Глава 2. Чрезвычайное законодательство и правоприменительная практика современной россии §1.Теоретические основы, сущность и содержание антитеррористического законодательства Российской Федерации

Доктор исторических наук, профессор Ю. П. Лисовский отмечает: «Терроризм - явление вовсе не новое: известно, что вся история человечества сопровождалась насилием и террором в самых разнообразных формах и проявлениях»¹⁵. Вместе с тем, беспрецедентность вызова терроризма в 21 веке отмечают многие политологи, политики, философы. По сути мы имеем дело с глобальным вызовом всей современной гуманистической цивилизации. Масштабы террора, его превращение в шоу-террор направленный на информационное воздействие на массы, на политику государств в региональном и глобальном масштабе формируют новую реальность и требуют адекватных, в том числе правовых мер со стороны государственных институтов.

Анализируя современный терроризм можно выделить следующие его характерные черты:

- глобализация террористической деятельности путём сращивания локальных террористических групп с транснациональным наркооружейным бизнесом;

- использование терроризма для разжигания и эскалации локальных конфликтов;

- связь терроризма со спецслужбами («стратегия напряжённости» в Италии, деятельность «исламского государства» и т.д.);

- появление форм «шоу-террора» с использованием современных информационных технологий, позволяющих воздействовать на сознание масс в глобальном масштабе (телевидение, интернет);

- рост суицидального террора;

- исламистский фактор в терроризме;

- угроза доступа террористов к оружию массового поражения в связи с его распространением в странах с нестабильными политическими режимами.

Так, террористические акты на территории России в 1995-2015 годах носили последовательный характер «шоу-террора» признанного повлиять на обще6ственное мнение населения страны и принудить политическую элиту принять требования террористов, которые привели бы страну к катастрофе. Наиболее резонансными террористическими актами стал захват театрального здания в г. Москве, школы в г. Беслане, больницы г. Будёновская, взрывы жилых домов и объектов транспортной инфраструктуры.

Терроризм и для России стал вызовом от адекватного и своевременного ответа на который зависит будущее страны, а возможно и всего мира. Российская Федерация одна из первых осознала подлинную глубину вызова современного терроризма и приняла активное участие в разработке и применении мер, направленных на его окончательное искоренение.

Общественная опасность терроризма, всеобъемлющий характер этой деятельности определили ответные правовые и специальные меры защиты личности, общества и государства.

Международное сообщество столкнувшись с вызовом терроризма принимало меры по правовому регулированию сотрудничества между странами в данном вопросе. Так, основными документами, заложившими фундамент этого сотрудничества, являются:

-европейская конвенция по борьбе с терроризмом 1977 года¹⁶;

-Меры по борьбе с международным терроризмом (решение восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; 1990 год);

- декларация ООН о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 года¹⁷;

- международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1994 года¹⁸;

- международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 года¹⁹;

- договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом 1999 года²⁰.

Важно значение для борьбы с терроризмом имеет разработка и реализация международных правовых стандартов в сфере противодействия финансирования терроризма, которые находятся в ведении группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), созданным по решению министров государств – членов. Российская Федерация является участником ФАТФ.

Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма (одобрена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1994 г. 49/60) предлагает «принять эффективные и решительные меры согласно соответствующим положениям международного права и международным стандартам прав человека для скорейшей ликвидации международного терроризма».

VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками была принята специальная резолюция «Террористическая преступная деятельность», в которой предлагалось «принять эффективные и решительные меры согласно соответствующим положениям международного права и международным стандартам прав человека для скорейшей ликвидации международного терроризма».

Следует отметить, что наряду с предпринимаемыми международным сообществом мерами по объединению совместных усилий в борьбе с международным терроризмом, набирает силу и другая тенденция, связанная с нарастанием противоречий между различными группами стран в отношении как отдельных террористических групп, так и транснациональных террористических объединений, таких как «исламское государство».

Так, США и их союзники по НАТО декларируя приверженность курсу борьбы с терроризмом на практике оказывают поддержку отдельным террористическим формированиям. Правящие круги США и стран евроатлантического альянса ориентируясь в стратегическом плане на создание так называемого глобального государства, видят в радикальном исламизме своего союзника, а в национальных государствах – противника.

Данная ситуация проявляется в поддержке США сепаратистских движений на территории КНР, деятельности террористических группировок в САР, поддержки «братьев мусульман» в Египте, радикальных исламистов в Ливии и т.д.

В этих условиях Россия наряду с попытками сохранить тренд международного сотрудничества в борьбе с террором в «широком формате» уделяет значительно больше внимание совместной работе в рамках региональных объединений – Шанхайской организации сотрудничества, СНГ, Организации договора коллективной безопасности (ОДКБ), других региональных структур, а также в рамках двустороннего формата.

На фоне роста террористических угроз внутри самой Российской Федерации, государством активно разрабатывается система правового регулирования борьбы с терроризмом. Так, в 1992 году был принят ФЗ N 2446-I "О безопасности", в настоящее время утративший силу. В марте 1996 г. подписан Указ Президента РФ за № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом».¹⁶ Указ был направлен на определение компетенции различных органов государственной власти в сфере борьбы с терроризмом.

Положения об особых полномочиях отдельных органов власти в вопросах борьбы с терроризмом нашли своё отражение в законодательных актах регламентирующих их деятельность. Так, в 1995 году принят ФЗ № 40 «О Федеральной службе безопасности».

Этапами развития этого направления законотворчества можно считать принятия 3 июля 1998 г. Государственной Думой Федерального закона «О борьбе с терроризмом».²¹ (данный закон утратил силу в январе 2007 года).

Следует отметить, что уже на ранних этапах становления отечественного антитеррористического законодательства были предприняты попытки максимального законодательного закрепления механизма учёта прав граждан, оказавшихся на территории контртеррористической операции. Для нашей страны это являлось явным новшеством.

В августе 1999 г. незаконные вооруженные формирования проникли на территорию Республики Дагестан. Вооруженный конфликт в Дагестане, перерос в настоящую войну, с применением фронтовой и тяжелой артиллерии. Встал вопрос о введении особого правового режима в зоне конфликта. Депутаты Государственной Думы, в преддверии новых выборов, негативно высказались в отношении введения чрезвычайного положения. Данное настроение было навязано другим властным структурам. Так, 16 августа 1999 г., в процессе обсуждения в Государственной Думе кандидатуры на назначение премьер-министром России В. В. Путина, депутаты неоднократно ставили вопрос о перспективе введения чрезвычайного положения в России, или в Дагестане по случаю вторжения туда бандформирований исламистов. Кандидат в премьер-министры вынужден был неоднократно повторять то, что «принятием жестких мер с бандформированиями будет покончено, и, что для введения чрезвычайного положения на территории Дагестана, подвергшейся агрессии извне, нет оснований. Президент России Б. Н. Ельцин, выступая в тот же вечер, подтвердил, что «никакого чрезвычайного положения вводится не будет».

15 сентября 1999 г. Государственная Дума приняла Постановление № 4293-11 ГД «О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом»²². В ч. 1 п. 1 данного Постановления предлагалось Президенту Российской Федерации: «... до принятия соответствующего федерального закона издать указ, определяющий правовые основы применения федеральных сил, осуществляющих уничтожение незаконных вооруженных формирований на Северном Кавказе», а в ч. 7 этого пункта, указывалось: «ускорить внесение в Государственную Думу уточненных проектов Федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении»».

Поэтому, выступая в Государственной Думе, назначенный на должность премьер-министра В. В. Путин заявил, что сегодня нужно «снять дискуссию о возможности применения, устаревшего закона 1991 г. «О чрезвычайном положении»».

Таким образом, для определения сложившейся ситуации на Северном Кавказе был использован не юридический, а политический подход. Ссылка на отсутствие соответствующей нормативной базы для введения чрезвычайного положения дали основания искать альтернативную замену. Основываясь на Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» политические круги страны обозначили проведение боевых действий на Кавказе - как контртеррористическая операция.

Прошло четыре года, но конфликтная ситуация в Чеченской Республике не разрешена. Согласно выступлениям политиков - контртеррористическая операция продолжается.

В ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»²³ даются основные понятия применяемые в законе: терроризм, террористическая деятельность, террористическая акция, контртеррористическая операция

и др.

Однако, изменения обстановки внутри страны, международной ситуации, количественного и качественного роста террористических угроз России потребовало дальнейшего совершенствования законодательства в этой сфере.

Мы не ставим задачу проведения анализа всех данных понятий. Остановимся лишь на тех, которые необходимы для нашего исследования. Итак, терроризм - насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинение значительного имущественного ущерба либо наступление иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устранения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершение в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующиеся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

Дефиницию, данную правом можно рассматривать как результат закрепления сложившейся за полтора столетия теоретического определения понятия «терроризм». Данная дефиниция применима как к современному терроризму, так и к терроризму прошлого.

Террористическая акция - непосредственное совершение преступления террористического характера в форме взрыва, поджога, применения или угрозы применения ядерных взрывных устройств, радиоактивных, химических, биологических, взрывчатых, токсичных, отравляющих, сильнодействующих, ядовитых веществ; уничтожения, повреждения или захвата транспортных средств или других объектов; посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, представителя национальных, этнических, религиозных или иных групп населения; захвата заложников, похищения человека; создания опасности причинения вреда жизни, здоровью или имуществу неопределенного круга лиц путем создания условий для аварий и катастроф технического характера либо реальной угрозы создания такой опасности; распространения угроз в любой форме и любыми средствами; иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных преступлений.

Контртеррористическая операция - специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции.

Зона проведения контртеррористической операции — отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здания, строения, сооружения, помещения и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция. Таким образом, мы видим, что контртеррористическая операция проводится в определенной, ограниченной местности и направленная на пресечение террористической акции. Данная операция проводится в довольно короткие сроки. Поэтому, оценку событий на Северном Кавказе необходимо давать с позиций Федерального Конституционного закона «О чрезвычайном положении»²⁴, а не с позиций Федерального закона «О борьбе с терроризмом».

В ходе попыток насильственного изменения конституционного строя в отдельных местностях Российской Федерации исламские фундаменталисты совершали террористические акты, но они выступали здесь как один из методов проводимой ими антиконституционной борьбы, как способ решения поставленных ими политических задач. Нам кажется, настало время дать правильную правовую оценку событий на Северном Кавказе и привести все это в соответствие с уже имеющейся нормативно-правовой базой.

16 января 1997 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 45 была создана «Межведомственная антитеррористическая комиссия Российской Федерации», которая просуществовала до 6 ноября 1998 г. 6 ноября 1997 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1302 была образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено «Положение о Федеральной антитеррористической комиссии». 18 июня 1999 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 642 обязанности председателя Федеральной антитеррористической комиссии были возложены на Председателя Правительства Российской Федерации.

В связи с обострением ситуации на Северном Кавказе Правительство Российской Федерации приняло 15 сентября 1999 г. Постановление № 1040 «О мерах по противодействию терроризму». Этим постановлением для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму был образован Межведомственный оперативный штаб. Руководителем штаба был назначен Министр внутренних дел России. Этим Постановлением было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления крупных городов и населенных пунктов «создать при указанных органах временные оперативные штабы по решению задач в сфере защиты населения, объектов особой важности и объектов, связанных о» жизнеобеспечением населения, от проявлений терроризма».

15 марта 1999 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 288 был одобрен проект Договора о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и рекомендован для подписания на заседании Совета глав правительств государств-участников Содружества Независимых Государств. 4 июня 1999 г. был подписан Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом.

Вопросы противодействия терроризму, в силу расширяющихся масштабов этой угрозы человечеству в конце XX века, неоднократно рассматривались Организацией Объединенных Наций.

После серии кровавых террористических актов августа-сентября 1999 г. в Москве, Буйнакске, Волгодонске и Санкт-Петербурге Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан заявил, что эта влиятельная международная организация «должна активизировать усилия по борьбе с терроризмом». Эта проблема по инициативе министра иностранных дел России И. С. Иванова вновь стала предметом рассмотрения на 54 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, а также на заседаниях Совета Безопасности этой организации. 19 октября 1999 г. в специальной резолюции данного органа обязательной для всех государств-участников ООН содержится безоговорочное осуждение всех актов, методов и практики терроризма, не имеющих оправдания независимо от их мотивов, во всех формах и проявлениях, где бы и кем бы они не совершались.²⁵

Государства-участники ООН призывались к активному противодействию терроризму в том числе, активизировать в соответствии с национальным законодательством и нормами международного права обмен информацией, а также сотрудничество в административных и судебных вопросах.

Государства-участники СНГ проводят активную работу по разработке международных правовых документов в сфере борьбы с терроризмом. В частности, Межпарламентская ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств 16 октября 1999 г. приняла специальное заявление.

1 декабря 2000 г. Совет глав государств Содружества Независимых Государств принял решение об образовании Межгосударственного антитеррористического центра СНГ (МГАТЦ СНГ). В марте 2001 г. в Санкт-Петербурге, под эгидой Международной ассамблеи СНГ, была проведена научно-практическая конференция, на которой обсуждались вопросы по углублению сотрудничества по противодействию политическому экстремизму и терроризму в современных условиях. В августе 2001 г. на Саммите в г. Сочи Президенты стран-участников СНГ, вновь обратили своё внимание на проблемы борьбы с терроризмом. Участники Саммита выразили готовность совместными усилиями противодействовать организованной преступности, международному терроризму, агрессивному сепаратизму и защитить своих граждан от посягательств террористов. Президенты признали необходимым продолжить разработку рекомендаций по унификации правовых основ борьбы с терроризмом.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что проблемы борьбы с терроризмом как в законодательной так и правоприменительных сферах далеки от своего разрешения. Антитеррористическое законодательство, созданное в последнее десятилетие нуждается в дальнейшем совершенствовании на основе использования мирового опыта. Оно составляет собой нормативную базу борьбы с терроризмом и должно занять одно из определенных мест в системе чрезвычайного законодательства России.