§2. Чрезвычайное законодательство советского периода

Победа Октябрьской революции привела к резкому изменению рас­становки политических сил в России. Пролетариат стал господствую­щим классом. Большевистская партия стала правящей. Противостоя­ние новой власти составили свергнутые классы и выразители их инте­ресов: монархические, буржуазные и мелкобуржуазные партии.

Серьезной задачей первых шагов Советской власти было создание органов защиты Советской Республики. С этой целью охрана поряд­ка была возложена на рабоче-крестьянскую милицию. Для постоян­ной борьбы с подрывной деятельностью, саботажем и спекуляцией постановлением Совнаркома от 7 декабря была образована Всерос­сийская Чрезвычайная Комиссия (ВЧК) во главе с Ф. Э. Дзержинс­ким. Декретом Совнаркома от 22 ноября 1917 года предусматрива­лось создание народных судов и революционных трибуналов. Боль­шевики развернули работу по осуществлению первоочередных задач строительства нового общества, организации его защиты. Но мир­ное строительство продолжалось недолго. 15 февраля 1918 года в Лондоне собралась конференция премьер-министров и министров иностранных дел Англии, Франции и Италии, на котором была признана необходимость союзной интервенции в Россию.

29 июня 1918 года В. И. Ленин, выступая на объединенном засе­дании ВЦИК, Московского Совета фабрично-заводских комитетов и профсоюзов Москвы, отметил: "Мурманск на севере, Чехословацкий фронт на востоке, Туркестан, Баку, Астрахань на юго-востоке — видим, что все звенья кольца, скованного англо-французским империализмом, соединены между собой". Руководитель Советского го­сударства был прав, утверждая, что главным врагом Советской вла­сти выступил международный империализм, который "вызвал у нас, в сущности говоря, гражданскую войну и виновен в ее затягива­нии"¹². На средства Антанты были созданы военно-политические организации для борьбы против Советов в тылу Советского госу­дарства.

Перед молодым государством встали сложные задачи: строи­тельство нового общества, защита Отечества, создание правовой основы решения данных задач, в том числе и чрезвычайного за­конодательства.

"В эпоху гражданской войны, — писал В. И. Ленин, — идеалом партии пролетариата является воюющая партия"¹³. Данное понятие определило положение партии и ее ведущую роль в борьбе против объединенных сил внутренней и внешней контрреволюции, обуслав­ливало формы и методы партийного руководства массами в борьбе с врагами Советского государства.

В годы Гражданской войны и иностранной интервенции страна превращена в единый лагерь. Был образован чрезвычайный орган — Совет Рабочей и Крестьянской Обороны во главе с В. И. Лениным. В необходимых случаях он вводил на определенной территории осад­ное положение. Так, 2 мая 1919 года было принято постановление о введении осадного положения в Петрограде, Петроградской, Оло­нецкой и Череповецкой губерниях, в котором поручалось Реввоенсо­вету Республики "принятие всех тех мер, кои он признает необходи­мыми для защиты Петрограда". Для непосредственного руковод­ства обороной в наиболее угрожаемых зонах Советским правитель­ством назначались чрезвычайные комиссары. Так, в связи с навис­шей на севере Советской республики серьезной опасностью, Советс­кое правительство приняло срочные меры по укреплению обороны, в том числе назначило чрезвычайным комиссаром Мурманско-Беломорского края С. Н. Нацаренуса.

В связи с началом англо-французской интервенции на севере В. И. Ленин направил С. Н. Нацаренусу специальную телеграмму о принятии чрезвычайных мер, в которой предписывалось принять меры для задержания продвижения интервентов на юг, вести реши­тельную борьбу с вражескими пособниками и диверсантами, вплоть до применения высшей меры наказания - расстрела.

С наступлением мирного времени чрезвычайные меры охраны стали занимать крайне ограниченное место в системе общих форм админи­стрирования, применяемых в силу действительно исключительных обстоятельств, возможность которых для молодой Республики Сове­тов, находящихся в империалистическом окружении, не исключа­лась.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 года было объяв­лено Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка. В этом нормативном акте указывалось, что применение чрезвычайных мер революционного порядка "может иметь место лишь в случаях, оговоренных в настоящем Положении в форме введения: а) исключительного или б) военного положения". Исключительное положение вводилось в случаях: контрреволюционных выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть или серьезной угрозы таких выступлений; неисполнения или противодействия за­конным распоряжениям власти со стороны отдельных граждан, по­скольку эти правонарушения грозили принять массовый характер; массовых посягательств на личность и имущество граждан; когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными стихийными бедстви­ями; перехода к нормальному порядку в местностях, бывших на военном положении.

Военное положение объявлялось в местности, которая станови­лась театром военных действий или получала для военных целей особо важное значение, либо когда меры исключительного положе­ния оказывались недостаточными для охраны или восстановления революционного порядка.

Таким образом, в Положении точно указывались те случаи, при которых вводилась та или другая форма чрезвычайной охраны по­рядка, а также определялись органы и порядок ее введения. При объявлении исключительного положения на время его действия вся власть, предоставляемая исполнительным комитетам местных Сове­тов, сосредотачивалась в их президиумах. Президиумам Губисполкомов предоставлялось право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к охране государственного порядка и безопасности, в дополнение и развитие действующих законов. За их нарушение устанавливались административные взыскания в виде лишения свободы на срок до 3 месяцев или принудительных работ без лишения свободы на срок до 6 месяцев, либо штраф до 5000 рублей золотом. Применялась также высылка из пределов террито­рии лиц, признанных опасными для общественного порядка, на срок действия исключительного положения.

При чрезвычайных стихийных бедствиях предоставлялось пра­во: производить реквизицию имущества без предварительного раз­решения, с последующим донесением Совету Труда и Обороны; уста­навливать трудовую повинность для населения; приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Военное положение предусматривалось двух видов: военное поло­жение не на театре военных действий и военное положение на театре военных действий. В местностях, объявленных на военном положе­нии, но не находящихся на театре военных действий, вместо Испол­комов учреждались РВК, в руках которых и сосредотачивалась вся полнота власти.

Правда, по изданию обязательных постановлений РВК и, в це­лом, их деятельность имела весьма существенное отличие по своей важности от полномочий местных органов власти, предоставляемых при исключительном положении. Местности, входящие в состав те­атра военных действий, объявлялись состоящими на военном поло­жении постановлением СНК РСФСР одновременно с объявлением мобилизации, согласно разработанному и утвержденному в мирное время списку таковых местностей. Военное положение проводилось командованием всеми вооруженными силами соответствующих ар­мий и фронтов. Этому командованию в отношении Административ­ного управления территории подчинялись все местные РВК, через которые военное командование действовало в сфере гражданского управления. Командование вооруженными силами в местностях на театре военных действий применяли в объеме настоящего положе­ния, а также предусмотренных Особым Положением о РВС.

Большую роль в развитии науки административного права сыг­рала разработка проекта Административного кодекса РСФСР, на­чавшаяся в 1922 году Наркоматом внутренних дел. В 1924 году проект Кодекса был разослан для обсуждения. Он содержал четыре части: 1) обеспечение революционной законности в советском управлении; 2) обязательные постановления и админист­ративные взыскания; 3) публичные права граждан и 4) охрана ре­волюционного порядка и общественной безопасности³. Часть IV "Об охране революционного порядка и общественной безопасности" со­стояла из нескольких глав, некоторые из них, например "Об упот­реблении оружия и призыве войск", были разработаны вновь. В проекте Кодекса предусматривалось право исполкомов и горсоветов издавать обязательные постановления при исключительном положе­нии, каковое право не представлялось действующим законодатель­ством. Изменялись санкции за нарушение обязательных постанов­лений при исключительном и военном положении. Вместо существо­вавших при исключительном положении: лишение свободы на срок не свыше 3 месяцев или принудительных работ на срок до 6 меся­цев, или штрафа до 5000 рублей,- устанавливалось лишение свобо­ды не свыше 2 месяцев, штраф до 1000 рублей в городских поселе­ниях и 200 рублей в сельской местности; при военном положении вводилось лишение свободы на срок не свыше 6 месяцев или штраф 2000 рублей в городских поселениях и 400 рублей в сельской мест­ности, или конфискации всего или части имущества. Новое Поло­жение аналогичного названия утвердили 10 мая 1926 года. В усло­виях мирного строительства чрезвычайным мерам охраны отводи­лось крайне ограниченное место, они сводились лишь к применению в исключительных случаях. По новому Положению меры охраны революционного порядка применялись лишь при нарушении нор­мальных условий жизни на той или иной территории и имели две формы: исключительного и военного положения. В Положении чет­ко определены были случаи, при которых вводилось исключитель­ное положение, а также органы, которые могли его вводить. При исключительном положении сохранялись гражданские власти, ко­торым военное командование обязывалось оказывать содействие. Это давало возможность "быстрого проведения соответствующих адми­нистративных мероприятий, а также позволяло направить работу административных органов соответственно условиям создавшейся об­становки".¹⁴

Военное положение имело два вида, в зависимости от того, вводи­лось ли оно в условиях мирного времени, когда меры исключитель­ного положения оказываются недостаточными для охраны и восста­новления революционного порядка, или когда данная местность ста­новится театром военных действий или получает для военных целей особо важное место. Право введения военного положения принадле­жало Президиуму ЦИК Союза ССР. При объявлении военного поло­жения не на театре военных действий вместо исполкомов утвержда­ются ВРК, действующие на основе положения о них, утвержденного ВЦИК, которые и являются высшей властью на территории. В со­став ВРК включались представители НКВД и военного командова­ния.

Во всех заседаниях ВРК принимал участие с совещательным го­лосом прокурор с правом принесения протестов на постановления комитета.

С введением военного положения на театре военных действий ВРК подчинялись военному командованию в порядке, особо установлен­ном законом, который издается ЦИКом Союза ССР.

При прекращении военных действий военное положение на теат­ре военных действий автоматически заменялось военным положени­ем, предусмотренным в условиях мирного времени.

Таким образом, подводя общий итог рассмотрения данной про­блемы, нельзя не отметить положения, касающегося введения и ут­верждения чрезвычайных мер охраны и компетенции высших зако­нодательных органов: законом устанавливались строго ограничи­тельные условия, допускающие их введение. Этим самым создавался твердый порядок, который точно разграничивал определенными рам­ками нормальные и чрезвычайные полномочия власти.

Положительным являлось и то, что в мирное время был разрабо­тан нормативно-правовой акт, предусматривавший быстрый пере­вод органов государственной власти и управления на работу при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных как военными действи­ями, так и другими условиями.

Советское государство строило свою внешнеполитическую деятель­ность на основе политики мирного сосуществования. Реализацией этой политики было установление в 1933—1935 годах дипломати­ческих отношений СССР с Испанией, Венгрией, Румынией, Чехос­ловакией, Болгарией, Албанией, Люксембургом и Колумбией, кото­рые в течение более 25 лет не признавали нашу страну. 16 ноября 1933 года были установлены дипломатические отношения между СССР и США. В том же 1933 году Советское правительство разрабо­тало план борьбы за коллективную безопасность, который предус­матривал заключение регионального соглашения между европейски­ми государствами о взаимной защите от германской агрессии. В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций. Советская дипломатия стреми­лась к реализации плана коллективной безопасности в Европе. Пос­ле подписания в Мюнхене в 1938 году соглашения между Германи­ей, Италией, Францией и Англией Чехословакия потеряла свою са­мостоятельность. По существу этого договора германский агрессор приближался к границе СССР. Внешнеполитическая деятельность СССР не смогла уберечь страну от войны, многие задачи, связанные с обеспечением безопасности страны, решить в полной мере не уда­лось.

Односторонне разорвав Советско-германский договор о ненападе­нии (1939 год), Германия 22 июня 1941 года внезапно напала на СССР. Вторгаясь в пределы Советского Союза, враг рассчитывал на скорую и легкую победу.

Вооруженная до зубов немецко-фашистская армия, покорившая всю Западную Европу, создала для нашей страны огромные трудности, поставила ее перед грозной опасностью, тем не менее народы СССР единодушно поднялись на борьбу с коварным и сильным вра­гом. Советский народ и его армия, с неимоверными трудностями, выстояли и победили.

Против Германии воевала не прежняя отсталая Россия, раздира­емая социальными и национальными противоречиями, и не "колосс на глиняных ногах", какими фашистская пропаганда изображала наше государство, а могучая социалистическая индустриальная и колхозная держава, сильная нерушимой дружбой народов и идейно-политическим единством всех трудящихся. В стране был введен чрез­вычайный режим — режим военного положения.

К сожалению, имевшийся опыт, не был востребован в предвоенный период и многие вопросы, которые возникли уже в начальный период войны, не были отрабо­таны в мирное время с использованием имевшегося опыта. Поэтому их пришлось решать и разрабатывать в ходе войны при огромном дефиците времени.