6.2. Ведение государственного земельного кадастра

До принятия соответствующих федеральных законов основными документами, регламентирующими ведение государственного земель­ного кадастра как системы, содержащей достоверные сведения и до­кументы о правовом положении, количестве, качестве и кадастровой оценке земель, являлись Положение о порядке ведения государствен­ного земельного кадастра, утвержденного постановлением Правитель­ства РФ от 25 августа 1992 г. № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации», а так­же Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государствен­ном земельном кадастре и регистрации документов о правах на не­движимость». В соответствии с ними государственный земельный кадастр, регистрация и оформление документов о правах на земель­ные участки и прочно связанную с ними недвижимость ведутся Роскомземом по единой системе на всей территории Российской Федера­ции и являются основой для создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с ней, защиты прав на зе­мельные участки и прочно связанную с ними недвижимость.

Итак, свершилось: 2 января 2000 г. исполняющий обязанности Пре­зидента РФ В. В. Путин подписал важнейший федеральный закон «О государственном земельном кадастре». В новое тысячелетие Россия вошла с инфраструктурой, создающей информационную основу уп­равления земельными ресурсами государства с рыночной экономикой.

Действительно, государственный земельный кадастр призван обес­печить юридически значимой информацией следующие важнейшие потребности общества:

• гарантии прав собственности и надежной защиты прав владения недвижимостью;

• поддержку системы налогообложения земли и недвижимой соб­ственности;

• гарантии ипотечных кредитов;

• развитие и контроль земельного оборота;

• государственный контроль и охрану земель;

• земельные споры;

• проведение земельной реформы, включая приватизацию земли;

• развитие территорий, планирование и эффективное использова­ние земельных ресурсов;

• рациональное использование окружающей среды.

• И наконец, сегодня в сложных условиях развития нашей страны государственный земельный кадастр наравне с Налоговым и Граждан­ским кодексами призван обеспечить стабильность и сохранение еди­ного экономического пространства, эта задача подчинена важнейшему государственному интересу России — отвести угрозу распада стра­ны и сохранить ее территориальную целостность.

• Разработка такой системы постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 была поручена Госкомзему России, а срок ее создания определен в 5 лет. Уже тогда специалистам было ясно, что создать систему в такие сроки невозможно: необходимо было принять соответствующие федеральные законы, провести инвентари­зацию земель на территории У₈ части суши земного шара, создать нормативно-техническую базу, специальное программное обеспече­ние, оснастить 2500 земельных комитетов современными средства­ми вычислительной техники, создать системы передачи и защиты инфор­мации, обучить около 10 тыс. специалистов ведению государственного земельного кадастра. И это все практически с нуля, тогда как миро­вой цивилизации потребовалось на это несколько веков, а сами стра­ны были в несколько раз меньше.

• Осознавая важность и исключительное значение государственного земельного кадастра в деле становления рыночной экономики стра­ны, Правительство РФ Постановлением от 23 августа 1996 г. № 923 утвердило федеральную целевую программу «Создание автомати­зированной системы ведения государственного земельного кадаст­ра Российской Федерации». Всемирный банк с этого же года выделил России заем 80 млн долларов США на цели создания и развития сис­темы земельной регистрации ЛАРИС. Почти одновременно Госкомзем России наряду с силовыми ведомствами включается в программу автоматизации федеральных органов исполнительной власти в рамках российско-германского проекта «Гермес».

• Общество стало отчетливо понимать роль государственного земель­ного кадастра как многофункциональной информационной инфраструк­туры государства, базы для других государственных кадастров, как например, градостроительного: в ст. 54 Градостроительного кодекса РФ прямо указано, что основой градостроительного кадастра являет­ся государственный земельный кадастр.

Между тем следует отметить, что активное развитие государствен­ного земельного кадастра в 1990-е гг. происходило в отсутствие совре­менных законодательных актов: Государственная дума отказывалась принимать Земельный кодекс, что сдерживало разработку закона«О государственном земельном кадастре». В этих условиях возложен­ные Президентом РФ на Госкомзем России функции государственной земельной регистрации были переданы Минюсту России. И только в 1998 г., когда судьба Земельного кодекса стала ясна, было принято ре­шение о подготовке самостоятельного федерального закона «О госу­дарственном земельном кадастре», который общество ждало так дол­го — и сколько на этом потеряло!

Сегодня, когда государственный земельный кадастр создается в зе­мельных комитетах практически всех городов и районов Российской Федерации, многие из которых оснащены современными программно-техническими комплексами, закон делает кадастровую информацию юридически значимой.

Что действительно существует, так это проблема состава сведений, содержащихся в государственном земельном кадастре, и нам она из­вестна. Дело в том, что государственный земельный кадастр — много­целевая общегосударственная система:

• аграрный сектор экономики требует в первую очередь инфор­мации о сельскохозяйственных угодьях (плодородии, уклоне полей, механическом составе почв и др.);

• экологам необходимы данные о загрязнении почв радионукли­дами, тяжелыми металлами, продуктами нефтеоргсинтеза, пести­цидами и др.;

• градостроителям требуется информация о различных зонах, карстовых явлениях, подтоплениях, размывании береговой по­лосы и т. п.

Можно перечислить еще десятки показателей, необходимых для рационального и эффективного использования земельных ресурсов страны. Между тем сбор и актуализация этой информации, осуществ­ляемые соответствующими федеральными ведомствами, требуют ко­лоссальных затрат. Поэтому окончательный состав сведений о каче­ственном состоянии земель действительно до конца еще не определен. Но одно ясно: федеральный закон закрепляет обязанность всех орга­нов, осуществляющих ведение государственных и иных кадастров, ко­ординировать свою деятельность в части информационного и техно­логического взаимодействия на основе сведений государственного земельного кадастра.

Согласно Федеральному закону «О государственном земельном ка­дастре» проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает в себя следующие действия (указаны в последова­тельности практикуемой технологии процесса):

1. проверка представленных заявителями документов;

2. изготовление дежурных кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел;

3. удостоверение в установленном порядке дежурных кадастровых карт (планов) земельных участков;

4. присвоение кадастровых номеров земельным участкам;

5. составление описаний земельных участков в Едином государ­ственном реестре земель (ЕГРЗ).

По завершении указанных действий заявителям выдаются кадаст­ровые карты (планы) земельных участков.

Важно отметить, что до начала указанных действий, проводимых в государственной системе кадастрового учета, заявители должны вы­полнить ряд предваряющих, необходимых и важных действий. В чис­ло таких предваряющих действий входят, в частности, подготовка планов земельных участков, которые выполняются, как правило, ча­стными лицензированными фирмами, и прохождение необходимых согласований с органами местного самоуправления. Только после вы­полнения этих предваряющих действий (которые оказываются дос­таточно трудоемкими, дорогостоящими и продолжительными) начина­ются действия уже в рамках собственно государственной системы кадастрового учета. Также важно отметить, что изготовление дежурных кадастровых карт (ДКК) земельных участков, производимое в систе­ме государственного учета, осуществляется на основе планов земель­ных участков, выполненных вне этой государственной системы. Осо­бенности процесса состоят в следующем:

• согласование проекта плана земельного участка муниципальны­ми органами;

• контроль комплектности документов, качества исполнения геоде­зической съемки выполняют земельные комитеты Росземкадастра;

• внесение сведений в ЕГРЗ, присвоение кадастрового номера осу­ществляют кадастровые палаты Росземкадастра.

Для этой схемы примечательно то, что исполнительные и конт­рольные функции выполняются разными подразделениями одной и той же структуры. Особое значение при этой схеме приобретают контрольные функции, осуществляемые земельными комитетами. По­скольку на систему государственного кадастрового учета возложены еще и контрольные функции, то ведение ДКК в электронном виде является одним из основных способов осуществления контроля пра­вильности ведения землеустроительных мероприятий.

Чтобы осуществлять эти контрольные функции, необходимо:

♦ утверждать проекты планов земельных участков;

♦ контролировать комплектность документов;

♦ контролировать качество исполнения геодезической съемки;

♦ не допускать наложения границ землепользовании (что невоз­можно без отражения графической информации в цифровом электронном виде) и т. д.;

♦ обладать соответствующими электронными архивами и элект­ронной дежурной кадастровой картой.

Часто на практике земельные комитеты не располагают этими ма­териалами, которые являются необходимым условием для проведения контроля. Кроме того, технологический разрыв в составе одной адми­нистративной структуры контрольных и исполнительных функций на практике приводит к затрате заявителями большего количества вре­мени на осуществление учета земельных участков.