§ 5. Критерии эффективности предупреждения и пресечения

правонарушений в области налогов и сборов

Предупреждение в праве есть универсальная мера государственного управления, посредством которого осуществляется правовое воздействие на волю, сознание, поведение людей в любой сфере деятельности, в том числе в сфере налоговых правоотношений, возникающих между налогоплательщиками (гражданами и организациями) и государством (в т.ч. субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями). С помощью средств предупредительной деятельности регулируется и стимулируется должное поведение участников отношений <84>.

--------------------------------

<84> См.: Кобзарь-Фролова М.Н. Направления предупредительной деятельности в налоговой сфере // Научно-практический журнал "Налоги и налогообложение". 2008. N 5.

Предупредительная деятельность есть комплекс мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами исполнительной власти с целью недопущения противоправных явлений, формирования у граждан сознания действовать в рамках правовой нормы.

Предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах и административных правонарушений в налоговой сфере предполагает, с одной стороны, защиту финансовых интересов государства и общества в целом, с другой - стабильность функционирования системы государственного управления.

Как свидетельствуют данные статистики, основными способами совершения правонарушений в области налогов и сборов являются: занижение объема реализованной продукции (41,3%), сокрытие выручки от реализации продукции (13,7%), завышение себестоимости (10,5%), на которые приходится почти 66% всех выявленных правонарушений.

Другие способы совершения налоговых нарушений встречаются значительно реже: осуществление коммерческой деятельности без лицензии (4%), превышение предельно допустимой суммы при расчете наличными (3%), осуществление финансовых операций с использованием счетов других предприятий по взаимной договоренности (1,8%), ведение коммерческой деятельности без регистрации в налоговой инспекции (1,9%).

Наибольшее количество правонарушений в области налогов и сборов в крупном и особо крупном размере выявляется в следующих отраслях экономики: в промышленности (23,3%), торговле (17,4%), строительстве (17%), сельском хозяйстве (11,6%). Среди отраслей промышленности следует выделить пищевую (4,3%), машиностроение и металлообработку (3%), лесную, деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную (2,5%). Доля нарушений налогового законодательства на транспорте составила 4,7%, в кредитно-финансовой сфере - 2% от всех выявленных нарушений.

Наиболее криминогенными отраслями экономики по доле предприятий с выявленными правонарушениями в области налогов и сборов в крупном и особо крупном размере от общего количества предприятий являются: промышленность (0,8% от общего числа предприятий отрасли), транспорт (0,7%), строительство (0,6%), кредитно-финансовая сфера (0,4%), сельское хозяйство (0,3%), торговля (0,2%). Более детальный анализ промышленной сферы показывает высокий уровень криминализации топливно-энергетического комплекса (14,7% от общего числа предприятий ТЭК), в том числе добыча и переработка газа (27,1%), нефтедобывающая промышленность (22,2%), нефтеперерабатывающая промышленность (14,7%), электроэнергетика (12,3%), угольная промышленность (12,2%). Уровень криминализации в лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности составил 6,1%, черной металлургии - 4,2%, цветной металлургии - 2% <85>.

--------------------------------

<85> См.: Бадаев А.Е. Налоговая преступность - слагаемое экономической преступности (по материалам регионов Российской Федерации) // Безопасность бизнеса. 2008. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Предупреждение правонарушений в области налогов и сборов представляет собой сложный, постоянно совершенствующийся и обновляющийся комплекс разнообразных мер предупреждающего характера, оказывающих правовое воздействие на волю и сознание налогоплательщика (плательщика сборов).

Эффективность предупреждения правонарушений в области налогов и сборов в полной мере зависит от правового регулирования налоговых отношений, соблюдения участниками налоговых отношений предписаний Налогового кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях, правовых принципов, а также целей и задач предупредительной деятельности.

Правовое регулирование является надежным и высокоэффективным средством, позволяющим обеспечить законность, целенаправленность, слаженность и упорядоченность предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов.

В настоящее время Правительство РФ уделяет большое внимание не только вопросам своевременного и полного поступления в бюджет налогов и сборов, но и предупреждению правонарушений в области налогов и сборов. Принятием такого документа, как Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов <86>, Правительством РФ взят курс не только на поддержание российского предпринимателя, но и на предупреждение правонарушений в сфере налогов и сборов.

--------------------------------

<86> Одобрено Правительством РФ 25 мая 2009 г. (документ опубликован не был).

Правовое регулирование предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов необходимо как для совершенствования самой налоговой системы, программно-целевого подхода к разработке и применению предупредительных мер, обеспечения соответствия задач и возможностей субъектов предупредительной и профилактической деятельности, так и для последовательной охраны прав и законных интересов граждан и организаций.

Наиболее важным в правовом регулировании предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов является внутренняя координация этой деятельности в сочетании с методами убеждения, пропагандой создания оптимальных условий для профилактической деятельности со стороны общественности и иными мерами, осуществляемыми специализированными государственными органами.

Право выполняет свою социальную функцию регулятора общественных отношений лишь в тех случаях, когда должным образом обеспечена реализация его предписаний. Наибольшей эффективности правовые методы деятельности достигают в сочетании с организационными и информационными основами предупреждения. Поэтому в целях эффективной работы по пресечению и предупреждению нарушений законодательства о налогах и сборах необходимо также осуществлять мероприятия организационного, информационного, технического и иного (не правового) характера.

К мероприятиям организационного характера относят:

- планирование предупредительной деятельности в сфере нарушений законодательства о налогах и сборах;

- осуществление организационно-штатных действий по созданию групп, основным направлением деятельности которых будет предупреждение налоговых правонарушений;

- разработка организационно-технических и тактических мероприятий по изучению и нейтрализации нарушений законодательства о налогах и сборах, их дальнейший анализ, разбор, детализация;

- обоснование материально-технического обеспечения этих групп и их действий;

- обмен информацией;

- изучение международного опыта и опыта работы других организаций и их подразделений; и др.

К организационным мероприятиям можно также отнести: выявление правонарушений и преступлений в сфере налогов и сборов, их регистрация, компьютерная обработка данных, анализ, исследование приемов и способов совершения нарушений законодательства о налогах и сборах, исследование деликтологической ситуации и причин ее возникновения, исследование личности правонарушителя, изучение направлений и тенденций нарушений законодательства в области налогов и сборов и многое другое. Важным направлением этой деятельности должна стать выработка рекомендаций и предложений, направленных на предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах.

Выделяют также организационно-управленческие меры предупреждения налоговых нарушений законодательства о налогах и сборах, к которым относят: программно-целевое планирование или координацию деятельности субъектов предупредительной деятельности, в том числе создание информационного банка данных о совершенных налоговых правонарушениях и лицах, их совершивших, обмен между заинтересованными органами власти информацией, способствующей налоговому администрированию (например, банк данных о выданных или утерянных паспортах, умерших гражданах), оптимизации структуры управления данной сферой.

Особую актуальность приобретают также вопросы информационного администрирования и информационного обеспечения деятельности налоговых органов в связи с предупреждением нарушений законодательства в области налогов и сборов и придания стабильности доходам бюджетной системы. Такая позиция подтверждается в письме ФНС РФ от 23 марта 2009 N ММ-18-1/54 "О мерах налогового администрирования". В настоящее время в налоговых службах внедрена и функционирует автоматизированная информационная система АИС "Налог".

Система предупреждения нарушений законодательства в области налогов и сборов невозможна и без эффективного применения мер культурно-воспитательного характера, активного воздействия на нравственно-психологическое состояние налогоплательщиков, изменение негативного отношения налогоплательщиков к налоговой системе и налоговым органам.

Техническими являются мероприятия по совершенствованию форм и методов налогового контроля, повышению квалификации руководителей организаций и бухгалтерских работников, техническому перевооружению налоговых органов.

Обеспечить предупреждение нарушений законодательства в области налогов и сборов можно не только путем наказаний и установления запретов, а также соблюдением субъектами налоговых отношений предписаний законодательства о налогах и сборах и административного законодательства.

Предупреждение нарушений законодательства в области налогов и сборов может быть достигнуто посредством точного и неуклонного соблюдения основных начал - принципов. Расширение и укрепление правовых начал в демократическом обществе есть одна из отличительных черт его развития. В сфере предупреждения нарушений законодательства в области налогов и сборов они проявляются в развитии правовых основ предупредительной деятельности. Это означает, что предупредительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих мероприятия по предупреждению нарушений законодательства о налогах и сборах, должна основываться на следующих правовых принципах: соблюдение принципа законности, верховенства закона, соответствие российского права международному праву, соблюдение при подготовке правовых предписаний прав и законных интересов граждан, предпринимателей, юридических лиц и организаций, недискриминация, равенство перед законом и др.

Правовое регулирование деятельности означает соблюдение принципа законности. Законность означает "соблюдение конституции и законов и вменяется в обязанность всем органам государства и должностным лицам, общественным организациям и гражданам" <87>. Верховенство Конституции и федеральных конституционных законов по всей территории Российской Федерации, соблюдение законных прав и интересов граждан и организаций, равенство перед законом закреплены в Конституции Российской Федерации.

--------------------------------

<87> Стручков Н.А. О содержании права как элемента надстройки и его роли в борьбе с преступностью // Труды Высшей школы МВД СССР. 1971. N 28. С. 198.

Предупредительная деятельность должна быть обеспечена, с одной стороны, мерами государственного принуждения к лицам с девиантным поведением, с другой - ответственностью должностных лиц при исполнении ими своих обязанностей, за строгое соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, подпадающих под сферу предупредительной (профилактической) деятельности.

Принципы защиты и соблюдения законных интересов предпринимателей, юридических лиц и организаций при осуществлении мероприятий налогового контроля по предупреждению и профилактике нарушений законодательства о налогах и сборах закреплены, в частности, в статье 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ред. от 17 июля 2009 г.) <88>. В пункте 2 статьи 4 указанного Закона закреплена обязанность за органами исполнительной власти, осуществляющими федеральный государственный контроль (надзор), разработки и реализации единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

--------------------------------

<88> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Принцип недискриминации закреплен в международных договорах, заключенных Российской Федерацией, об избежании двойного налогообложения и др.

Важными элементами предупреждения являются цели и задачи. Среди целей и задач предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов можно выделить общие и частные. Общими целями предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов являются: обеспечение своевременного и полного поступления в бюджет установленных законодательством налогов и сборов, предотвращение угрозы финансовой безопасности государства.

К частным целям можно отнести: правовое воздействие на волю, сознание, поведение налогоплательщиков, плательщиков сборов, предотвращение совершения новых правонарушений, сокращение нарушений законодательства о налогах и сборах посредством совершенствования налоговых отношений, правовой регламентации предупредительных мер, использования средств убеждения (профилактика, пропаганда, обучение, критика и др.), изучения международного опыта предупредительной работы и др.

Для достижения целей предупредительной работы в налоговой сфере необходимо разрешить целый ряд задач, основной из которых является укрепление финансовых основ государства. Это предполагает, в свою очередь, на основе мониторинга реально складывающейся в налоговой сфере ситуации по уплате налогов (сборов) и функционирования налоговой системы РФ: выявление, исследование на основе анализа и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению налоговых правонарушений; возмещение ущерба, причиняемого бюджетной сфере налоговыми правонарушениями, выявление налогоплательщиков всех категорий, должностных лиц организаций и органов, наделенных специальной компетенцией, потенциально склонных к совершению налоговых правонарушений, предусмотренных нормами главы 16 НК РФ <89> и главы 15 КоАП РФ.

--------------------------------

<89> Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГЮА; 2005. С. 134.

Пресечение нарушений законодательства в области налогов и сборов реализуется в момент проведения налоговыми органами камеральной или выездной проверки, проверки информации и документов, поступивших от различных субъектов в налоговые органы в целях принятия после выявления адекватных мер по уже совершенным налоговым правонарушениям и административным правонарушениям в налоговой сфере, а также возможности недопущения их совершения не только установленными, но и другими однородными субъектами, а также вредных последствий. Пресечение правонарушений в области налогов и сборов в процессе реализации полномочий налоговых органов, которые позволяют им прекратить деятельность, порождающую противоправные деяния в налоговой сфере. Так, например, налоговые органы имеют право приостанавливать операции по счетам в банках и других кредитных организациях, налагать арест на имущество, осуществлять действия по аннулированию или приостановлению лицензий, выданных на право осуществления определенных видов деятельности, предъявлять в суды общей юрисдикции и арбитражные суды иски.

Критерий эффективности предупреждения и пресечения нарушений законодательства в области налогов и сборов заключается в следующем:

а) изучении динамики и видов нарушений законодательства о налогах и сборах как в целом по России, так и в отдельно взятом регионе;

б) исследовании причин деструктивного поведения участников налоговых правоотношений и предпосылок развития нарушений законодательства о налогах и сборах, а также условий, способствующих совершению конкретных видов налоговых правонарушений;

в) изучении девиантного поведения налогоплательщиков (физических и юридических лиц);

г) выработке предупредительных мер в сфере налогов и сборов, а также разработке рекомендаций, направленных на предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах;

д) деятельности по предупреждению нарушений в сфере налогов и сборов в части преодоления объективно-негативных факторов в развитии экономики и субъективного фактора в целях создания условий формирования у населения психологии добросовестного налогоплательщика;

е) оказании положительного влияния на сферу налогообложения путем повышения уровня и темпов развития производства (реального сектора экономики), снижения инфляции, стабилизации курса национальной валюты, увеличения доходов населения, более эффективного использования бюджетных ресурсов <90>.

--------------------------------

<90> Головин А.Ю. Указ. соч. С. 137.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте понятие налогового контроля и раскройте его сущность.

2. Перечислите виды, формы и методы проведения налогового контроля.

3. Охарактеризуйте налоговые проверки как разновидность налогового контроля.

4. Раскройте права и обязанности налоговых инспекторов при осуществлении налогового контроля.

5. Как проводится выездная налоговая проверка налоговыми органами?

6. Каким образом происходит документальное оформление фиксации нарушений законодательства о налогах и сборах?

7. Перечислите способы предупреждения нарушений законодательства о налогах и сборах.

Список нормативно-правовых актов и литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (действующая редакция) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (действующая редакция) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

4. Закон РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" (действующая редакция) // Бюллетень нормативных актов. 1992. N 1.

Литература

5. Гуреев В.И. Российское налоговое право. М.: Экономика, 1997.

6. Демин А.В. Налоговое право России: Учебное пособие. М.: РУМЦ ЮО, 2006.

7. Крохина Ю.А. Налоговое право России. М.: НОРМА, 2008.

8. Кобзарь-Фролова М.Н. Концептуальные основы теории налоговой деликтологии: Монография. М.: ВГНА, 2010.

9. Налоговое право (общая часть): Учебник / Под общей редакцией И.И. Кучерова. М.: ВГНА Минфина России, 2011.