3.2. Великобритания (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии)

Специфический характер становления и развития де­мократии в стране. Политическая система современной Великобритании в основных своих параметрах сложи­лась несколько столетий тому назад. Ее высшее дости­жение — парламент (XIII в.) — родоначальник парла­ментов всех демократических стран Западной Европы. Вместе с тем для стран, ставших на путь демократиче­ских преобразований в конце XX века, английская по­литическая система представляет собой образец, кото­рый можно изучать, но которому трудно следовать.

Великобритания не имеет конституции в общепри­нятом понимании этого слова. Политическая система страны опирается на две различные по форме основы — писаную и неписаную конституцию. Писаную часть конституции составляют ряд законов парламента, к ко­торым прежде всего относится Великая Хартия Вольно­стей 1215 г., Хабеас корпус акт —- Закон о неприкосновенности личности, принятый парламентом 1679 г., Билль о правах 1689 г., Законы о парламенте 1911 и 1949 гг., Вестминстерский устав 1931 г., Акты о минист­рах короны 1937, 1964 и 1975 гг., Акт о пэрах 1963 г., Акты о народном представительстве 1949, 1969 и 1971 гг., Акт о местном самоуправлении 1972 г. и многие другие. К писаной части конституции относятся также судеб­ные решения, рассмотревшие споры по вопросам прав и свобод граждан. Неписаную часть конституции со­ставляют сложившиеся в политической практике обыкно­венные или так называемые «конституционные соглаше­ния», к которым относятся: процедура формирования правительства лидером победившей на выборах политической партии, парламентская ответственность минист­ров и другие обычаи. В эту часть конституции включа­ется и система «общего права», в которую входят судеб­ные решения, устанавливающие прецеденты.

Из конституционных актов и обычаев следует, что институты политической системы страны отражают черты двух эпох — феодальной и буржуазной. С актами о правах и свободах, парламенте и народном представи­тельстве соседствуют нормы о монархии и верхней па­лате парламента — палате лордов, где законодательст­вуют по праву наследства представители именитых родов — герцоги, графы, виконты, бароны и частично пожизненные пэры.

Огромные экономические и социальные перемены, которые произошли в мире за последние столетия, не обошли стороной Британские острова. Но если во многих странах Европы (нагляднее всего во Франции) разрешение социально-экономических противоречий сопровождалось крутой ломкой старых, созданием и совершенствовани­ем новых политических структур (что фиксировалось в конституциях), то в Великобритании социально-экономическое развитие сопровождалось параллельным эволюционным изменением политической системы. При сохранении существовавших политических инсти­тутов менялись их место в структуре власти и роль в принятии политических решений. Одним из важных усло­вий, облегчающих такое приспособление политической системы к экономической и социальной ситуации, было отсутствие конституции как единого писаного акта, в котором обычно провозглашается принцип разделения властей и определяются границы компетенции каждого из институтов государственной власти.

Полномочия политических институтов страны четко юридически не зафиксированы, они регулируются сло­жившимися неписаными конституционными соглаше­ниями, парламентскими актами, не обладающими ус­тойчивостью, свойственной писаным конституциям. Такая гибкость английской конституции позволяет по­литическим институтам легко приспосабливаться к по­требностям общественного развития. Так, если во вре­мена королевы Виктории (1835—1901) премьер -министр в принятии политических решений правительством был только «первым среди равных» и выполнял роль свя­зующего звена между Короной и парламентом, то я наши дни, когда ответственность исполнительной вла­сти за осуществление экономической и социальной по­литики резко возросла, статус премьер-министра в пра­вительстве существенно изменился и теперь близок к статусу президента, а монархия, заметно потеряв былое влияние на политику, стала не более чем декоративным фасадом деятельности правительства.

Успешная адаптация старых институтов политиче­ской власти к реалиям XX века во многом объясняется и особенностями социально-классовой структуры, ха­рактером взаимоотношений социальных групп, а также спецификой политической культуры английского обще­ства, ценностными ориентирами абсолютного большин­ства населения страны.

Большинство изучающих английское общество спе­циалистов указывают на присущую ему (и общую для всех индустриализированных обществ) дифференциа­цию — деление на социальные классы и, независимо от их идеологических ориентации, подчеркивают особен­ность социально-классовой структуры в Великобрита­нии — отсутствие существенного социального расслоения. Понятие «социальный класс», которым оперируют ученые, отражает объективные явления общественной жизни. Класс имеет первичную экономическую основу — ис­точники и размеры получаемых доходов — и включает вторичные, производственные признаки — доступ к то­варам и услугам, к чему относится прежде всего воз­можность получения высшего образования. Так, на де­сятую часть самых низкооплачиваемых работников в Англии приходится примерно 2 % национального дохо­да страны, в то время как в США — только около 1 %; в Англии десятая часть самых высокооплачиваемых ра­ботников зарабатывает четвертую часть от националь­ного дохода, в США и Германии — одну треть.

Интересы различных классов отражают основные политические партии страны: лейбористы — рабочего класса, консерваторы (в меньшей мере — либералы) среднего и высшего классов общества. Отмеченное от­сутствие существенного социального расслоения, уси­ливающаяся тенденция «обуржуазивания» рабочего класса сопровождается сближением политических подходов партий при несении ими бремени правительст­венной ответственности. Лейбористы часто говорят о социализме и на своих партийных собраниях поют «Интернационал». Консерваторы заявляют о необходи­мости отказа от государственного вмешательства в эко­номику и ликвидации программ социальной защиты. Но на практике, находясь у власти, обе партии демонстрируют удивительное сходство. Лейбористы при осу­ществлении политического курса исходят из того, что экономика была и будет базироваться на частной собст­венности, настаивают на национализации отдельных отраслей промышленности и увеличении социальных гарантий для малоимущих. Консерваторы, став прави­тельственной партией, оставляют фактически без изме­нений существующую систему социального обеспечения и национализированный сектор экономики (заметные изменения произошли только во время правления ка­бинета М. Тэтчер). Единственное, в чем проявляется несовпадение подходов политических партий — это в вопросе о мере государственного вмешательства в эко­номику и об уровне социального обеспечения.

Сохранять стабильность политической системы и обеспечивать способность политических институтов по­степенно приспосабливаться к переменам Англии уда­ется не только благодаря сложившемуся характеру взаимоотношений социальных групп и основных пар­тий, но и определенному типу культуры политического поведения правительства и граждан в процессе приня­тия и исполнения политико-управленческого решения. Специалисты характеризуют политическую культуру английского общества как «современно-традиционную». Важнейшими понятиями, с помощью которых можно выразить культуру отношения граждан страны к дейст­виям властей, являются уважение, доверие и прагма­тизм. В наши дни, как и сто лет назад, большинство подданных королевы проявляют лояльность к сущест­вующей политической системе. Англичанам присуще уважительное отношение к власти как таковой и власти политической элиты, рекрутируемой главным образом из верхних слоев общества. Большинство граждан дове­ряют своему правительству и не ставят под сомнение необходимость тех средств, которые оно использует в процессе осуществления политических решений. Ува­жительное отношение к правительству сопровождается готовностью подчиниться его предписаниям. Такая пози­ция граждан основывается на убеждении в достоинствах существующей политической системы и (как показывают исследования) вере в честность правительства. Со своей стороны, правительство по отношению к избирателям проявляет терпимость, доброжелательность и действует в рамках существующих политических норм. Правитель­ство Великобритании в значительно большей степени вы­полняет обещания, данные избирателям победившей в ходе выборов партией, чем это делается правительством США. Английские избиратели одобрительно относятся к своему правительству и из-за его традиционного стремления к достижению практического результата. И в Великобритании во время избирательных кампаний имеют место идеологические баталии, но, в сущности, британская политика весьма прагматична. Характеризуя внешнеполитический аспект деятельности правительст­ва, У. Черчилль в свое время заявил, что у Англии нет постоянных союзников и постоянных врагов, постоян­ными являются только ее интересы.

Исполнительная власть. Великобритания — унитар­ное государство, состоящее из четырех частей: Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. По форме правления Великобритания — конституционная монар­хия. Согласно конституционным соглашениям главой государства и главой исполнительной власти является монарх (король, королева). При монархе действует Тайный Совет, включающий всех членов кабинета ми­нистров во главе с премьер-министром, бывших членов кабинета, а также других лиц, назначенных монархом по рекомендации премьер-министра. Решения Совета оформляются как «Приказ короля в Совете».

Широкие полномочия принадлежат монарху в об­ласти внутренней и внешней политики. Он назначает премьер-министра и министров, распускает Палату об­щин, накладывает вето на законопроекты, принятые парламентом, назначает высших военных и граждан­ских должностных лиц. Монарх определяет внешнюю политику: объявляет войну и заключает мир, заключает и ратифицирует международные договоры, представляет страну во внешних сношениях и т. п.

Монарх как глава государства, — символ всей на­ции, ее единства и целостности, при осуществлении своих полномочий обязан действовать от имени всего народа. Это самая сложная задача, от успешного реше­ния которой зависело и зависит само существование монархии как института. По мере расширения возможностей народа как политически активного субъекта расширялись (с 3% взрослого населения с правом голо­са 100—150 лет назад — до практически 100% взрослого населения сегодня), сужались возможности монарха ре­ально влиять на принятие политических решений [См.: Государственное право буржуазных стран и стран, ос­вободившихся от колониальной зависимости. — М., 1979. - С. 241-242].

В процессе демократизации общества произошел ставший характерным для английской государственно-правовой доктрины разрыв между формально-юридическими и фактическими полномочиями и мо­нарха, и других институтов политической системы. Многие из парламентских соглашений, определявших в прошлом статус монархии в структуре высших органов власти, сегодня устарели, представляя собой лишь ис­торический интерес, но формально не отменены и про­должают действовать как часть английской конститу­ции. В настоящее время, как и в далеком прошлом, политические решения по изложенным выше вопросам внешней политики подписываются наследственным монархом (королевой) и от его имени публикуются, но готовят и принимаются эти решения кабинетом мини­стров во главе с демократически избранным премьер-министром. Подписанию документа предшествует обстоя­тельное совещание монарха с премьер-министром и гла­вами министерств, ответственных за подготовку проекта.

Согласно конституции монарху принадлежит право вето на законопроекты, принятые парламентом. Однако со времен королевы Анны (1665—1714) ни один из за­конопроектов монархом отвергнут не был.

Существует редкая возможность принятия монархом независимого политического решения. Это может про­изойти в том случае, если ни одна из основных политических партий не набрала на выборах явного большин­ства. После обязательной консультации с премьер-министром, находящимся у власти, монарх назначает нового премьер-министра.

Таким образом, монархия представляет собой в на­ши дни скорее «почетный», чем действующий институт в политической системе страны.

Особое место в структуре исполнительной власти принадлежит премьер-министру. Эту должность с 1902 г. занимает лидер партии, получившей на выборах в Палату общин большинство депутатских мандатов. Однако считается, что с формально-юридической точки зрения выбор премьер-министра осуществляет монарх. Он и поручает премьер-министру формирование нового пра­вительства. В силу исторических причин в Англии су­ществует особое, отличное от других демократических стран понятие правительства, которое здесь не тождест­венно кабинету министров.

Термин «правительство» охватывает всех министров вне зависимости от их положения и ранга или степени ответственности. Различают несколько категорий мини­стров: государственные секретари, министры и млад­шие министры. Существуют также министерские долж­ности, которые носят иные названия (например, канцлер казначейства — министр финансов).

Различие между государственными секретарями и министрами несущественное и состоит оно в том, что первые, в от­личие от вторых, возглавляют более значимые и пре­стижные ведомства. Младшие министры «прикреплены» к министрам для оказания им помощи в управлении и приобретении необходимого опыта для будущего продвижения в высшие эшелоны власти.

В состав пра­вительства входят также «министры без портфеля», ко­торые выполняют обязанности советников по полити­ческим и другим вопросам. В британском правительстве существует и ряд других должностей, среди которых — ассистенты министров, обеспечивающие связь прави­тельства с парламентом. Английские министры, в отли­чие от своих американских коллег, остаются членами законодательного органа, активными политиками в своих избирательных округах, и, соответственно, долж­ны выполнять несколько обязанностей одновременно. Общая численность правительства — около ста человек. В этом составе правительство на совместные заседания не собирается и как коллективный орган политических решений не принимает.

Все полномочия по ведению внешней и внутренней политики осуществляет создаваемый внутри правитель­ства кабинет.

В состав кабинета входят министры, за­нимающие важнейшие посты в правительстве. Числен­ность кабинета — обычно 18—25 человек. Свои политические решения кабинет принимает на закрытых заседаниях. При нем существует ряд комитетов, назначение которых состоит в предварительном детальном изучении вопросов, выносимых на заседание кабинета. Каждый член правительства имеет своего теневого дуб­лера, стремящегося занять министерский пост. Из оп­ределенного числа таких дублеров формируется так на­зываемый «теневой кабинет», который играет важную роль в деятельности оппозиции. Лидер оппозиции явля­ется альтернативным премьер-министром.

Законодательная власть и ее взаимоотношения с ис­полнительной властью. Парламент Великобритании, со­гласно ее Конституции, состоит из монарха и двух па­лат — Палаты общин и Палаты лордов.

Нижняя палата парламента — Палата общин фор­мируется путем всеобщего и прямого голосования по мажоритарной системе относительного большинства. Существуют некоторые ограничения пассивного изби­рательного права при выборах в этот представительный орган нации. Они распространяются на такие категории граждан, как представители духовенства, судьи, послы, служащие полиции и вооруженных сил, а также пэры. В состав Палаты общин входят 635 человек. Верхняя палата — Палата лордов — формируется, главным обра­зом, по наследственному принципу. В ней заседают также те депутаты, которые получили титул пэра по­жизненно. Право последних участвовать в работе Палаты лордов возникает с издания специального указа монар­ха после предварительных консультаций с правительст­вом. Благодаря установлению института дарования ти­тула пэра (1958 г.) количество депутатов-лейбористов в составе верхней палаты увеличилось, хотя далеко еще не уравновешивает консервативную часть депутатов. В со­став палаты входит около тысячи человек.

Важной составной частью английского парламента являются его комитеты. Их статус и характер работы непосредственным образом влияют на роль парламента во взаимоотношениях с правительством при осуществ­лении законотворческого процесса. По количественным и качественным характеристикам английские парла­ментские комитеты в известной мере напоминают комитеты французского парламента я существенно отли­чаются от комитетов Конгресса США и Бундестага ФРГ. В Палате общин английского парламента всего восемь постоянных комитетов. Постоянной фигурой комитета является только его председатель, остальные же члены, отражая партийный состав палаты, включаются в него в зависимости от характера подготавливае­мого законопроекта. Комитеты работают в течение пар­ламентской сессии. Их задача состоит не в осуществлении объективной экспертизы или, в случае необходимости, в изменении самой основы поступив­ших законопроектов, а в их улучшении и совершенст­вовании. Законопроекты поступают в комитет после того, как они были предварительно рассмотрены в пар­ламенте. Таким образом, возможности комитетов в за­конодательном процессе весьма ограничены. Представ­ляя собой Палату общин в миниатюре, они позволяют правительству доводить законопроекты до нужного ка­чества без риска для его авторитета при обсуждении поправок к проектам в парламенте.

Структура парламента и его внутренняя организа­ция, сложившиеся на протяжении эпох, остались прак­тически без видимых изменений до настоящего време­ни. И в наши дни некоторые из характерных особенностей английского парламента носят отпечаток средневековья. Войдя в историю как «мать парламен­тов», английский парламент сегодня, как и в прежние времена, формально обладает широкими полномочиями в области законодательства, бюджетно-финансовой и судебной областях, в области контроля за правительст­вом. Как и прежде, парламент суверенен — все его ре­шения становятся законами. Ибо не было и нет меха­низмов, с помощью которых можно было бы поставить под сомнение принятые парламентом акты.

Однако в функциональном плане роль парламента существенно изменилась. Центр принятия политиче­ских решений постепенно сместился в кабинет. Пред­ставляя правительственное большинство депутатского корпуса, кабинет выносит проект решения, и дисцип­линированные члены партии почти наверняка «ратифи­цируют» в парламенте это решение партийного руково­дства. Члены партии хорошо знают, что голосовать про­тив «своих» равносильно политическому самоубийству.

Признание решающего значения партийной дисцип­лины для успешного превращения правительственных решений в парламентские нормативные акты порожда­ет вопрос о возможной устарелости сложившихся в прошлом процедур рассмотрения законопроектов, о том, что связанная с этим значительная часть работы парла­мента — ненужная трата времени.

Законодательный процесс начинается внесением во­проса в повестку дня работы парламента, продолжается обсуждение проекта в Палате общин, затем — в Палате лордов и завершается королевским одобрением законо­проекта.

Прохождение законопроекта через упомянутые ста­дии является обязательным как для проектов, подготов­ленных по предложению правительства, так и по ини­циативе отдельных депутатов парламента. Теоретически оба вида законопроектов имеют одинаковые шансы быть рассмотренными, но быть одобренными могут практически только те проекты рядовых членов парла­мента, которые являются частью правительственной за­конодательной программы.

Главным источником политического поведения пришедшего к власти правительства является предвы­борная программа партии. Переводом политических идей на язык правовых понятий занимается кабинет. В кабинете проект закона непосредственно готовит ко­митет, в состав которого входят представители опреде­ленных ведомств. Согласованный с представителем госбюджета проект рассматривается всем кабинетом. После одобрения кабинетом проект направляется в Па­лату общин, где проводится его первое чтение и печат­ное распространение среди депутатов. Спустя две-три недели проводится второе чтение проекта — главный политический спор на основах законодательства. Если Общины в принципе с законопроектом согласились, последний поступает в комитет палаты для детального изучения и внесения поправок. Доработанный законо­проект читается третий раз и направляется в Палату лордов. Поправки к законопроекту, сделанные в верх­ней палате, должны быть рассмотрены Палатой общин. Согласованный законопроект в конечном счете получа­ет королевскую санкцию, которая является автоматиче­ской. Хотя появление тупиковых ситуаций при прохож­дении законопроекта через различные стадии его подготовки в парламенте встречаются редко, конститу­цией предусмотрены различные процедуры для их пре­одоления. К ним относятся: право правительства закрыть дебаты по законопроекту, лимитировать время обсуж­дения отдельных частей проекта, право Палаты общин объявить повторно отвергнутый Палатой лордов законо­проект Актом парламента и ввести его в действие и некоторые другие. Таким образом, партийная дисциплина, хотя и стала обязательной составляющей законодатель­ного процесса, она не предопределяет с неизбежностью его результат. Незначительная часть правительственных законопроектов так и не становится законами. Наличие парламентских процедур обеспечивает легальное и гласное прохождение проекта нормативного акта, по­зволяет внести в проект, который казался кабинету вершиной совершенства, поправки, отражающие инте­ресы различных слоев английского общества.

Свидетельством возросшей роли исполнительной власти является делегирование кабинету части законо­дательных полномочий — права издавать общеобяза­тельные решения по вопросам, требующим оператив­ного регулирования. При этом контроль за принятыми кабинетом решениями осуществляет парламентская ко­миссия по законодательным актам, а в случае необхо­димости — Палата общин.

Важной составной частью полномочий парламента является надзор за деятельностью кабинета. Он осуществ­ляется с помощью двенадцати особых комитетов, которые функционируют параллельно с ведомствами правитель­ства. Главное назначение парламентского надзора — выяснение основных приоритетов правительства во внешней и внутренней политике и оценка мер по их реализации. Учитывая то, что британское правительство работает в условиях строгой секретности, такой кон­троль парламента позволяет предотвращать возможные нарушения правовых норм со стороны представителей исполнительной власти. Механизмом, приводящим в действие этот процесс, является «час вопросов». С него начинается заседание парламента (в течение четырех из пяти дней рабочей недели). В «часе вопросов» принимают участие все члены британского правительства. Вопросы формулируются в письменной форме и подаются не позже чем за 48 часов до начала заседания парламента.

В процессе противоборства двух ветвей власти пар­ламенту все труднее удерживать свой приоритет. Это связано с тем, что рычаги политического влияния — информация, доступ к штату сотрудников и партийная дисциплина — находятся в руках премьер-министра — фактического главы исполнительной власти.

В соответствии с доктриной «парламентского суве­ренитета», краеугольного камня английской конституции, суд не включается в законодательный процесс и, таким образом, не может осуществлять надзор за ходом законотворчества. В системе политических институтов, где парламент имеет наивысший приоритет, отсутству­ют механизмы, с помощью которых можно было бы объявить тот или иной принятый парламентом закон неконституционным.

Роль суда в политическом процессе проявляется в иной форме — в объявлении решений правительства такими, которые выходят за пределы его полномочий. Суд может требовать объяснений действиям правитель­ства, если нарушается Хабеас корпус акт 1679 г., кото­рый гарантирует неприкосновенность личности. Акти­визации деятельности судов в этом направлении способствовало вступление Великобритании в Европей­ский союз, одной из задач которого является защита гражданских прав.

Английская демократия с давних времен складыва­лась как демократия представительная по своей форме. Но в последние годы появились признаки того, что в стране наряду с сохранением традиционных способов выражения воли народа происходит становление нового центра принятия политических решений. Начало но­вой, непосредственной форме демократии положили проведенные в 70-е годы два референдума: общенацио­нальный — о вхождении Великобритании в Общий ры­нок и местный — о характере власти в Шотландии и Уэльсе. Официально было объявлено, что итоги рефе­рендумов будут иметь только рекомендательный харак­тер. Однако главные политические партии страны при­знали результаты референдумов обязательными для властей при принятии ими соответствующих решений.

Местное самоуправление. Его структура, объем пол­номочий, характер взаимоотношений с центральной властью определяются парламентским Актом о местном самоуправлении (1972). В соответствии с законом стра­на поделена на графства:

6 метропольных, в состав ко­торых входит 36 округов, и 52 административных (неметрополъных) графства, в составе которых 333 округа. Общим для метропольных и неметропольных графств и входящих в них округов является то, что они управля­ются советами, которые избираются населением терри­ториального образования. Советы состоят из председа­теля, его заместителя и советников. Различие между указанными единицами состоит в распределении компетенции между ними. Совет неметропольного графства обладает более широкими полномочиями, чем метропольного. Он, помимо управления полицией, противо­пожарной службой, дорогами, ведает также и управле­нием библиотеками, музеями, социальными службами, попечением престарелых. Эти последние сферы обще­ственной жизни в метропольном графстве отнесены к ведению советов округов.

Низшая структурная единица в системе местного самоуправления — приходы. Они существуют только в сельской местности и в ряде городов. Общее количест­во приходов — около 11 тысяч. Управляются приходы общими собраниями жителей, решения на которых принимаются большинством голосов.

Аналогичная реформа местного самоуправления бы­ла проведена в Шотландии. Система управления Лон­доном осталась без изменений. Он управляется городским советом, 32 советами городских районов и муниципаль­ным советом Сити.

Особенность правового статуса органов местного самоуправления Великобритании в том, что они не яв­ляются автономными образованиями. В отличие от ор­ганов самоуправления в США, аналогичные британские организации находятся под жестким контролем цен­трального правительства. Эта зависимость обеспечива­ется прежде всего размерами ассигнований на нужды местных территориальных коллективов.

Итак, политическая система Великобритании пред­ставляет собой противоречивое единство возникших столетия тому назад политических институтов и новых, современных политических структур. В результате эво­люционных изменений в политической системе, обу­словленных конкретно-историческими условиями раз­вития английского общества, в стране установилась форма демократии, невозможная практически ни в од­ной другой индустриальной стране. Британский парла­мент, оказавший огромное воздействие на становление демократии в Европе, сегодня перестал быть форумом нации. Поиск политических решений в основном пред­решен партийной дисциплиной депутатов. Формально право принимать решения сохранялось за парламентом, но фактически — центр их принятия переместился в кабинет, представляющий правительственное большин­ство в корпусе законодателей. Устойчивость и перспективы политической системы Великобритании во мно­гом зависят от реформирования верхней палаты парла­мента, способности правительства создать механизмы, позволяющие учитывать интересы различных религиоз­ных групп, решить проблему Северной Ирландии, а также обеспечить подъем экономики до уровня эконо­мического развития ее европейских соседей.