3. Реформа адміністративного права.

Магістральним завданням адміністративної реформи 1998 року було втілення в життя принципово нової парадигми взаємовідносин між державою та людиною, згідно з якою влада – це, насамперед, реалізація обов’язків перед громадянином, а не тільки реалізації правомочностей, що зобов’язують громадянина.

На жаль, для нас і сьогодні якісне оновлення і ефективна реалізація норм адміністративного законодавства на практиці ще багато в чому залишається сферою бажаного. Хоч саме у процесі застосування норм цього законодавства реально може бути підтверджена демократичність держави і усієї правової системи. Адміністративна реформа потребувала нового погляду на суспільну цінність і призначення адміністративного права в демократичній, соціальній, правовій державі. Саме тому, враховуючи фундаментальне значення цієї галузі права, на прикінці 20-го століття назріла необхідність проведення її радикального реформування.

Співвідношення понять «адміністративна реформа» та «реформа адміністративного права».

В правовій демократичній державі адміністративне право є однією з найважливіших правових сфер. Теоретичному розвитку даної галузі вітчизняна правова наука приділяє особливу увагу. Протягом останніх двадцяти років з'явилася значна кількість дуже важливих наукових статей, присвячених таким проблемам адміністративного права як: зміст предмету адміністративного права, сутність реординаційних відносин, удосконалення системи публічної служби, адміністративні процедури, адміністративно-деліктне право, адміністративний процес, адміністративна юстиція тощо.

З методологічної і практичної точок зору, необхідно наголосити на правильності розуміння співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Так як ці дві реформи мали власну мету та призначення. Тим більше, що теоретики та практики часто називали та називають реформу адміністративного права "адміністративно-правовою реформою", ще більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті названих реформ. В той же час хоча Концепція залишилася тільки як проект, адміністративне право від цього не призупинило свій розвиток, основу для якого було вироблено саме в зазначеному документі.

Отже, зауважимо, що реформування адміністративного права в основі мало двояке спрямування.

Отже, зміст реформи адміністративного права тісно переплітався зі змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігався з ним.

Доктринальні основи реформування адміністративного права

Принциповим методологічним значенням для проведення реформи адміністративного права було вироблення доктринальних основ щодо предмета цієї реформи.

Предмет реформи адміністративного права не зводився до вирішення питань удосконалення чинного адміністративного законодавства шляхом його зміни, доповнення, оновлення і систематизації. Це, безперечно, дуже необхідна і важлива робота. Але нею предмет реформи адміністративного права аж ніяк не міг бути обмежений.

Насправді, цей предмет складався, як мінімум, із трьох взаємопов’язаних елементів.

Перший ‑ це сукупність актів адміністративного законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного права.

Другий ‑ власне галузь адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як внутрішньоструктурний феномен у системі українського права.

Третій елемент ‑ це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній навчальній дисципліні.

Отже, лише єдністю перелічених елементів і слід визначати предмет реформи адміністративного права.

Основоположним в реформі адміністративного права було визначення її предмету.

Цей висновок зумовлювався тим, що:

по-перше, сама Концепція даної реформи була продуктом, передусім, науково-теоретичного осмислення адміністративно-правової практики;

по-друге, саме в науці адміністративного права мали бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; по-третє, саме оновлені наукові засади мали бути покладені в основу сучасного адміністративного законотворення і правозастосування.

Реформа адміністративного права була викликана об'єктивною потребою у створенні нової доктрини українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не вся наукова матерія, а переважно сукупність основоположних, визначальних наукових ідей і положень адміністративно-правової теорії.

Які ж доктринальні моменти були в цій Концепції задекларовані?

Аксіологічний аспект.

По-перше, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища. Оцінка суспільної цінності адміністративного права потребувала суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набував особливого значення саме для адміністративного права.

По-друге, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави.

Гносеологічний аспект.

Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права.

Структурно-системний аспект.

Він мав відобразити особливості структурування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства.

Відсутність законодавчого закріплення Концепції не зупинило реформування адміністративного права. Хоча необхідно констатувати, що брак концептуального документу привів до невпорядкованого реформування окремих інститутів адміністративного права та правових категорій, наявності великої кількості досить неаргументованих наукових пропозицій щодо реформування та удосконалення тих чи інших публічно-правових сфер.

В той же час необхідно також підкреслити, що на протязі останніх десяти років реформа адміністративного прав має і значні ґрунтовні теоретичні напрацювання. На цьому необхідно зупинитися більш докладно.

Кардинальні теоретичні напрацювання таких видатних вчених адміністративного права як: В.Б. Авер’янова, В.К. Колпакова, А.О. Селиванова, І.П. Голосніченко тощо, дали можливість стверджувати про один з доктринальних аспектів зміст якого в тому, що адміністративне право ‑ це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, сукупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві (вперше публічний аспект адміністративного права було задекларовано в підручнику Колпакова В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України⁶).

Запровадження нових підгалузей, інститутів адміністративного права

В той же час сьогодні набули сучасного теоретичного обґрунтування інші інститути та підгалузі адміністративного права. Які отримали цю можливість в результаті проведення на протязі останніх десяти років реформи зазначеної фундаментальної галузі.

Так достало суттєвого обґрунтування позиція про те, що адміністративно-деліктне право відповідає вимогам підгалузі права і може бути представлене як самостійна підгалузь адміністративного права, так як: по-перше, деліктна частина адміністративного права має: а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу; по-друге, того, що правова наука не створила необхідних теоретичних передумов для її визнання як “суверенного” правового утворення (вона де-факто сформована наукою адміністративного права, її основні поняття розроблені в межах адміністративного права, а акти мають також і адміністративно-правове спрямування).

Значним теоретичним доробком стало дослідження шкоди та суспільної небезпеки як ознак адміністративного проступку. З позиції онтологічних і гносеологічних знань як методів дослідження адміністративно-деліктного середовища зроблено висновок, що поняття “шкода”, “шкідливість”, “суспільна шкода”, “об’єктивна шкідливість діяння” ‑ є онтологічними категоріями і виявляються в емпіричному вимірі. Наявність шкоди, за правило, встановлюється шляхом опису, який сам по собі вже виступає доказом шкідливості відповідного діяння. Суспільна небезпека — це гносеологічна категорія. Її неможливо встановити шляхом онтологічного опису того, що трапилося. Вона доводиться шляхом дослідження усіх ознак і характеристик факту дійсності, а в нашому випадку — проступку. Дослідження усього комплексу властивостей проступку здійснюється у відповідних організаційних формах — справах про адміністративні проступки. Такі справи за своєю суттю є гносеологічним відбитком конкретного діяння. Розслідування справи — це пізнання (дослідження) факту реальної дійсності, в онтології якого виявилися ознаки делікту.

Доведено існування адміністративно-процесуального права, як підгалузі адміністративного права, яка має а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу. Відповідно, адміністративно-процесуальне право – це підгалузь адміністративного права, що складається з правових норм, якими регламентуються процес, форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права ( фундаментальними роботами з цього приводу є роботи Кузьменко О.В., Миколенка О.І, Тищенка М.М. тощо).

Визнано та теоретично обґрунтовано існування інституту адміністративних послуг. Зміст якого передбачає переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Адже "владне розпорядництво" з боку публічної адміністрації, її посадових осіб ‑ це один концептуальний формат оцінки їхніх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім — зовсім інший.

Дефініція "адміністративні послуги" акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами. Ці обов'язки спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку публічної адміністрації — це, передусім, є надання її органами адміністративних послуг. І це цілком закономірно, позаяк сама публічна влада ‑ це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона несе перед ним повну відповідальність. Тут важливо зазначити, що таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше, що відповідатиме подальшій демократизації української держави.

Аргументовано доведено існування інституту адміністративних процедур. Це зумовлено необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації. Основою зазначеного інституту мав би стати досі не прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс, який повинен встановити право на захист, що реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого в порядку підлеглості органу влади (посадової особи), а порядок надання органами влади адміністративних послуг мав бути закріплений в окремому Законі України «Про надання адміністративних послуг громадянам», які досить не прийняті законодавцем.

Сучасні дослідження також присвячені інституту адміністративного оскарження. Так, однією з форм правового захисту особи у відносинах з публічною адміністрацією є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування (інакше — оскарження в адміністративному порядку).

Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення:

Адміністративно-процедурного кодексу;

Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки);

Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців;

Кодексу державної служби

і нарешті - Кодексу загального адміністративного права⁷.

Отже, сучасне адміністративне право в порівняні з радянським адміністративним правом набуло європейських ознак, разом з тим на сьогодні не отримало завершеного виду в рамках демократичних перетворень.

Зараз в першу чергу необхідно законом врегулювати процедуру відносин чиновників з приватними особами та привести її у відповідність з європейськими стандартами; підвищити стандарти якості надання адміністративних послуг за допомогою розвитку мережі універсальних центрів адміністративних послуг; мінімізувати втручання органів влади у діяльність приватних осіб та знизити рівень корупції в таких відносинах; запровадити електронне управління; реформувати законодавство, яким регулюється відповідальність за адміністративні проступки з метою забезпечення виконання правил, а не збирання грошей; розвинути і популяризувати позасудове адміністративне оскарження, як найшвидший і найдешевший спосіб захисту прав людини.

Укладач

професор кафедри В.Д. Сущенко

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

КАФЕДРА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА ТА ПРОЦЕСУ

ЗАТВЕРДЖУЮ

Начальник кафедри адміністративного права та процесу

доктор юридичних наук, професор

полковник міліції

_______________О.В. Кузьменко

«______» __________ 201__ року