§ 2. Формирование государственной политики в области конкуренции. Понятие, цели и задачи конкурентной политики.

Ключевым инструментом повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики остается конкурентная политика.

В качестве одного из приоритетов в деятельности публичных органов власти является создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности, для чего, в частности, должны осуществляться мероприятия по развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольного регулирования, одобренные Правительством РФ в Программе развития конкуренции в Российской Федерации¹, план реализации которой рассчитан на 2009 - 2015 годы.

Политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность организаций и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах.

Достижение целей конкурентной политики предполагает решение следующих задач:

1. общее улучшение конкурентной среды за счет сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, создания механизмов предотвращения избыточного регулирования, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка;

2. повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования;

3. реализация мер развития конкуренции в отдельных отраслях согласно приложению путем ликвидации необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, использования инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки.

Состояние конкуренции на рынках обусловлено их структурой, наличием барьеров входа, а также общим состоянием инвестиционного климата.

Конкурентной средой на отдельном рынке является совокупность факторов, определяющих возможность хозяйствующих субъектов на этом рынке обнаруживать и использовать возможности получения прибыли. В случае неразвитости конкурентной среды у хозяйствующих субъектов появляются возможность и стимулы для ограничения производства и торговли. Обычно эта возможность тем больше, чем больше концентрация на соответствующем рынке. В таких случаях появляется необходимость использовать как защитные меры (антимонопольное регулирование), так и меры, направленные на развитие конкурентной среды.

К важнейшим из таких факторов относятся уровень административных барьеров для входа на рынок и ведения бизнеса, внешнеторговых барьеров, развитость и доступность инфраструктуры.

Потенциальной угрозой для конкуренции является создание государственных корпораций в сферах, где есть условия для конкуренции с другими хозяйствующими субъектами. Деятельность таких субъектов в силу их особого статуса должна быть максимально прозрачна. Но монополизация рынка происходит и иными средствами. Так, Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹ введена в оборот новая организационно-правовая форма юридического лица «государственная компания». Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона (п.1 ст.7.2 Закона о некоммерческих организациях). По большому счету с точки зрения антимонопольного регулирования и государственные корпорации, и государственные компании представляют аналогичные инструменты.

Необоснованные административные барьеры (ведение многочисленных реестров и регистров, аттестация и аккредитация хозяйствующих субъектов, различные экспертизы, предоставление разрешений и согласований) снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции и возникновения «административного ресурса».

Инфраструктурные ограничения конкуренции негативным образом влияют на ее развитие. Неудовлетворительное состояние как физической инфраструктуры предпринимательства (автомобильных и железных дорог, грузовой авиации, транзитных узлов, электрических сетей), так и финансовой (банковской системы и предлагаемых банками услуг, страховой системы, фондового рынка) препятствуют установлению конкурентных основ при осуществлении предпринимательской деятельности.

Серьезным фактором, ограничивающим конкуренцию, могут являться действия органов власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, выражающиеся в предоставлении неформальных преференций, создании искусственных барьеров, дискриминационном подходе к оказанию государственных услуг, проведении необоснованных проверок, организации давления посредством использования административного ресурса.

Основными угрозами для конкуренции на российских рынках со стороны хозяйствующих субъектов являются злоупотребление доминирующим положением на товарных рынках, в том числе в сферах деятельности естественных монополий, создаваемые барьеры входа на рынки, а также риски заключения ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов.

Нарушения со стороны субъектов естественных монополий, как правило, связаны с несоблюдением установленных сроков и порядка заключения договоров. Пресечение таких нарушений возможно посредством штрафов, начисляемых исходя из выручки.

Данная мера по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Она призвана обеспечивать восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства.

Компенсаторный характер данной меры обусловливает возможность ее применения за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции, параллельно с мерами ответственности, носящими штрафной характер, что само по себе не затрагивает сферу действия общеправового принципа недопустимости повторного привлечения к ответственности за одно и то же деяние (non bis in idem)².

Тем не менее, признать такой способ принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений эффективным нельзя, поскольку уплата штрафа в конечном итоге компенсируется потребителями услуг естественной монополии.

Для решения проблем доступа к услугам субъектов естественных монополий требуются как совершенствование мер антимонопольного регулирования их деятельности, так и разработка механизма тарифного регулирования, включающего в себя систему соответствующих санкций (штрафов) и стимулов.

Кроме того, требуется принятие правил доступа к товарам (услугам) субъектов естественных монополий, направленных на предупреждение создания условий, которые ставят одного потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями товаров (услуг) субъектов естественных монополий.

Одним из направлений государственной политики в области конкуренции является проведение мероприятий по адвокатированию конкуренции, обуславливаемых развитием российской экономики и возрастающей ролью антимонопольного регулирования и контроля.

Адвокатированием конкуренции¹ называется деятельность, которая осуществляется антимонопольным органом в целях создания конкурентных условий для экономической деятельности не с использованием правоприменительных механизмов, а в основном на основе взаимодействия с другими государственными ведомствами и за счет повышения информированности общественности о пользе конкуренции.

По сути, адвокатирование конкуренции представляет собой просветительскую и разъяснительную работу, организацию взаимодействия с участниками рынка и их обучение, обозначением совокупности мероприятий, нежели правовым термином² со смысловой привязкой к слову «адвокат». В п.3 письма ФАС России от 12.09.2007 № ИА/16263 «Разъяснения по некоторым вопросам применения главы 5 Закона о конкуренции» термин «адвокатирование конкуренции» используется обозначения разъяснительной работы по порядку предоставления государственной или муниципальной помощи, организуемой в форме рабочих встреч, консультаций, семинаров, конференций, публикаций и т.п. Кроме того, адвокатирование конкуренции названо в п.1.6.3 Плана мероприятий по реализации первого этапа (2009-2011 годы) Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года³.

Адвокатирование конкуренции является элементом активной конкурентной политики, основывающимся на убеждении и информировании, направлено на предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, которое в свою очередь также является элементом конкурентной политики, но элементом пассивным, используемым по факту нарушения антимонопольного законодательства. Исключением здесь служат мероприятия по антимонопольному контролю за экономической концентрацией, предоставлением государственных и муниципальных преференций и т.п., когда закон обязывает участников до совершения определенного действия согласовать его параметры с антимонопольным органом.