2. Предмет і метод адміністративного права

У радянський період предмет адміністративного права подають як відносини сфери державного управління або виконавчо-розпорядчої діяльності. Такий підхід, з деякими інтерпретаціями, зберігається до 90-х років минулого століття. У всякому разі, Ю.М. Козлов в 1995 році його предметом визначає відносини, які виникають, змінюються і припиняються в сфері державного управління . Під впливом такого розуміння предмета адміністративного права починає формуватися українська концепція цієї юридичної галузі.

На першому етапі знання про предмет в українському адміністративному праві базується на традиціях радянської правової школи. Відповідно до них, зміст предмету адміністративного права складають однорідні відносини державно-управлінської спрямованості.

У зазначеному аспекті найбільш характерною можна вважати позицію Л.В. Коваля. Він свого часу писав, що предметом адміністративного права є суспільні відносини, які виникають при здійснені державного управління .

Так, у підручнику за редакцією О.М. Бандурки він подається, як правові відносини, що складаються здебільшого у державному управлінні .

У підручнику за редакцією Ю.П. Битяка до предмета адміністративного права включені відносини: а) пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, б) внутрішньоорганізаційною діяльністю державних органів, підприємств, установ, організацій, в) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування, г) здійсненням недержавними суб’єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади, д) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства .

Таким чином, на другому етапі розвитку знань про предмет адміністративного права стає зрозумілим наступне:

по-перше, до предмета адміністративного права входять не лише відносини державного управління, а і інші управлінські відносини. Їх сукупність утворює відносини публічного управління;

по-друге, крім управлінських до нього входять відносини, які виникають при здійсненні правосуддя у формі адміністративного судочинства. Це відносини відповідальності суб’єктів владних повноважень за неправомірні діяння;

по-третє, до нього входять відносини відповідальності за порушення встановлених правил — відносини адміністративної відповідальності;

по-четверте, до предмета адміністративного права входять відносини, які виникають за ініціативою суб’єктів що не мають владних повноважень при їх звернені до органів публічної адміністрації (відносини реординації). У подальшому вони отримують назву “сервісних” відносин, відносин публічних або адміністративних послуг .

Третій етап встановлення предмета адміністративного права — це узагальнення і систематизація теоретичних і емпіричних даних, застосування системного підходу, як методу дослідження накопиченого матеріалу.

Центральним питанням на цьому етапі стало з’ясування наявності або відсутності у сукупності структурних компонентів предмета адміністративного права інтегративних якостей.

Сукупність відносин, які у оновленому вимірі регулюються адміністративним правом, перетворюють у систему, а значить і у предмет галузі, інші чинники. Це категорії “публічна адміністрація”, “публічне адміністрування”, “відносини адміністративних зобов’язань”.

Публічна адміністрація, як правова категорія, має два виміру: функціональний і організацій-но-структурний. При функціональному підході — це діяльність відповідних структурних утворень по виконанню функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу.

При організаційно-структурному підході публічна адміністрація — це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади. В українському праві публічною владою визнається: а) влада народу, як безпосереднє народовладдя; б) державна влада — законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування . З наведеного випливає, що публічну владу в Україні здійснюють такі органи:

По-перше, Верховна Рада України (парламент), Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу народу, що знаходить вираз у виборчих процесах;

По-друге, усі органи і установи, що реалізують державну владу. Наприклад, органи виконавчої влади, суди та інші;

По-третє, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування. Наприклад, виконавчі комітети місцевих рад, громадські об’єднання, органи самоорганізації населення тощо.

Таким чином, публічна адміністрація — це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.

Все це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як базове у формуванні адміністративно-правових відносин.

Наступним системоутворюючим для предмета адміністративного права чинником є категорія “відносини адміністративних зобов’язань”. Сутність цих відносин обумовлена змістом норм Конституції України щодо відповідальності держави перед людиною, визнання головним обов’язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини, верховенства права, обмеження повноважень і дій публічної адміністрації Конституцією та законами України.

Саме вони — відносини щодо виконання адміністративних зобов’язань публічної адміністрації перед суспільством — є предметом адміністративно-правового регулювання, або предметом адміністративного права.

Цією категорією — відносинами адміністративних зобов’язань — об’єднуються чотири типа відносин, кожен з яких є складовою частиною предмета адміністративного права. Це відносини:

а) публічного управління;

б) відносини адміністративних послуг;

в) відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність;

г) відносини відповідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил.

Відносини публічного управління

Відносини публічного управління виникають в ході здійснення публічно-управлінської діяльності.

У загальному вигляді управління — це діяльність з керівництва, яке здійснюється відповідними суб’єктами щодо відповідних об’єктів. Тобто суб’єкт шляхом цілеспрямованого впливу, керує (або управляє) об’єктом.

У суспільній практиці виділяють три основні види управління:

а) технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

б) біологічне — управління живими організмами рослин i тварин;

в) соціальне — управління людьми та їх колективами.

Соціальне управління — це управління, яке здійснюється у людському суспільстві. Його фактичними суб’єктами і об’єктами є люди. Воно виступає інструментом, за допомогою якого організується спільна діяльність людей. Таким чином, управління є об’єктивною потребою соціальних колективів і має місце у будь-якому суспільстві.

Соціальне управління підрозділяється на:

а) управління, що здійснюється з метою реалізації публічних (загальних) інтересів чи публічне управління;

б) управління, що здійснюється метою реалізації корпоративних інтересів чи корпоративне управління;

в) управління, що здійснюється метою реалізації приватних інтересів чи приватне управління.

Найбільш рельєфними юридичними супутниками зазначених видів соціального управління є:

адміністративне право — для публічного управління;

корпоративне право — для корпоративного управління (менеджменту);

цивільне право — для приватного управління.

Складовими публічного управління є:

1. Державне управління, де суб’єктом виступає держава в особі сформованих нею структур (державних органів). Вони у відносинах представляють державу.

2. Місцеве самоврядування, де суб’єктами виступають недержавні структури, які сформовані територіальними громадами (органи місцевого самоврядування). Вони у відносинах представляють громаду.

2. Громадське управління, де суб’єкти діють від свого імені і на підставі своїх статутів.

Під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що виявляється функціонуванні низки уповноважених структур (органів), які безперервно, планомірно, владно i в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів.

Державне управління є функцією держави, яка надана спеціальним організаційним структурам (органам). Їх сукупність є системою органів державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо, діють винятково від імені держави. Рішення, що ними приймаються, обов’язкові для всіх учасників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій і формувань.

Система органів державного управління складається з 2-х компонентів:

а) державних органів, тобто приналежних державі (наприклад, міністерство, обласна державна адміністрація);

б) недержавних органів, тобто державі не приналежних, що не мають статусу державного органа.

Відносини адміністративних послуг

Відносини адміністративних послуг (або сервісні чи реординаційні) виникають у зв’язку із зверненнями фізичних, юридичних або інших колективних осіб, до носія владних повноважень, щодо реалізації суб’єктом звернення своїх прав, свобод та законних інтересів шляхом прийняття владного рішення.

Адміністративна послуга — результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними, юридичними або іншими колективними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

У чинному законодавстві на сьогоднішній день можна виділити такі групи адміністративних послуг за їх предметом:

1)видача дозволів (наприклад: на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад: акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров’я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);

2)реєстрація з веденням реєстрів (наприклад: реєстрація актів громадянського стану, суб’єктів підприємницької діяльності, авто-мото-транспортних засобів), в тому числі легалізація суб’єктів (наприклад: легалізація об’єднань громадян);

3)легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

4)соціальні адміністративні послуги — визнання певного статусу, прав особи (наприклад: призначення пенсій, субсидій).

Метод адміністративного права

Під методом адміністративного права слід розуміти сукупність прийомів (способів, засобів) впливу за допомогою яких встановлюється юридично владне i юридично підвладне положення суб'єктів у правовідносинах. Таким чином, характерною ознакою адміністративно-правових відносин є те, що їх виникнення обумовлено юридичною нерівністю сторін.

До прийомів, які використовуються в адміністративно-правовому регулюванні, належать приписи, заборони і дозволи. Вони містяться в адміністративно-правових нормах.

Приписи — це покладення прямого юридичного зобов’язання чинити тi чи iншi дії в умовах, які передбачені нормою.

Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, а саме: покладення прямих юридичних обов’язків не чинити тих чи інших дій в умовах, передбачених правовою нормою.

Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, тi чи iншi дії, або утриматися вiд їх вчинення за своїм бажанням.

Приписи, заборони i дозволи використовуються для регулювання суспільних відносин не тільки адміністративним, а й іншими правовими галузями. Їх використання, наприклад, цивільним правом утворює цивільно-правовий метод регулювання суспільних відносин.

Адміністративно-правовий і цивільно-правовий методи регулювання відрізняються лише питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного прийому.

Таким чином, метод адміністративно-правового регулювання, це не проста сукупність приписів, заборон і дозволів. Це їх сукупність у відповідній пропорції, пропорції, яка забезпечує владне і підвладне положення сторін у відносинах.