2. Адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади

Адміністративно-правовий статус Кабінету Міністрів України

Загальні засади адміністративно-правового статусу Кабінету Міністрів України встановлені Конституцією України, Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 07.10.2010 № 2591-VI та Регламентом Кабінету Міністрів України. Зокрема, стаття 113 Конституції України визначає місце Кабінету Міністрів України в системі органів державного управління, по-перше, через визнання його вищим органом у системі органів виконавчої влади, тобто таким, що спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у місті державних адміністрацій; по-друге, через встановлення відповідальності перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольності і підзвітності Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Чинне законодавство наділяє Кабінет Міністрів України трьома основними функціями управління - спрямування, координації та контролю. Зокрема, Кабінет Міністрів України:

• забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

• вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

• забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

• розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

• забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;

• розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

• здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

• організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

• спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

• утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

- призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України – колегіальний орган загальної компетенції. Це означає, що Кабінет Міністрів шляхом колективного (колегіального) постановлення рішень, здійснює загальне керівництво і координацію діяльності органів галузевої та функціональної компетенції як в системі органів виконавчої влади, так і за її межами, спрямовує та контролює їх діяльність. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри, міністри.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом і є обов’язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України.

Президент України може зупинити дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів їх невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності.

Адміністративно-правовий статус Прем’єр-міністра України

Посада Прем’єр-міністра України в системі державного управління займає неабияке місце завдяки особливостям, властивим її адміністративно-правовому статусу. Законодавство України, зокрема, Конституція України, Закон України про Кабінет Міністрів України визначає порядок призначення Прем’єр-міністра України, відповідно до якого він призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України.

Досить часто можна зустріти в пресі та на телебаченні вживання термінів «голова Уряду», «керівник Уряду» стосовно Прем’єр-міністра України. Але наскільки це виправдано з огляду на його адміністративно-правовий статус та на статус Кабінету Міністрів України? Почнемо з того, що за визначенням абсолютно усіх фахівців, які займалися проблемами встановлення статусу Кабінету Міністрів України, цей орган виконавчої влади є колегіальним. На колегіальність Кабінету Міністрів України побіжно вказує і Конституція України, зазначаючи, наприклад, що «Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження…» (ст. 117), тим самим вказуючи на колегіальність при прийнятті рішень. Пряму вказівку на колегіальність як принцип діяльності цього органу містить діючий Закон України «Про Кабінет Міністрів України» (ст. 3).

Колегіальність, як визначає її теорія – це принцип колективного обговорення та (або) вирішення питань, що відносяться до компетенції даного органу. Колегіальність дозволяє при обговоренні питань враховувати весь спектр думок, варіантів проектів управлінських рішень, акумулювати знання та колективний досвід членів колегіального органу, враховувати інтереси структурних підрозділів органу та соціальних груп, представники яких входять до складу колегіального органу. Таким чином, усі члени колегіального органу мають бути рівними за своїм статусом, мати однакову вагу голосу стосовно інших членів при прийнятті рішень.

Аналіз норм Конституції України стосовно Кабінету Міністрів України майже повністю відповідає такому визначенню, оскільки в них переважно йдеться про орган в цілому. Більше того, Конституція України не знає такого поняття, як «Голова Кабінету Міністрів» і ставить Прем’єр-міністра в один ряд з іншими членами Кабінету Міністрів України наприклад, ч.1 ст. 115, ч.1 ст. 120. А та ж частина 1 статті 120 називає керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, не передбачаючи такого посадовця в Кабінеті Міністрів України, вказуючи на узагальнене «члени Кабінету Міністрів України».

Закон України «Про Кабінет Міністрів України» передбачає, що «Прем’єр-міністр України спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов’язкові для виконання зазначеними органами та посадовими особами (п.2 ст. 45); формує порядок денний засідання Кабінету Міністрів України (п. 6 ст. 45)».

Як бачимо, достатньо підстав вважати Прем’єр-міністра України посадовцем, який наділений додатковими, у порівнянні з іншими членами Кабінету Міністрів України, повноваженнями, що мають адміністративний характер. Але чи достатньо цього для того, аби вважати Прем’єр-міністра керівником органу виконавчої влади? Щоб відповісти на це питання необхідно звернутися до теорії управління – що саме вона розуміє під поняттям «керівник»?

Отже керівник – це «…посадова особа, яка наділена адміністративною владою щодо очолюваного нею певного колективу службовців і здійснює внутрішньоорганізаційне управління ним». Зокрема, найбільш близьким за характером повноважень Прем’єр-міністр є до лінійних керівників. Такі керівники здійснюють комплексне управління об’єктом управління в цілому та всіма його підрозділами, зокрема через реалізацію переважно адміністративно-розпорядчих повноважень, що відображають найвищий ступінь владності і є обов’язковими для суб’єктів, до яких вони звернені; відповідають не лише за результати своєї праці, а й за організацію діяльності членів керованого ними колективу.

Специфічними ознаками керівника є: перебування на чолі певного службового колективу; управління підлеглими має внутрішній (у межах організаційної структури керованої системи) організаційних характер; управління здійснюється на основі прямого підпорядкування, що у правових відносинах набуває характеру юридичної залежності однієї сторони від іншої; виключна прерогатива приймати, в межах своєї компетенції, управлінські рішення, видавати акти управління (накази, розпорядження тощо); визначення юридичного змісту відносин, які керівник встановлює у колективі (надання, перерозподіл чи позбавлення прав підлеглих, покладення на підлеглих обов’язків).

Якщо ми спробуємо «підвести» Прем’єр-міністра під вказані ознаки, то стане зрозумілим, що жодна з них повною мірою не може стосуватися цієї посади.

По-перше, дійсно, можна вважати, що Прем’єр-міністр перебуває «на чолі» певного колективу (інші члени Кабінету Міністрів утворюють цей «колектив»), але чи можна вважати такий колектив «службовим»? Мабуть що ні, оскільки навіть за визначенням того ж Закону України, який згадувався нами раніше, усі члени Кабінету Міністрів є політичними діячами, а тому вважати їх «службовим колективом» було б не вірним.

По-друге, хоч управління подекуди і має характер внутрішньо організаційний (наприклад, Прем’єр-міністр головує на засіданнях Кабінету Міністрів України, ним же і визначається періодичність їх проведення тощо), але таке управління направлене не на підлеглих, а на загальне керівництво органом в цілому, що більш вдало було б назвати «організаційним забезпеченням» роботи Кабінету Міністрів.

По-третє, у відносинах між членами Кабінету Міністрів України не може бути й мови про «юридичну залежність однієї сторони від іншої», оскільки колегіальність органу передбачає певну рівність між його членами, попри наявність у деяких з них додаткових повноважень.

По-четверте, Прем’єр-міністр не має виключної прерогативи приймати управлінські рішення, видавати акти управління, оскільки, як нами вже було зазначено, рішення приймаються колегіально усіма членами Кабінету Міністрів України, а Прем’єр-міністр лише їх підписує.

По-п’яте, Прем’єр-міністром не може визначатися юридичний зміст відносин в середині колегіального органу (надання, перерозподіл чи позбавлення прав, покладення обов’язків). Такі положення встановлюються або знов-таки Кабінетом Міністрів, або іншими уповноваженими на те суб’єктами.

З цього випливає, що існування «керівника» колегіального органу в повному розумінні цього поняття, є досить спірним. А отже вважати Прем’єр-міністра України керівником Кабінету Міністрів України можна лише умовно, для позначення його особливого становища по відношенню до інших членів Кабінету Міністрів України, завдяки наявним у нього адміністративним (організаційним) та представницьким повноваженням.

З усього вищевикладеного можна вивести характеристику одного з елементів адміністративно-правового статусу Прем’єр-міністра України -становище посади в системі управління – посада Прем’єр-міністра України характеризується особливим становищем як в середині органу (Кабінету Міністрів України, як колегіального органу), так і в системі органів виконавчої влади в цілому, що зумовлено наявністю в нього особливих повноважень адміністративного та представницького характеру та виявляється у певній управлінській (керівній) діяльності стосовно (або всередині) колегіального органу.

Адміністративно-правовий статус центральних органів виконавчої влади

Центральні органи виконавчої влади – це органи, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України, забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя державної політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України.

17 березня 2011 року прийнятий Закон України «Про центральні органи виконавчої влади», за яким встановлено нову організацію діяльності органів виконавчої влади в Україні.

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності.

Міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом.

Підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, не можуть здійснювати владні повноваження, крім випадків, визначених законом.

Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.

Міністерство очолює міністр України, який є членом Кабінету Міністрів України.

Порядок призначення на посаду та звільнення з посади, припинення повноважень на посаді міністра, а також статус міністра як члена Кабінету Міністрів України, визначаються Конституцією України та Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є:

1) забезпечення нормативно-правового регулювання;

2) визначення пріоритетних напрямів розвитку;

3) інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики;

4) узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України;

5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.

Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

Основними завданнями центральних органів виконавчої влади є:

1) надання адміністративних послуг;

2) здійснення державного нагляду (контролю);

3) управління об’єктами державної власності;

4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність;

5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України.

2. Центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати одне або кілька визначених частиною першою цієї статті завдань.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: Антимонопольний комітет України; Державний комітет телебачення і радіомовлення України; Фонд державного майна України.

До системи центральних органів виконавчої влади вносяться постійні зміни і на сьогодні ця система перебуває у стані перманентного реформування.

Особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві є те, що міські та районні в місті Києві ради організаційно поєднані з місцевими державними адміністраціями, оскільки останні є одночасно виконавчими комітетами відповідних рад, а голови рад, які за Законом України "Про місцеве самоврядування" очолюють виконавчі комітети, автоматично призначаються Президентом України головою відповідної місцевої державної адміністрації.

Основні завдання місцевих державних адміністрацій:

1. виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2. законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3. виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4. підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5. звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6. взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.

Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Особливості адміністративно-правового статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Питання приналежності Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі – АРК) до органів виконавчої влади є досить дискусійним: з одного боку, з аналізу Конституції АРК випливає, що Рада міністрів виконує функції місцевого органу виконавчої влади в автономії а також враховуючи встановлений порядок призначення та звільнення Голови Ради міністрів АРК (за погодженням з Президентом України – ст.37) і повноваження Президента України скасовувати акти Ради міністрів АРК (п.16 ст.106 Конституції України), цей орган треба визнати реально сполученим із системою органів виконавчої влади. З іншого боку - Верхова Рада АРК є представницьким органом “особливого” місцевого самоврядування, що в межах територіальної автономії здійснює повноваження у сфері державного владарювання”. Рада міністрів АРК відповідно має сприйматися як виконавчий орган такого самоврядування.

В той же час, Конституція АРК встановлює певну підконтрольність та підзвітність голів районних державних адміністрацій Раді міністрів АРК з питань виконання державних функцій і повноважень (п.5 ст.35) а також надає право Раді міністрів АРК скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, Законам України, іншим законодавчим актам України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради автономії, рішенням Ради міністрів, що не суперечать законодавству України (п.6 ст.38). До того ж, пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів автономії, призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів здійснюється головою відповідної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК.

Тобто Рада міністрів АРК неначе вклинюється у встановлену Конституцією України трирівневу систему виконавчої влади, зайнявши проміжне місце між Кабінетом Міністрів України та місцевими державними адміністраціями, десь “поряд” з центральними органами виконавчої влади, і подекуди, виконуючи функції обласної державної адміністрації (переважно в кадрових питаннях).

Отже, складається уявлення про “подвійний” статус Ради міністрів АРК, за яким цей орган належить одночасно і до державної влади і до влади автономії, як адміністративно-територіального утворення (тобто орган регіонального врядування). Це є відображенням особливого характеру територіальної автономії як складової системи адміністративно-територіального устрою України. Доречі, у проекті закону “Про внесення змін до Конституції” № 3207-1 містилася така норма: “Виконавчу владу в Автономній Республіці Крим здійснює Рада Міністрів Автономної Республіки Автономної Республіки Крим, а в областях і районах, містах Києві та Севастополі, здійснюють місцеві державні адміністрації” (п.1.21) Тобто, пропонувалося законодавчо ввести Раду Міністрів автономії до системи органів виконавчої влади, надавши їй статус місцевого органу виконавчої влади поряд з місцевими державними адміністраціями. Невизначеність правового статусу вищих органів управління автономії та їх керівників породжує появу “хронічних конфліктів” на півострові. А тому якнайшвидше необхідно остаточно закріпити чітку структуру як органів виконавчої влади, так і органів управління автономією.

На наш погляд, Рада міністрів АРК не має входити до вертикалі виконавчої влади, оскільки, як нами вже було зазначено, вони мають різні за своєю юридичною природою призначення, функції та завдання. Брати участь у виконанні державних функцій Рада міністрів Автономної Республіки Крим, рівно як міністерства та відомства автономії, цілком можуть опосередковано. Це можливо реалізувати за допомогою делегованих повноважень від Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. Адже саме так вирішується проблема з вирішенням питань, віднесених до компетенції державних органів на місцях – вирішення цих питання делегується органам місцевого самоврядування.

Доречі, кардинальних реформ законодавства з цього приводу проводити не доведеться. Достатньо лише чітко усвідомити та в подальшому враховувати і дотримуватись норм вже діючого законодавства, адже Конституція АРК закріплює, що: “Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані (курсив наш – авт.) відповідно до Конституції України”.