Глава 1. Понятие и правовые основы референдума в Российской Федерации

1.1. Понятие референдума

Наиболее распространенной формой непосредственного народовластия после выборов стал институт референдума. Референдум Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Правовое регулирование организации и проведения референдума Российской Федерации по мнению В.В. Комаровой имеет ряд существенных особенностей⁵.

Следует отметить, что наиболее близкими к институту референдума по форме и содержанию институтами непосредственной демократии, например, в начале 20 века правовед К.М. Тахтарев считал «референдум, инициативу и избрание властей народом»⁶. Основными практикующимися формами непосредственного законодательства в советский период И.П. Трайнин называл референдум, народную законодательную инициативу и плебисцит⁷. Уже в постсоветское время Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова приводят в качестве наиболее близких по внешним признакам к референдуму следующие институты непосредственной демократии: выборы народных представителей в представительные и исполнительные органы власти; отзыв народных представителей⁸.

В мировой и российской политической и государственно-правовой теории референдум нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом. Практически все словари совмещают эти понятия или определяют их как различные способы голосования, но по мнению Комаровой В.В. обосновывают это разделение достаточно узко и неправомерно⁹.

Энциклопедия так объясняет значение этих терминов: «Плебисцит (от лат. plebiscitum, от plebis - простой народ и scitum - решение, постановление) - 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собраниями плебеев. Возник в нач. 5 в. до н.э.; 2)один из видов народного голосования. Как правило, плебисцит проводит государство, присоединившее к себе чужую территорию, среди ее населения, чтобы придать совершившемуся факту видимость санкции народа. В международных отношениях применяется при отторжении либо присоединении чужих территорий для определения волеизъявления народа о его государственной принадлежности»¹⁰. «Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам»¹¹.

Несколько отличаются от приведенных определения этих институтов, данные в «Российской юридической энциклопедии»: «Плебисцит - всенародное обсуждение, вид всенародного голосования, референдум». И далее: «С юридической точки зрения отсутствуют различия между референдумом и плебисцитом. Однако плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим судьбоносный характер для страны или региона: о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, дальнейшем существовании правящего режима, доверии лидеру страны»¹². «Референдум - один из институтов непосредственной демократии наряду с народной инициативой, плебисцитом, прямым правлением»¹³. Составители «Российской юридической энциклопедии» не усматривают различия между плебисцитом, референдумом, всенародным обсуждением и всенародным голосованием.

Приведенные определения наглядно демонстрируют единство в том, что и плебисцит, и референдум являются правовыми формами народного голосования, при этом большинство из них указывают на то, что плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, т.е. используется в международном праве. Некоторые энциклопедии и словари плебисцит и референдум отождествляют как один институт¹⁴.

Референдум, как отмечает, в «Большой энциклопедии» 1904 года С.Н. Южаков, призван утвердить акт, одобренный представительными органами, а плебисцит «является обращением исполнительной власти к народному суду не только с одобрения народного представительства, но даже вопреки ему и против его»¹⁵. В свою очередь, дореволюционный автор Л. Дюги указывает на то, что за понятиями референдума и плебисцита скрываются разные явления («референдум очень ясно отличается от плебисцита»¹⁶). Референдум - прямое народное правление, когда законы обсуждаются и вотируются парламентом, при этом законы вступают в силу только после их одобрения непосредственным голосованием граждан.

По мнению современного правоведа Комаровой В.В. различие между референдумом, плебисцитом и голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования - в предмете. Общее заключается в императивности принимаемых решений, одинаковых принципах и процедурах проведения, что позволяет назвать плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования видами референдума по предмету¹⁷.