1.2. Нормативно - правове забезпечення грошової оцінки земель

До 90-х років правове регулювання суспільних відносин здійснювалось на засадах існування виключної державної власності на землю та жорсткої планової економіки. В цей період сформувалися і мали широке застосування дані бонітування ґрунтів та економічної оцінки.

Відтак, земля не була предметом обороту на підставі цивільно-правових та інших правочинів. Усе змінилось після проголошення курсу на роздержавлення та приватизацію державного майна. Поряд із державною формою власності на землю були запроваджені приватна та комунальна форми власності на землю. З’явилися приватні землевласники та землекористувачі. Наслідком цього стало віднесення землі до нерухомого майна та включення її в оборот на підставі оренди, міни, ренти, дарування, успадкування та інших правочинів. Це, у свою чергу, вимагало визначення дійсної вартості землі. Активно розпочався процес формування правового механізму забезпечення здійснення оціночної діяльності.

Особливістю нормативно-правової бази регулювання економічної, фінансової сторони земельних відносин в Україні було визначення напрямів становлення ринку землі, взаємозв'язку між платністю землеволодіння і землекористування та товарністю землі, в умовах системи, де домінує приватна власність на неї. Перспективи становлення та розвитку ринку землі визначають сферу використання результатів грошової оцінки землі.

Важливу роль у сфері оцінки земель займає державне регулювання. Воно полягає в забезпеченні об’єктивності та законності проведення оцінки земель, контролю у цій сфері, впровадження в практику оціночної діяльності міжнародних норм та правил, створення конкурентного середовища для суб’єктів оціночної діяльності у сфері оцінки земель і серед навчальних закладів, що здійснюють професійну підготовку оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, а також у забезпеченні суспільних інтересів з питань оцінки земель [51, с. 76].

Державне регулювання у сфері оцінки земель здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади відповідно до закону.

До цього спонукають законодавчі та нормативно-правові акти, які регулюють застосування результатів грошової оцінки при здійсненні ринкових операцій з земельними ділянками. На сьогоднішній день в Україні розроблена нормативно-правова база для регулювання відносин у галузі оцінки земель, весь перелік якої поданий в таблиці 1.1

Таблиця 1.1

Нормативно-правова база грошової оцінки земель

Законодавча база	Нормативно-методологічна база
Конституція України від 28 червня 1991р.	Постанова КМУ «Про затвердження Національного стандарту № 1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав» від 10 вересня 2003 р. № 1440
Земельний кодекс України від 25жовтня 2001р.	Постанова КМУ «Про затвердження Національного стандарту № 2 «Оцінка нерухомого майна» від 28 жовтня 2004 р. № 1442
Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-ІV.	Методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів. Затверджена постановою КМУвід 23.03.1995 року № 213 з урахуванням змін і доповнень, внесених згідно з постановами КМУ від 31.10.1995 року № 864 та від 30.05.1997 року № 525 зі змінами, затвердженими постановою КМУ від 5.07.2004 року №843.
Закон України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р. № 2658-ІН	Спільний наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та інших органів «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» від 27 січня 2006 р. № 18/15/21/11.
Закон України «Про оренду землі»	Методика грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів). Затверджена постановою КМУ від 30.05.1997 року № 525(зі змінами, затвердженими постановою КМУ від 5.07.2004року № 843).
-	Наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та інших органів «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів)» від 27 січня 2006 р. № 19/16/22/11/17/12.

На основі даних, що наведені в попередній таблиці можна відзначити коротко про кожен нормативно-правовий документ, зокрема, Конституція України [10] - основний Закон, яким визначаються головні права, свободи й обов'язки громадян України. У статтях 13, 14, 41 та інших наведено основні принципи, на яких будуються правовідносини щодо землі.

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності українського народу.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

Земельний кодекс України [8]- основний нормативний акт, який регулює земельні відносини в Україні. Чинний Земельний кодекс затверджений ВР України в 2001 році. Він складається з десяти розділів, включаючи Прикінцеві та Перехідні положення. В основних восьми розділах 212 статей.

Крім цього основними законами в сфері земельних відносин, що стосуються грошової оцінки земель: Закон України (ЗУ) «Про оцінку земель» [34], Національний стандарт №1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав» [26], Національний стандарт №2 «Оцінка нерухомого майна» [27], які визначають основні засади земельно-оціночної діяльності, а також ЗУ «Про оренду землі» [30], що регламентує сферу застосування результатів проведення оцінки; а також спеціально розроблені методики та порядки проведення нормативної та експертної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення, населених пунктів та інших земель, які не належать до цих категорій. Незважаючи на обґрунтованість наведених норм, все ж існують деякі неузгодженості та прогалини в галузі оцінки земель, усунення яких вимагає суттєвого доопрацювання сучасного земельного законодавства.

З метою систематизації існуючих нормативно-правових актів з оцінки земель виникає потреба у проведенні їх класифікації [ 6, с. 311]. Відтак, за предметом правового регулювання їх можна поділити на чотири групи.

До першої групи належать нормативно-правові акти, що визначають загальні засади здійснення оцінки землі, — ЗУ «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-ІУ [34], ЗУ «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р. № 2658-ІН [35], Постанова КМУ «Про затвердження Національного стандарту № 1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав» від 10 вересня 2003 р. № 1440 [26], Постанова КМУ «Про затвердження Національного стандарту № 2 «Оцінка нерухомого майна» від 28 жовтня 2004 р. № 1442 [27].

Другу групу становлять нормативно-правові акти щодо нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів — сюди відносять Методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів. Затверджена постановою Кабінету Міністрів від 23.03.1995 року № 213 з урахуванням змін і доповнень, внесених згідно з постановами КМУ від 31.10.1995 року № 864 та від 30.05.1997 року № 525 зі змінами, затвердженими постановою КМУ від 5.07.2004 року №843 [13], спільний наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та інших органів «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» від 27 січня 2006 р. № 18/15/21/11 [41].

Проте в даний час є запропонований Проект Постанови КМУ «Про затвердження Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення» [25], що був оприлюднений 29 грудня 2012 року, і який розроблений з метою удосконалення методичних засад проведення нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення без врахування вартості земель населених пунктів та їх приведення у відповідність із Законом України «Про оцінку земель» [34]. Визначено, що нормативна грошова оцінка сільськогосподарських угідь на землях сільськогосподарського призначення визначається відповідно до нормативів капіталізованого рентного доходу природно-сільськогосподарських районів АРК, області, мм. Києва та Севастополя, згідно з додатком до Методики, та показників бонітування ґрунтів шляхом складання шкал нормативної грошової оцінки агровиробничих груп ґрунтів природно-сільськогосподарських районів.

За результатами наукового дослідження встановлено, що нормативна грошова оцінка, згідно даного Проекту Постанови КМУ, містить у собі інструменти, які здатні стимулювати розвиток економіки землекористування, посилити роль землі у прийнятті господарських рішень, розширивши значення земель сільськогосподарського призначення з метою стабільного розвитку території. Проте, здавалося б по при всі наукові дослідження, даний проект зазнав значної критики, і тому не був просунутий дальше.

До третьої групи належать нормативно-правові акти щодо нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) — Методика грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів). Затверджена постановою Кабінету Міністрів від 30.05.1997 року № 525(зі змінами, затвердженими постановою КМУ від 5.07.2004року № 843) [12], наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та інших органів «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів)» від 27 січня 2006 р. № 19/16/22/11/17/12 [40].

Четверту групу становлять нормативно-правові акти щодо експертної грошової оцінки земельних ділянок — постанова Кабінету Міністрів України «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» від 11 жовтня 2002 р. № 1531 [24], наказ Державного комітету України із земельних ресурсів «Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок» від 9 січня 2003 р.№2 [28].

Оцінка землі є однією з вирішальних складових ефективного використання земельних ресурсів держави, яка забезпечує встановлення обґрунтованих платежів за землю.

За сферою дії можна виділити загальні та спеціальні нормативно-правові акти з оцінки земель. Загальні нормативно-правові акти з оцінки земель поширюються на всі суспільні відносини з оцінки земель або на їх переважну більшість. До таких нормативно-правових актів належить Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-ІУ [34].

ЗУ «Про оцінку земель» [34] визначає правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні. Спрямований на регулювання відносин, пов'язаних із процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель із метою захисту законних інтересів держави та інших суб'єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування й ринку земель. Крім цього даний Закон поширює сферу використання нормативної грошової оцінки на визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, а також для визначення державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок.

Відповідно до положень цього Закону об’єктами оцінки земель є територія адміністративно-територіальних одиниць або їх частин, території оціночних районів та зон, земельні ділянки чи їх частини або сукупність земельних ділянок і прав на них, у тому числі на земельні частки (паї), у межах території України.

У Законі наведено основні терміни, перелік об'єктів і суб'єктів, основні принципи оцінки, види оцінки земель. Законом визначається, хто може бути оцінювачем та як здійснюється професійна підготовка оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок. У статті 11 цього закону наведено види діяльності в оцінці земель, а стаття 13 містить перелік випадків, у яких здійснення грошової оцінки є обов'язковим. Закон також встановлює порядок проведення оцінки по кожному з видів.

Ще одним не менш важливим загальним нормативно-правовим актом з оцінки земель є ЗУ «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні»[35]. Прийнятий 12 липня 2001 року і визначає правові засади здійснення оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності в Україні, її державного і громадського регулювання, забезпечення створення системи незалежної оцінки майна.

Законом встановлюються процедури оцінки майна, визначаються об'єкти та суб'єкти оцінки, встановлюється порядок ліцензування і сертифікації оцінювачів.

Введення в дію даного Закону передбачає його узгодження із існуючими нормативно-правовими документами стосовно грошової оцінки земель.

Спеціальні нормативно-правові акти з оцінки земель поширюються лише на обмежену сферу суспільних відносин щодо оцінки земель. Такими обмеженими сферами суспільних відносин є: суспільні відносини щодо нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, щодо нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів), щодо експертної грошової оцінки земельних ділянок.

Сюди відносять Методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів. Затверджена постановою Кабінету Міністрів від 23.03.1995 року № 213 з урахуванням змін і доповнень, внесених згідно з постановами КМУ від 31.10.1995 року № 864 та від 30.05.1997 року № 525 зі змінами, затвердженими постановою КМУ від 5.07.2004 року №843 [13].

Дана Методика визначає мету і функції грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, інформаційну базу для грошової оцінки земель, порядок її здійснення.

З метою розвитку Методики був прийнятий Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затверджений спільним наказом Держкомзему, Мінбудархітектури, Мінагрополітики України та Української академії аграрних наук від 27.01.2006 року №18/15/21/11[41].

Порядок регламентує механізм грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів.

Методика грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів). Затверджена постановою Кабінету Міністрів від 30.05.1997 року № 525(зі змінами, затвердженими постановою КМУ від 5.07.2004року № 843)[12].

Дана методика визначає мету та функції грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів), інформаційну базу для грошової оцінки земель, порядок її здійснення.

Для розвитку Методики був прийнятий Порядок нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім населених пунктів), затверджений спільним наказом Держкомзему, Мінагрополітики, Мінбудархітектури, Держкомлісгоспу, Держводгоспу України та Української академії аграрних наук від 27.01.2006 року № 19/16/22/11/17/12 [40].

Порядок регламентує механізм грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів).

Але нажаль, затверджені методики нормативної грошової оцінки земель, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт та порядок використання їх результатів, вкрай обмежено дозволяють використовувати ринкову інформацію під час проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок. В результаті виникає значна розбіжність між ринковою та нормативною вартістю земель, що приводить до необ’єктивного висновку про цінність земель під час оподаткування, нарахування орендної плати, тощо [9, с.10].

Існуюча нормативно-правова база нормативної грошової оцінки земель вкрай обмежено дозволяють використовувати ринкову інформацію, через що виникає значна розбіжність між ринковою та нормативною вартістю земель, що приводить до необ’єктивного висновку про їх цінність.

Водночас, відповідно до чинного законодавства базою оподаткування в Україні є нормативна грошова оцінка земель, яка згідно ст. 201 Земельного кодексу України використовується і для визначення втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. На сьогоднішній день оподаткування є найбільш широкою сферою застосування результатів грошової оцінки. Проте, із становленням ринку землі, розширення їх застосування в інших сферах, які регулюють земельні відносини, зростатиме.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, складовою частиною державного земельного кадастру, основним призначенням якого є забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ, організацій та громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання й охорони земель, а також визначення розміру плати за землю. Від повноти та достовірності даних державного земельного кадастру залежить повнота наповнення місцевих бюджетів платою за землю.

Дані щодо розміру нормативної грошової оцінки земельних ділянок власники земельних ділянок та землекористувачі можуть отримати в підпорядкованих органах Держземагенства України, які ведуть державний земельний кадастр і забезпечують повноту та достовірність відомостей про всі земельні ділянки.

На підставі аналізу якісного стану правового механізму забезпечення оціночної діяльності можна зазначити, що нормативно-правові акти з грошової оцінки земель мають суттєві недоліки, їм властива множинність, вони містять повтори, а також між ними існують суперечності. Окрім цього, закони не здійснюють комплексного врегулювання діяльності з оцінки земель. Зауважимо, що ця множинність нормативно-правових актів з оцінки земель зумовлена тим, що у прийнятих законах не здійснюється комплексного правового регулювання суспільних відносин щодо оцінки земель.

Отже, серйозною вадою чинного земельного законодавства на сьогодні є той факт, що воно формується під політичним тиском щодо власності на землю та за галузевою ознакою, тобто окремому регулюванню підлягають відносини щодо землі, лісів, надр, тощо. Такий підхід не забезпечує комплексності в регулюванні відносин щодо використання, охорони та проведення грошової оцінки земель. Удосконалення методичних засад та нормативно-правової бази проведення нормативної грошової оцінки земель, а зокрема, сільськогосподарського призначення, дозволить: оновити її показники як одного із головних економічних регуляторів земельних відносин; сприятиме посиленню соціального захисту селян (шляхом запровадження орендної плати за земельні ділянки у розмірі не менше 3% від вартості земельної частки (паю); забезпечить збільшення надходжень до місцевих бюджетів від земельного податку за земельні ділянки, від орендної плати за земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, від сплати державного мита при спадкуванні та даруванні земельних ділянок.