», «территориальная подзона», «вид разре­шенного использования земельного участка»;

4. порядок, цели и основания определения предельных и допу­стимых параметров использования земель в зонах и подзонах в целях регламентации разрешенного использования земельных участков;

5. установление порядка зонирования земель поселений, включая приведение существующего (фактического) использования зе­мельных участков в соответствие с вводимым разрешенным;

6. оптимизация баланса интересов частных и государственных (му­ниципальных) собственников земельных участков при осуще­ствлении зонирования земель городов и иных поселений;

7. установление порядка изменения разрешенного использования земельных участков (перезонирования), включая необходимые процедуры согласования такого изменения;

8. определение форм участия населения и владельцев земельных уча­стков в утверждении и изменении документации о зонировании;

9. установление способов контроля за осуществлением деятельно­сти в области зонирования земель поселений.

Принципы зонирования

Основными принципами зонирования земель городов и иных посе­лений в рамках настоящей концепции являются следующие прин­ципы.

1. Функциональность — дифференциация земель поселений по признаку их функционального назначения. Параметры функ­ционального назначения земель находят свое конечное отра­жение в разрешенном использовании конкретных земельных уча­стков.

2. Универсальность — применимость для всех типов поселений в Российской Федерации.

3. Системность — системный подход к зонированию поселений как к части системы управления земельными ресурсами, рациональ­ного использования и охраны земель.

4. Комплексность — комплексный подход к решению проблем зо­нирования различных поселений. На практике это должно озна­чать, в частности, что не может быть земель, подлежащих зони­рованию, но не зонированных.

5. Полнота — система зонирования должна содержать в себе пол­ную совокупность регламентов разрешенного использования, не­обходимых для обеспечения оптимального режима использова­ния земельных участков в интересах как поселения в целом, так и отдельных землепользователей.

6. Сопоставимость с основами нормирования, планирования и про­гнозирования, в том числе с их инструментами и методами.

7. Дифференцированность — учет различных характеристик земель­ных участков и расположенных на них иных объектов недвижи­мости при осуществлении различных этапов зонирования.

8. Взаимосвязь — увязка градостроительной и земельно-хозяйствен­ной организации территории поселения с предлагаемой структурой зонирования.

9. Последовательность и обоснованность — осуществление прове­дения зонирования в четко сформированной и контролируемой системе: от зон к подзонам, от общей к более детальной диффе­ренциации земель до отдельного земельного участка.

10. Открытость (гласность) — принятие решений в области зониро­вания с привлечением граждан и их объединений.

11. Обязательность исполнения согласованных регламентов разре­шенного использования земельных участков всеми участниками зонирования.

12. Предотвращение использования земельных участков, несов­местимого с функциональным назначением зоны (подзоны), а также использование земельных участков, оказывающее нега­тивное воздействие на окружающую среду, здоровье и условия проживания населения.

Основные термины и определения

Основные термины и определения, использование которых пред­полагается при осуществлении зонирования земель городов и иных поселений:

• зонирование земель поселения— выделение функциональных зон и территориальных зон и подзон различных видов и опреде­ление соответственно функционального назначения и разрешен­ного использования земельных участков в границах земель посе­лений, в отношении которых органы местного самоуправления (муниципалитеты) в соответствии с законом вправе осущест­влять градостроительную деятельность по развитию территорий городских и сельских поселений;

• функциональная зона — выделенная при градостроительном планировании развития территорий городских и сельских посе­лений часть земель поселения, предназначенная для определен­ного целевого использования территорий, занятых природными объектами, а также для размещения застройки определенного функционального назначения, в том числе жилого, производ­ственного и иного разрешенного законом в поселении;

• территориальная зона (подзона) — выделенная при разработ­ке правил землепользования и застройки часть земель поселе­ния в пределах' определенной функциональной зоны, представ­ляющая собой достаточно единые массивы земельных участков, в отношении которых устанавливается единое разрешенное ис­пользование;

• вид разрешенного использования земельного участка — это до­пустимые способы и условия хозяйственно-экономического ис­пользования земельного участка, обусловленные градостроитель­ным регламентом конкретной территориальной зоны (подзоны) в перечень допускаемых видов пользования в границах данной зоны (подзоны);

• параметры разрешенного использования земельного участка — числовые значения физических размеров земельного участка и рас­положенных на нем улучшений — иных объектов недвижимости, соотношений физических размеров объектов недвижимости или их частей, иные величины, числовые значения которых характе­ризуют свойства земельного участка и расположенных на нем зданий-сооружений, допускаемые градостроительным регламен­том конкретной территориальной зоны (подзоны);

• условно разрешенное использование земельного участка — виды и параметры разрешенного использования земельного уча­стка, допускаемые в границах территориальной зоны (подзоны) другого назначения при условии выполнения определенных тре­бований эксплуатации данного участка и включенные в градо­строительный регламент данной зоны (подзоны) вместе с ука­занными требованиями;

* несоответствующее разрешенному использование земельного участка — виды и параметры фактического использования конк­ретного земельного участка, существовавшие на дату утверждения документации о зонировании, несовместимые с разрешенным ис­пользованием земельных участков в пределах территориальной зоны (подзоны), в границах которой он расположен, и не соответ­ствующие требованиям безопасности населения, которые включе­ны в особый перечень документацией о зонировании в качестве не допускаемых в границах данной зоны (подзоны);

исключительное использование земельного участка — виды и параметры фактического или предполагаемого использования конкретного земельного участка, которые включены в особый пе речень документацией о зонировании в качестве допускаемых в границах данной зоны (подзоны) в виде исключения; ♦ специальное использование земельного участка — использова­ние земельного участка единственным определенным способом, установленное в рамках планирования использования земель.

Понятие зонирования

Под зонированием земель поселений понимается деление земель городских поселений по их целевому использованию и функциональ­ному назначению, согласно которому правовой режим использования земель определяется принадлежностью к той или иной функциональ­ной зоне, а также деление земель в пределах функциональных зон на территориальные зоны (подзоны) с установлением разрешенного ис­пользования земельных участков в пределах каждой из них.

Использование земельного участка в соответствии с определенным видом целевого использования или функционального назначения зе­мель означает распространение на режим его использования общих требований и ограничений, предъявляемых к землям, расположенным в пределах определенной функциональной зоны.