Тема 5 Суперечності загальноєвропейського, національного і регіонального в політиці регіонального розвитку держав-членів єс

1. Реґіональна політика Европейського Союзу.

2. Формування концепції реґіональної політики ес.

3. Головні принципи реґіональної політики ЕС.

4. Статус реґіонів в Евросоюзі, їх функції та класифікація.

5. Структурні Фонди ЕС.

1. Реґіональна політика Европейського Союзу

Характерною особливістю розвитку практично всіх країн Об’єднаної Європи протягом останніх десятиліть стало розширення зони відповідальності субнаціональних – муніципальних, провінційних і регіональних – владних інстанцій. Дослідники пояснюють це тим, що, з одного боку, розширення функцій місцевих органів влади – це своєрідна відповідь суспільства на виклики світу, що глобалізується, спроба захиститись від можливих негативних змін, пов’язаних із глобалізацією, а з іншого боку – це відображення тієї значної ролі, яку відіграють регіони в сучасному світі.

Багаторівневість політики регіонального розвитку й поєднання її наднаціональних, національних та регіональних аспектів є нагальними питаннями порядку денного багатьох загальноєвропейських програм та форумів. Cьогодні на тлі актуалізації регіональної проблематики на світовому рівні відбувається зміна стратегічних напрямків у політиці держав, свідомості людей тощо. Пов’язано це з тим, що за сучасних умов посилюються тенденції до глобалізації економіки на базі розширення діяльності транснаціональних корпорацій і загострення екологічних проблем планетарного масштабу, але водночас у всіх регіонах світу (макро- та мікрорівня) має місце постійний пошук національно-державної, етнічно-територіальної, регіональної самоврядності та самодостатності.

Період другої половини ХХ століття справедливо вважається знаковим для розбудови національної регіональної політики країн Західної Європи, у якій саме в цей час відбулись суттєві зміни. Найбільш характерними з них були звільнення від амбіційної задачі централізованого вирівнювання показників соціально-економічного стану різних регіонів, набуття рис демократичності, реалістичності, раціональності. Ці риси стають характерними й для країн-членів Європейського Союзу, які нещодавно ввійшли до його складу. Концепція політики регіонального розвитку в країнах європейської спільноти вважається дослідниками досить ефективною. Вона використовує децентралізовані механізми забезпечення умов для раціонального використання внутрішніх ресурсів регіону та врахування їхньої специфіки. Розробка оптимальних шляхів розвитку територій ЄС призвела до орієнтації на використання їхнього внутрішнього потенціалу, насамперед, традиційної структури місцевої економіки та бізнесу, специфіки ведення підприємництва та встановлення інституціональних зв’язків між владою, підприємницькими структурами та громадськістю.

Багатогранність регіональної політики як суспільно-політичного явища певною мірою визначає її термінологічну різноманітність. За одним із вдалих, на нашу думку, визначень, регіональна політика держави є узгодженою діяльністю національних і місцевих, регіональних органів державної влади, інститутів місцевого самоврядування з метою забезпечення ефективного використання потенціалу територій та створення сприятливого середовища для їх зовнішньої підтримки, сприяння гармонійному та сталому просторовому розвитку країни, підвищенню конкурентоспроможності регіонів як основи національної конкурентоспроможності, заохочення інноваційних підходів і зменшення суттєвих дисбалансів у рівнях її розвитку. Досить часто при тлумаченні регіональної політики увага значною мірою акцентується на її економічній складовій. Так, деякі автори звужують поняття регіональної політики до економічних функцій держави. Таку позицію вітчизняний дослідник С. А. Романюк, наприклад, аргументує тим, «... що навіть у тих випадках, коли йдеться про неекономічні сфери, механізм забезпечення все одно спирається на фінансово-економічні важелі».

Більшість фахівців справедливо відзначають необхідність урахування при формуванні регіональної політики тенденцій, які останнім часом серйозно впливають на переважну більшість країн світу. Ідеться про тенденції глобалізації та інтеграції. У свою чергу, регіональний розвиток країн ЄС та спільна європейська регіональна політика розвиваються в умовах постійної політичної та інституційної інтеграції. Політична інтеграція багатьма дослідниками тлумачиться як виникнення політичної спільноти, що ґрунтується на довірі, лояльності та спільних цінностях; інституційну інтеграцію при цьому виділяють як запровадження практики колективного ухвалення рішень групою країн.

Загальносвітові інтеграційні процеси характерним чином відбиваються на розбудові та розвитку Європейського Союзу. Сьогодні спільна регіональна політика його країн-членів проводиться паралельно із загальним процесом європейської багатонаціональної інтеграції. Основною метою спільної регіональної політики ЄС є зменшення нинішніх регіональних невідповідностей і запобігання подальшим регіональним дисбалансам у Європейському Союзі шляхом передавання ресурсів спільноти проблемним регіонам. Як відомо, зменшення розриву між різними регіонами спільноти та ліквідація відставання в розвитку найменш розвинених регіонів були однією з проголошених цілей Римського договору 1957 року. Наразі вирівнювання розвитку регіонів є важливим аспектом європейської ринкової економіки та визначає політику ЄС у сфері регіонального розвитку.

Так, вирішальним для розвитку спільної регіональної політики ЄС стало визнання в Єдиному Європейському Акті, підписаному в 1986 році, того, що спільна регіональна політика може зробити вагомий внесок у поліпшення економічного й політичного згуртування Спільноти. Дане визнання вважається відліковою точкою у формуванні спільної регіональної політики ЄС. Зараз вона засновується передусім на координуванні фінансових інструментів Спільноти, а також на узгодженні національних та загальноєвропейських політик, спрямованих на допомогу регіонам, які для свого економічного розвитку потребують додаткового імпульсу.

Спільна регіональна політика Європейського Союзу не має на меті заміну національних політик регіонального розвитку країн-членів у процесі політичної та інституційної загальноєвропейської інтеграції. Навпаки, відповідно до принципу субсидіарності, держави-члени ЄС повинні, за допомогою власних регіональних політик розв’язувати проблеми своїх регіонів, розвивати інфраструктуру та підтримувати інвестиції, які стимулюють створення нових робочих місць. Однак не можна залишати поза увагою той факт, що спільна регіональна політика ЄС координує національні політики, формулюючи настанови та встановлюючи певні принципи, покликані уникнути конкуренції за отримання регіональної допомоги між державами-членами. Вона також координує різні політики та фінансові інструменти ЄС з метою надання їм «регіонального виміру» і, таким чином, більшого впливу на регіони, які найгостріше потребують уваги.

Проводячи національну політику регіонального розвитку, країни-члени ЄС намагаються дотримуватись пріоритетів усього Співтовариства, тоді як кожен із національних урядів діє в межах саме своєї країни. Паралельне існування двох регіональних політик у кожній із країн ЄС забезпечує можливість поєднання її національних інтересів та загальних інтересів усього Співтовариства, підтримання взаємоінтеграції більшістю населення. Координуючи свої дії, країни головну роль у проведенні регіональної політики надають, безумовно, наднаціональним органам ЄС.

Певна річ, що економічні чинники розвитку реґіонів країн–членів ЕС вимагають здійснення ефективної політики з метою ліквідації територіальних диспропорцій всередині кожної держави ЕС. Навіть тепер відмінності між реґіонами, які динамічно розвиваються, та депресивними реґіонами Европейського Союзу вражаючі. Аналіз соціо-економічного становища еврореґіонів виявляє основні відмінності між динамічним центром і периферійними реґіонами. ВВП на душу населення в 10 найсильніших реґіонах ЕС утричі перевищує ВВП у 10 найслабших. Такі ж диспропорції присутні й у реґіональних показниках безробіття. Згідно з аналізом статистичних даних (EUROSTAT) від 10 лютого 2000 року, порівняльний аналіз 211 реґіонів Европейського Союзу системи класифікації рівня NUTS–II (Nomenclature of Territorial Units for Statistical Purposes) дослідження, співвідношення між 10 “найбагатшими” реґіонами та 10 депресивними свідчить про те, що:

• Лондон (229 відс.) із 1994 року зберігає провідну позицію серед найбагатших реґіонів Европи;

• реґіони Великої Британії (Лондон), Німеччини (Гамбург – 198. Дармштат– 167, Обербайери –165, Бремен – 146), Люксембургу (Люксембург – 172), Бельгії (Брюссель – 170, Антверпен – 138), Австрії (Відень – 166) та Франції (Іль де Франс – 156) значно перевищують середні показники розвитку реґіонів у Европі;

• 50 реґіонів системи NUTS–II мають рівень ВВП менший, ніж 75 відс. в середньому у ЕС;

• серед 10 найбідніших лідирує Греція (чотири реґіони по 51 відс.), тут також три реґіони Іспанії (Екстремадура – 54, Андалузія – 58, Соут – 59) і одинПортуґалії (Мадейра – 55);

• грецький реґіон Іпейрос (43 відс.) та португальський Азори (49) не досягають навіть рівня 50.

Тож у зв’язку з розширенням ЕС на Схід постає принаймні три запитання, пов’язаних, зокрема, із трансформацією власне Европейського Союзу. Яким буде рівень розвитку реґіонів нових країн–членів ЕС із Центрально-Східної Европи порівняно передовсім із депресивними реґіонами Греції, Іспанії іПортуґалії? Яким чином ця четвірка “найбідніших” реґіонів буде реагувати на проблему перерозподілу коштів із різних фондів ЕС серед більшої кількости реципієнтів? Чи буде збільшено бюджет ЕС, оскільки зросте кількість депресивних реґіонів?

Таким чином, европейська політика реґіональних реформ була реакцією на проблеми реґіональних диспропорцій та проблеми структурних змін і включала спеціальні програми для депресивних індустріальних реґіонів, отже, економічні обставини детермінували формування та активізацію реґіональної політики Співтовариства. Реґіональне вирівнювання – мета національної політики країн–членів ЕС, і, незважаючи на диверсифікацію інструментів реґіональної політики, політика реґіонального об’єднання ЕС, яка проводилась Европейською Комісією, спрямована саме на реґіональне вирівнювання. Утім, поділ на національному рівні на процвітаючі реґіони і структурно слабі, які потребують допомоги, вимагає деякого уточнення, коли йдеться про загальноевропейську перспективу, адже “багаті” реґіони Італії все ще знаходяться позаду найбідніших у Великобританії, а східні землі Німеччини є депресивними реґіонами Европи (European Commission – 1999, а).

У контексті дослідження теорії реґіонального розвитку слід проаналізувати і складний феномен “реґіоналізму”, актуальність якого сьогодні зумовлена саме процесами евроінтеґрації та активізацією політичного статусу реґіонів Европи. Природно, що ситуація в кожному окремому реґіоні, його проблеми, потенціал і розвиток можливостей будуть першими чинниками, які аналізуватимуться за умов, що реґіони є соціо-економічно, природно і політично різними об’єднаннями, а їх національна інтеґрація протягом століть, а також і европейська інтеґрація в останні десятиріччя, формують неподільну частину реґіонального рівня. Традиційно реґіоналізм пов’язували із протидією модернізації, прогресу депресивних, структурно слабких (переважно сільських) реґіонів, які намагались протистояти будь–яким змінам, зберігаючи етнічну і культурну самобутність. У цьому зв’язку доцільно виокремити два головних напрями реґіоналізму: “bottom–up” – реґіоналізм як зростання політичної і економічної активности суб’єктів реґіону та “top–down” – реґіоналізм як формування державної реґіональної політики із врахуванням специфіки розвитку реґіонів.

Також заслуговує на увагу інтеґраційний реґіоналізм – як бажання модифікувати рівень реґіонального розвитку з метою інтегрування реґіонів у національну економіку за умов ігнорування реґіональної специфіки; та політичний реґіоналізм як бажання реґіонів здобути політичну автономію і сприяння поєднати самоврядність з розвитком економічної модернізації в умовах жорсткої міжреґіональної економічної конкуренції. Хоча реґіоналізм набагато складнішій феномен, репрезентує себе принаймні у двох формах – формі національних реґіональних політичних течій, які нині дестабілізуюче впливають на розвиток міжнародних відносин взагалі, і в прогресивній формі реґіональної економічної та політичної мобілізації суб’єктів реґіонів.

Необхідність інституціоналізувати реґіональні політичні течії сприяла політизації реґіонального розвитку, внаслідок чого зросли протиріччя між центром та реґіонами, а також у реґіонах з’явилися нові соціальні сили, схильні до модернізації на реґіональній основі, змінивши імідж реґіоналізму із “архаїчного” захисту старого на динамічну силу змін. Напруга між місцевим реґіоналізмом та реґіоналізмом як політикою держави загострилася наприкінці 1970–х років, оскільки центральні уряди, надаючи більшого пріоритету змаганню на світовому ринку, почали поступово зменшувати витрати на реґіональний розвиток. Таким чином, реґіон стає ключовим рівнем політичного діалогу та дій, де національні та ґлобальні сили стикаються з локальними вимогами та соціальними системами, що, зрештою, призводить до вимушеного взаємопристосування та поступок.

Традиційно розподілом коштів для регіонального розвитку, опікується Європейська Комісія. У Договорі про Європейський Союз зазначено, що Комісія, співпрацюючи з державами-членами, має тримати під постійним контролем усі системи допомоги, які існують у цих державах. Згідно з механізмом виділення коштів, протягом певного часу держави-члени повідомляють Комісію про плани щодо надання допомоги або її скасування. Держави-члени надають інформацію щодо запропонованих обсягів регіональної допомоги Комісії, яка, у свою чергу, або схвалює їх, або вносить до них зміни, зазвичай знижуючи їхній обсяг. При цьому зацікавлені держави-члени не можуть вживати запропонованих ними заходів доти, доки ініційована Комісією процедура не завершиться наданням остаточного рішення. Протягом визначеного часу зацікавлена держава може передати справу прямо до Суду, що досить часто й відбувається.

До сфери контролю за регіональною допомогою країнам-членам Європейського Союзу відносять моніторинг державної допомоги, який суттєво сприяє економічному й соціальному згуртуванню Європейського Союзу. Узагалі, погляди дослідників на наднаціональний контроль допомоги з метою вирівнювання регіонального розвитку досить суперечливі. Аргументом на користь такого моніторингу виступає положення, згідно з яким один із найважливіших складників регіональної політики Спільноти полягає в координуванні та відстеженні регіональних політик держав-членів. У Договорі про Європейський Союз зазначається, що будь-яка допомога, яка створює або може створити конкуренцію через надання підтримки певним підприємствам або виробництву певних товарів, має бути сумісною зі спільним ринком тією мірою, якою вона впливає на торгівлю між державами-членами. Однак при цьому визначено, що відповідною спільному ринку можна вважати «допомогу для забезпечення економічного розвитку районів із украй низьким рівнем життя чи великим рівнем безробіття» і, більш загально, «допомогу для сприяння розвитку певних видів економічної діяльності або певних економічних районів, у яких така допомога не передбачає негативного впливу на умови ведення торгівлі, що суперечив би спільним інтересам».

Сьогодні регіональна політика країн-членів Європейського Союзу – один із найважливіших інструментів досягнення оптимального співвідношення між господарською ефективністю та соціальною справедливістю, економічною доцільністю й соціальним вирівнюванням, інтенсивними та екстенсивними факторами економічного зростання. Вона дозволяє враховувати інтереси населення різних регіонів, не виходячи при цьому за рамки єдиної державної стратегії. Крім того, регіональна політика сучасних європейських країн – один із досить ефективних засобів узгодження інтересів влад різних рівнів.

Не можна не погодитись із тим, що зусилля Європейського Союзу щодо розвитку його найбідніших регіонів видаються досить успішними. Структурна політика та політика згуртування, спрямовані на зменшення регіональних дисбалансів за умов багатонаціональної інтеграції, стали дієвими механізмами досягнення загальноєвропейських цілей. Так, для забезпечення регіонального розвитку Європейського Союзу Фонд згуртування Спільноти дозволив країнам, що отримують допомогу, досягти істотного рівня державних інвестицій у галузях транспорту та довкілля, сприяючи при цьому зменшенню можливого бюджету через програми зближення, згуртування. Однак факти свідчать і про те, що від впровадження спільної регіональної політики виграють не тільки найбідніші регіони держав-членів Союзу. Статистика свідчить, що майже 40 % усіх ресурсів, які надійшли до найбідніших регіонів, повертаються до багатих регіонів у формі придбання ноу-хау або основного устаткування. Принципи виділення структурної допомоги ЄС періодично переглядаються, аби зосередити її в тих регіонах, які найбільше цього потребують, адже розбіжності в рівнях розвитку регіонів зберігаються й досі. Визнається, що суттєві невідповідності залишаються як у рівні валового внутрішнього продукту, так і в рівні безробіття, особливо між більш привабливими регіонами та такими, що відстають у розвитку, наприклад, між великими містами й столицями та сільськими віддаленими районами.

Сьогодні досвід західноєвропейських та центральноєвропейських інтеграційних процесів свідчить про те, що в Європейському Союзі країни та регіони вбачають потужний засіб отримання статусу політичного актора на національному та наднаціональному рівнях, можливість доступу до ресурсів наднаціональних структур. Крім того, можливість регіонів брати участь у процесах європейської інтеграції суттєво розмиває конфліктні відносини по лінії «центр – регіон» у рамках національної держави, яка виступає учасником процесів європейської інтеграції.

Отже, Європейський Союз являє собою потужне регіональне інтеграційне об’єднання, «структура якого є способом організації … взаємовпливів держав, які входять до його складу». Водночас із поширенням інтеграції в рамках Європейської Спільноти все активнішу роль відіграє вплив регіонів ЄС, які зростають в економічному та політичному плані (у тлумаченні Європейського Союзу регіон набув конкретного змісту та розглядається як територіальне утворення, установлене згідно із законодавством на рівні, який є нижчим після державного, і наділене правом самостійного політичного самоврядування). У цьому контексті слід наголосити на проблемі поєднання загальнодержавних та регіональних економічних інтересів. Більшість фахівців відзначають, що ця проблема має фундаментальне значення для розробки основ державної регіональної економічної політики. Адже поряд із державними кожний регіон має власні специфічні інтереси, які не завжди й не в усьому співпадають із загальнодержавними. Регіональні інтереси зумовлюються особливостями господарського комплексу регіону, складом його населення, рівнем розвитку продуктивних сил, а також географічним положенням, наявністю мінерально-сировинних, водних, земельних та інших ресурсів. Ці особливості кореняться в природних умовах, у виробництві, соціальній сфері, історії, культурі того чи іншого регіону й зумовлюють специфічні економічні інтереси регіонів. Отже, логічним є те, що регіональні інтереси за ринкових умов впливають на засади територіального (регіонального) управління, яке на регіональному й міжрегіональному рівнях має вирішувати питання щодо зацікавленості підприємств та організацій у поєднанні зусиль для формування та розвитку соціально-економічного середовища регіону, на підставі дослідження тенденцій та ймовірного розвитку продуктивних сил і виробничих відносин виробляти соціально-економічні орієнтири комплексного збалансованого розвитку й функціонування господарства регіону.

Головне завдання при розробці регіональної політики й полягає в тому, щоб знайти таку міру поєднання цих інтересів, яка б забезпечувала як загальнодержавні економічні інтереси, так і регіональні економічні інтереси.

Як відзначають деякі дослідники, на сьогодні актуальною є потреба в нових принципах і методах господарювання в рамках регіонів та в опрацюванні алгоритму узгодження інтересів усіх суб’єктів економічних відносин на певній території. Високу ефективність політики регіонального розвитку, на їхню думку, можна забезпечити лише при врахуванні в них таких принципових положень:

• ринкові відносини самі по собі не забезпечують оптимального розподілу за регіонами;

• політика регіонального розвитку не може замінити глобальну економічну політику, а також запобігти або компенсувати недоліки й помилки національної структурної політики та політики стабілізації;

• регіональна політика є частиною структурної політики, що визначає її доцільний середній і довгостроковий характер; вона повинна мати чітку цільову установку й не зосереджуватись цілком на всіх актуальних у певний момент проблемах і кризах.

Моделі ж регіоналізації через існуючі місцеві органи влади, яка діє в таких європейських країнах, як Данія, Ірландія, Фінляндія, Румунія, характерний розширений спектр повноважень місцевих органів влади з метою підтримки регіонального розвитку спільно із центральним урядом. При цьому використовуються нові форми співробітництва між існуючими місцевими органами влади.