Глава 1. Развитие чрезвычайного законодательства в российском государстве §1 Эволюция чрезвычайного законодательства в России в дореволюционный период

Особенности исторического развития России обусловили определённое отставание в создании отдельных направлений законотворчества, в том числе касающихся особых правовых режимов от ведущих мировых держав. Так, появление и закрепление норм чрезвычайного законодательства, произошло в XIX веке.

Начала XIX века для Российской Империи ознаменовано подготовкой абсолютной монархией. Во главе пирамиды власти стоял император. Дальнейшее развитие спирали было невозможно без реформирования системы власти. Александр I предчувствовал необходимость этих реформ, хотя и относился к ним с большой настороженностью. При императоре был создан Негласный коми­тет, в состав которого вошли друзья императора, представители молодого поколения родовитой знати.

С 1802 года произошли частичные изменения в системе органи­зации власти: взамен петровских коллегий были введены новые орга­ны управления — министерства². Министерства становились цент­ральными органами власти. Дальнейшее развитие и осуществление реформ центральных учреждений связано с именем М. М. Сперанс­кого. План Сперанского преследовал цель упорядочить высшее го­сударственное управление и приспособить его к новым условиям.

План государственного преобразования России Сперанским был, в принципе, одобрен Александром I. Однако в силу противодействия реакционно настроенных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. Из обширного плана были реализованы проекты учреждения Государственного совета и преобразования ми­нистерств.

Государственный совет был создан в 1810 году и просуществовал до Февральской революции 1917 года.

Совет имел законосовещательные функции и нисколько не под­рывал прерогатив самодержавной власти.

Завершением министерской реформы явился новый закон о ми­нистерствах — "Общее учреждение министерств" — 25 июня 1811 года. Принятое положение о министерствах было дополнено "Уч­реждением Комитета министров" 20 мая 1812 года, содержавшим более подробный перечень функций Комитета министров. По закону от 20 марта 1812 года, в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государствен­ного управления. Через Комитет министров проходили дела по над­зору за высшими органами государственного управления, он мог даже отменить решения Сената. Таким образом, с 1812 года Коми­тет министров превратился в высшее административное законосове­щательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 года в связи с учреждением Государственной думы и приданием новых фун­кций Государственному совету.

Реформы, осуществленные в начале царствования Александра I, не изменили существа самодержавного строя. Победа над Наполео­ном и влияние идей французской революции на общественно-поли­тическую жизнь вновь поставили перед Россией задачу политичес­кого преобразования.

В 1815 году была дарована конституция Королевству Польскому. В строжайшей тайне готовился проект первой русской конституции. В 1820 году проект был готов, но он никогда так и не был обнародо­ван.

После подавления восстания декабристов на смену курсу реформ пришло усиление крепостничества. Николай I взял курс на укреп­ление абсолютизма.

По указу императора Николая I от 3 июля 1826 года особая канцелярия была преобразована в Третье отделение (III отделение) Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Мотив данного преобразования вполне ясен. Император, под впечатлением декабрьских событий 1825 года, решил сосредоточить в своих ру­ках ближайшее и непосредственное руководство делами государствен­ной полиции. "Император Николай, — как отметил известный рус­ский историк академик С. Ф. Платонов, — все свое царствование держался обычая убрать в свое непосредственное управление те дела, успех которых его особенно интересовал. Поэтому канцелярия им­ператора Николая в государственном управлении стала играть гро­мадную роль".³

В обязанности III отделения входило: заведование высшей поли­цией, собирание сведений о лицах, состоящих под надзором поли­ции, высылка и размещение людей подозрительных и вредных; за­ведование местами заключения для государственных преступников.

Исполнительным органом III отделения являлся сформирован­ный тогда же корпус жандармов. В течение пятидесяти с лишним лет III отделение являлось органом верховного управления, специ­ально предназначенным для борьбы с крамолой. Указом 12 февраля 1880 года была учреждена в качестве высшей над III отделением инстанция — Верховная Распределительная Комиссия, с неограни­ченными диктаторскими полномочиями.

Указом 6 апреля 1880 года Верховная Комиссия была закрыта. В целях большего упрочения единства исполнительной власти III отделение было преобразовано в особый Департамент государствен­ной полиции Министерства внутренних дел.

Политико-административная власть на местах всегда находилась в руках назначаемых царем губернаторов, деятельностью которых руководило министерство внутренних дел. Практиковалось также в некоторых случаях объединение нескольких губерний под властью генерал-губернаторов, которые, как правило, являлись одновремен­но и командующими войсками военных округов.

Так, в 1879 году, в ответ на террор народовольцев, Указом от 5 апреля для более энергичной и успешной борьбы с крамолой были учреждены особые должности временных генерал-губернаторов, об­леченных чрезвычайными полномочиями в Петербурге, Харькове и Одессе. Такие же полномочия были предоставлены генерал-губерна­торам в Москве, Киеве и Варшаве.

После отмены 19 февраля 1861 года крепостного права в России были предприняты попытки проведения целого ряда реформ госу­дарственного аппарата, что повлекло за собой радикальные переме­ны в управлении страной. В 1862 году уездная и городская полиция уездных городов объединялись в единое полицейское управление во главе с исправником, назначенным правительством. В 1878 году были учреждены должности участковых урядников, полицейский резерв в уездах и отряды сельской стражи. В каждом уезде было до 40 урядников. В крупных городах вместо управ благочиния были созданы полицейские управления во главе с полицмейстерами, а в Петербурге и Москве и обер-полицмейстерами. Города делились на части (районы) во главе с частными приставами, а те, в свою оче­редь, на участки и околотки с участковыми и околоточными. Уве­личивался аппарат политической полиции. Покушение Д. Карако­зова 4 апреля 1866 года на императора Александра II в районе Летнего сада в Петербурге имело огромное значение. Оно показало, что на смену представителям аристократии, участвовавшим в нача­ле века в различного рода заговорах и покушениях, пришли в рево­люционное движение 60—70-х годов XIX века революционеры-раз­ночинцы. Это требовало введения наблюдения за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества. В ответ на это в 1867 году было проведено реформирование жандармского аппарата. Была создана разветвленная сеть территориальных жандармских органов. В 1880 году завершилось создание единой полицейской системы по­лицейских участков в стране. Суть ее сведена к объединению в веде­ние МВД политической и общей полиции. Непосредственно всеми видами полиции стал управлять департамент полиции. Министр внут­ренних дел одновременно имел звание шефа жандармов. Команди­ром корпуса жандармов стал товарищ (заместитель) министра внут­ренних дел — заведующий государственной полиции, он же куриро­вал и департамент полиции.

Таковы те органы власти, которые представляли в XIX веке пра­воохранительную систему России. Что касается исключительных полномочий, какими эти органы были наделены, то в ряду их, бес­спорно, первое место занимало право административной высылки и ссылки.

До 1855 года это право не было регламентировано никаким зако­ном. Наряду с высылкой по высочайшему повелению на практике часто встречаются случаи высылки и даже ссылки по распоряжени­ям местной административной власти. Некоторым генерал-губерна­торам и губернаторам право высылки было предоставлено особо, сепаративными законами. Поэтому, не будучи регламентировано за­коном, право высылки практиковалось в весьма широких масшта­бах. В результате чего некоторые губернии были переполнены адми­нистративно-ссыльными, состоящими под надзором полиции, что создавало большие сложности для местной полиции. 2 декабря 1855 года, в целях ограничения применения административной высылки, был принят закон, согласно которому высылка разрешалась только по взаимному соглашению министра внутренних дел и Главноуправ­ляющего III отделением Собственной Его Величества Канцелярии. Однако и позднее 1855 года рядом сепаративных указов представи­тели местной административной власти наделялись правом высыл­ки и даже ссылки "неблагонадежных в политическом отношении" или вообще "неблагонадежных и вредных" лиц.⁴

После поражения декабристов Николай I стремился укрепить са­модержавную власть, подавить всякое вольнодумство. Было разра­ботано идеологическое обоснование реакционной политики самодер­жавия — теория "официальной народности". Ее автором был ми­нистр народного просвещения граф С. Уваров. В докладе царю в 1832 году он выдвинул формулу основ русской жизни: "Самодержа­вие, православие, народность".

Самодержавие — исторически сложившиеся устои жизни; право­славие — нравственная основа жизни русского народа; народность — единение царя и народа, ограждающее Россию от социальных ка­таклизмов. Русский народ существует как единое целое, лишь по­скольку сохраняет верность самодержавию и подчиняется отеческо­му попечению православной церкви. Отсюда любые выступления против самодержавия, любая критика церкви трактовались как дей­ствия, направленные против коренных интересов народа.

Известные русские писатели, философы, общественные деятели пытались объяснить особенности русской жизни на основе изучения европейской, главным образом, германской, философии. В Герма­нии того времени господствовали две "идеалистические" философс­кие системы: Шеллинга и Гегеля. Под их влиянием русские мысли­тели разделились на два направления. Одно из них получило назва­ние — славянофильство, другое — западничество.

Представителями славянофилов являлись К. С. Аксаков, И. В. Киреевский, А. С. Хомяков, Ю. Ф. Самарин и другие предста­вители российского общества. Наиболее выдающимися представителями западников были П. В. Анненков, В. Г. Белинский, В. П. Боткин, Т. Н. Грановский, А. И. Герцен, И. С. Тургенев, П. А. Чаадаев и другие.

Славянофилы отстаивали самобытность русского народа на осно­ве трех принципов "официальной народности". Западники, в отли­чие от славянофилов, русскую самобытность оценивали как отста­лость. Они считали, что Россия должна заимствовать опыт Европы. Важнейшую задачу они видели в том, чтобы добиться освобождения личности и создать государство и общество, обеспечивающие эту свободу.

При всех различиях в оценке перспектив развития России пред­ставителей этих направлений объединяло негативное отношение к революции, они выступали за реформистский путь решения основ­ных социальных вопросов России.

Большинство из них рассмат­ривали русскую идею в самом широком, общефилософском и кон­цептуальном плане, исходя из своих представлений об исторической и культурной миссии русского народа, призванного сыграть выдаю­щуюся роль идеала не только в ускорении общественного прогресса на Евразийском континенте, но и в развитии всей мировой цивили­зации. Идеи западников и славянофилов оказали серьезное влия­ние на многие поколения людей, искавших для России пути в буду­щее. Если до 60-х годов в общественно-политическом движении основную роль играла дворянская интеллигенция, то к 60-м годам в России возникает разночинная интеллигенция. В 70-е годы началась практическая деятельность народников. Во второй половине XIX века на арену политической жизни в России вступает пролета­риат, началось организованное и массовое стачечное движение.

Начиная с 70-х годов, административная высылка получила ши­рокое применение к фабричным и заводским рабочим. Высочайшим повелением 1870 года предписывалось губернаторам, в случае воз­никновения стачек рабочих на каком-либо заводе или фабрике, не допускать до судебного разбирательства и по обнаружении главных зачинщиков немедленно высылать их в одну из назначенных для того губерний, не испрашивая предварительного разрешения мини­стра внутренних дел. А спустя несколько лет, Высочайшее повеле­ние 24 мая 1878 года предписывает лиц, привлеченных к делу про­тивоправительственной пропаганды, высылать в распоряжение ге­нерал-губернатора Восточной Сибири. Административная ссылка не была регламентирована никакими нормативно-правовыми акта­ми, поэтому по характеру последствий, сопряженных с нею, явля­лась мерой совершенно неопределенной. До 1881 года ссылка не назначалась на определенные сроки. Фактически она была бессроч­ной. О лицах сосланных сразу же забывали. На такое положение вещей обратил внимание еще в 1861 году сенатор Дюгамель, кото­рый ревизовал Олонецкую губернию. В докладе на имя императора сенатор указал на необходимость установления сроков администра­тивной ссылки. Он, в частности, отмечал, что безнадежность поло­жения ссыльных порождает в них отчаяние, а последнее часто при­водит к преступлению. Комитет Министров не согласился с мнением Дюгамеля и указал на то, что всякое послабление административ­ной власти в отношении высылки неблагонадежных лиц неизбежно приведет к ослаблению применения данной важной полицейской меры, которая являлась в то время наиболее сильным орудием для пре­дупреждения и пресечения беспорядков. И поэтому административ­ная высылка велась, сохраняя бессрочный характер, до издания Положения 14 августа 1881 года, о котором мы будем подробно вести речь в следующем параграфе данной главы.

Отсутствие правовой регламентации административной высылки не давало возможности с какой-либо точностью определять содер­жание и объем правоограничений, сопряженных с ней. Вместе с тем на практике сложились правоограничения, которые впоследствии были санкционированы Законом о полицейском надзоре 1882 года. Эти ограничения касались свободы передвижения, неприкосновен­ности жилища и корреспонденции, поступления на государственную общественную службу, производства, торговли и промыслов, педа­гогической деятельности и занятия адвокатурой. В конце 70-х годов рядом высочайших повелений постепенно устанавливались другие исключительные полномочия административной власти, которые впоследствии вошли в состав так называемых исключительных по­ложений, о которых мы будем вести речь ниже. Так, например, рядом указов 1879 года генерал-губернаторам было предоставлено право для охранения спокойствия и предупреждения противогосу­дарственных замыслов издавать обязательные постановления с оп­ределением в административном порядке ареста до 3 месяцев или денежного штрафа до 50 рублей.⁵

В августе 1879 года народническая подпольная организация "Зем­ля и воля" распалась на две организации: "Народную волю" и "Чер­ный передел". "Народовольцы" (А. Д. Михайлов, Н. А. Морозов, А. И. Желябов, С. Л. Перовская и др.) взяли на вооружение терро­ристическую борьбу. Они организовали семь покушений на царя. Никто не предполагал, что все это происходит от деятельности ма­лочисленной революционной группы. Правительство прибегло к чрез­вычайным мерам, обрушившимся не только на действительно ви­новных лиц, но и на все общество. Надзору и преследованию под­вергались все те, кто казался мало-мальски подозрительным и не­благонадежным человеком. Однако эта необыкновенная строгость не помогла: революционный террор не прекращался. 1 августа 1881 года в результате очередного террористического акта "народоволь­цев" Александр II был убит на Екатерининском канале. На престол вступил его сын, цесаревич Александр Александрович.

Главной целью своей деятельности император Александр III (1881-1894) поставил утверждение самодержавной власти и государствен­ного порядка, поколебленного крамолой. Цель эта должна была до­стигаться прежде всего твердым подавлением всякой крамолы, в том числе и путем принятия исключительных законодательных ак­тов. "Первым мероприятием по осуществлению нового курса, — от­мечает известный отечественный историк права, заслуженный дея­тель науки России, доктор юридических наук, профессор В. М. Ку­рицын, — стало принятие Положения об усиленной и чрезвычайной охране (1881 год)". Положение впитало в себя всю право­применительную практику предшествующего периода в истории Рос­сии по вопросам охраны государственного порядка и общественного спокойствия. Принятый нормативный акт является краеугольным камнем в чрезвычайном законодательстве России дореволюционного периода. Он является закономерным результатом законотворческо­го процесса в течение целого столетия, предшествующего изданию Положения. И поэтому, мы считаем, что рассмотрев предысторию создания чрезвычайного законодательства, мы все же можем начать анализ чрезвычайного законодательства дореволюционной России с "Положения о мерах к охранению государственного порядка и обще­ственного спокойствия".

Меры по борьбе с крамолой, проводимые правительством, оказа­лись тщетными. Сознавая свое бессилие после гибели Александра II, правительство предпринимает попытку привлечь общественные силы к активной борьбе с революционным движением. 18 марта 1881 года было принято решение о создании при градоначальнике вре­менного Совета, избранного от населения Петербурга в количестве 25 человек и кандидатов к ним. Совет наделялся решающей влас­тью. Градоначальнику предоставлялось право предлагать на обсуж­дение Совета те меры, которые он считал необходимыми в целях обеспечения общественной безопасности. Каждая мера, одобренная Советом, немедленно получала обязательную силу и приводилась градоначальником в исполнение. Если мера, предложенная градона­чальником, большинством Совета не одобрялась, градоначальнику запрещалось ее реализовывать. Давая характеристику обстановке того времени, академик С. Ф. Платонов отмечает: "...революцион­ный террор не прекращался. Общество же, замученное репрессиями, было взволнованно и раздражено"⁶. В таких обстоятельствах правительство предложило подключить к решению данной пробле­мы представителей широкой общественности. Это решение, вызван­ное растерянностью и страхом, не было реализовано. Главные орга­низаторы и исполнители террористического акта были повешены по приговору суда. Александр III не только повел решительную борьбу с крамолой, но и приступил к пересмотру узаконений времен импе­ратора Александра II, коснулся всех сторон государственной обще­ственной жизни в целях усиления надзора и влияния правительства в сфере суда и общественного самоуправления и укрепления авто­ритета верховной власти.

В результате этой деятельности 14 августа 1881 года в царской России было утверждено Положение о мерах к охранению государ­ственного порядка и общественного спокойствия. Положение от 14 августа 1881 года предусматривало два вида чрезвычайных мер: усиленную охрану (р. 1, п. 4), которая вводилась на год, и чрезвы­чайную охрану (п. 6), которая вводилась на шесть месяцев. Вместе с тем следует отметить, что говоря об исключительном поло­жении, обычно имеют в виду именно положение об усиленной или чрезвычайной охране, о которой мы говорили ранее. В действитель­ности же количество "исключительных положений", применяемых в России для борьбы с так называемой крамолой, было гораздо боль­ше. Поэтому следует различать: 1) положение об усиленной и чрез­вычайной охране; 2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключи­тельном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению верховной власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; наконец, 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям особыми, как общими, так и сепаративными законами.⁷

Остановимся на краткой характеристике перечисленных нами "ис­ключительных положений".

Положение об усиленной охране по существу является разно­видностью гражданской диктатуры. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагались на лиц, облеченных постоянной и нормальной общеадминистративной властью, — на генерал-губернаторов, постоянных или временно на­значенных, а в местностях им не подчиненных — на губернаторов и градоначальников. Право первоначального объявления осадного положения принадлежало министру внутренних дел, либо генерал-губернаторам в пределах подведомственной им территории, с после­дующим утверждением министром внутренних дел. В случае объяв­ления усиленной охраны министр внутренних дел немедленно док­ладывал об этом Правительствующему Сенату с одновременным док­ладом Верховной власти через Совет Министров. Положение об уси­ленной охране, как мы уже отметили, вводилось на один год и о дальнейшем его продлении министр внутренних дел был обязан со­общать Совету Министров. В случаях полного прекращения или сбоев в правильности железнодорожных, телеграфных и почтовых сообщений положение усиленной охраны могло быть введено гене­рал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками без полу­чения предварительного разрешения центральной власти. Объяв­ленное таким образом положение могло быть отменено министром внутренних дел с восстановлением правильности сообщения. Предо­ставляя введение усиленной охраны дискреционному усмотрению ад­министративной власти, закон, тем не менее, пытается определить, в каких именно случаях усиленная охрана должна быть вводима. Так, по закону, она вводится, когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательства­ми против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества.

С введением усиленной охраны органы местной административ­ной власти приобретали полномочия двоякого рода — превентивного и репрессивного характера. Что касается превентивных полномо­чий, то по своему существу они заключаются в отмене или приоста­новке гарантий личной свободы, устанавливаемых общим законода­тельством. Так, с введением усиленной охраны приостанавливаются прежде всего гарантии неприкосновенности личности. Генерал-гу­бернаторам, а в местностях, им не подчиненным, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право административной высыл­ки, т. е. право запрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных на положении усиленной охраны. Началь­никам полиции и жандармских управлений, а также их помощникам предоставлялось право задерживать на срок до двух недель всех лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений либо в принадлежности к противозаконным сообществам, а также производить в любое время суток обыски и выемки во всех без ис­ключения помещениях. По письменному распоряжению губернато­ра или градоначальника срок предварительного ареста мог быть продлен до одного месяца со дня задержания. Генерал-губернато­рам, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право зап­рещать любые народные, общественные и даже частные собрания, чем нарушались гарантии свободы собраний. И, наконец введение усиленной охраны приостанавливало гарантии свободы торговли и промыслов. Губернатор получал право на закрытие торговых и про­мышленных заведений как на определенный срок, так и на все вре­мя объявленного положения усиленной охраны.

В отличие от превентивных, репрессивные полномочия власти преследовали цель усиления и ускорения ответственности как за совершение преступлений, так и за неисполнение обязанностей, воз­лагаемых исключительным положением на частных лиц.

Положением усиленной охраны администрации предоставлялись репрессивные полномочия двоякого рода. Во-первых, губернаторам предоставлялось право установления своей собственной властью ка­рательных санкций издаваемых или обязательных постановлений, относящихся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности. Пределы данной санкции не долж­ны были превышать трехмесячного ареста или штрафа в пятьсот рублей. Дела о нарушении данных постановлений разрешались в административном порядке градоначальниками или обер-полицмей­стерами. Во-вторых, административной власти предоставлялось право передавать отдельные дела о преступлениях, предусмотренных об­щеуголовными законами, на рассмотрение военных судов по зако­нам военного времени. Приговоры этих судов утверждались гене­рал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненным, — команду­ющими войсками, которым предоставлялись права, аналогичные правам главнокомандующего в военное время и предусмотренные соответствующими статьями военно-судебного устава, в частности, право не рассматривать в кассационном порядке кассационные жа­лобы и промыслы. Такова, в основном, сущность положения усилен­ной охраны.

Положение чрезвычайной охраны представляет по своей сути также особую форму гражданской, а не военной диктатуры. При объявлении местности в положении чрезвычайной охраны генерал-губернатору предоставлялись права главноначальствующих. В некоторых случаях по утвержденному императором положению Сове­та Министров — права главнокомандующих армией в военное время. В то же время главноначальствующий, хоть и облеченный чрезвы­чайными полномочиями, являлся органом гражданской, а не воен­ной администрации. Основное начало Положения от 14 августа 1881 года, согласно которому высшее направление действий по охране государственного порядка и общественного спокойствия принадле­жало министру внутренних дел, вследствие чего его требования под­лежали немедленному исполнению всеми местными администрация­ми (ст. 1), относилось не только к положению усиленной, но и к положению чрезвычайной охраны. Для отмены распоряжений гене­рал-губернаторов министр внутренних дел запрашивал разрешение императора через Совет Министров или, в экстренных случаях, по личному докладу.

В отличие от положения усиленной, положение чрезвычайной охраны вводилось по представлению министра внутренних дел По­ложением Совета Министров, утвержденным императором. Данное положение вводилось на срок не свыше шести месяцев, по истечении данного срока действие его могло быть продлено в таком же порядке.

Согласно ст.6 Положения от 14 августа 1881 года чрезвычайная охрана могла быть введена, когда посягательствами против государ­ственного строя и безопасности частных лиц население было приве­дено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для восстановления нарушенного порядка.

По общему правилу все полномочия, предоставляемые админист­ративной власти положением усиленной охраны, сохраняемы в со­ответствии со ст. 23 и при положении чрезвычайной охраны; сверх этого главнокомандующему предоставлялся ряд чрезвычайных пол­номочий... как превентивного, так и репрессивного характера.

К числу первых можно отнести право учреждения для содей­ствия органам полиции особых военно-полицейских команд, с ука­заниями при учреждении их прав и обязанностей.

Кроме того, сверх тех полномочий предупредительного характе­ра, которые предоставлялись губернаторам положением усиленной охраны, главноначальствующим предоставлялось: право налагать секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество, и доходы с них (ст. 26, п. 4 Положения); право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать оче­редные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устра­нению из обсуждения однозначных собраний (ст. 26, п. 7 Положе­ния); право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения (ст. 26, п. 8 Положения); право закрывать учебные заведения на срок не более одного меся­ца, причем о продлении этого срока министр внутренних дел мог войти с представлением в Совет Министров (ст. 26, п. 9 Положения) и ряд других исключительных прав.⁸

С введением в действие положения чрезвычайной охраны значи­тельно расширялись репрессивные полномочия главноначальствующих.

Так, прежде всего, значительно повышалась карательная санк­ция издаваемых главноначальствующим обязательных постановле­ний: за нарушение этих постановлений последний имел право под­вергать в административном порядке заключению в тюрьму или кре­пость на три месяца, или арест на такой же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей (ст. 26, п. 5 Положения).

И, наконец, что касается рассмотрения дел о преступлениях и проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установлен­ного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной главноначальствующему предоставлялось право изъятия из общей под­судности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачей их к производству военного суда (ст. 26, п. 3 Положения).

Таковы, в основном, полномочия административной власти при усиленной и чрезвычайной охране.

Согласно Положению от 14 августа 1881 года одновременно с объявлением какой-либо местности одного из рассмотренных видов исключительного положения, могли быть введены согласно особому каждый раз положению Совета Министров, утвержденному импера­тором, в некоторых смежных губерниях и областях или даже во всем государстве особые правила, предоставляющие администрации чрезвычайные полномочия.

Так, например, именной Высочайший указ Правительствующему Сенату 4 сентября 1881 года об издании Положения от 14 августа объявил в состоянии усиленной охраны: губернии: Петербургскую, Московскую, Харьковскую, Полтавс­кую, Черниговскую, Киевскую, Волынскую, Подольскую, Херсонс­кую и Бессарабскую; градоначальства: Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникальское; уезды: Симферопольский, Евпаторийский, Ялтинский, Феодо­сийский, Перконский и г. Бердянск Таврической губернии; город Воронеж с уездом, города Ростов-на-Дону и Мариуполь Екатеринославской губернии.

Одновременно с этим данным указом действия особых правил, предусмотренных ст. 28 Положения, были распространены на всю Россию.

Начало XX века для России было бурным и тяжелым. В усло­виях назревавшей революции, роста общественного недовольства правительство стремилось сохранить существующий порядок, по­давляло революционные выступления. В 1901 году усиленная охрана охватывает почти всю Россию, однако усиленной охране не удается остановить революционной волны. В 1905 году усилен­ная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному по­ложению. И охрана, и военное положение, прежде всего, были введены именно в тех губерниях, которые в течение четверти века непрерывно охранялись от революции усиленной охраной — в губер­ниях Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской и др.⁹

Таким образом, царское правительство, в целях борьбы с рево­люционным движением в России, вводило в той или другой мест­ности чрезвычайные меры, чем в значительной мере ограничива­ло права и свободы всех граждан.

Мы в достаточной степени рассмотрели структуру и содержа­ние узаконенных правовых режимов, что соответствует оптималь­ному объему для понимания исследуемых нами проблем.

Однако анализ исключительного законодательства дореволю­ционной России был бы не полным, если бы мы, хотя бы в общих чертах, не остановились на характеристике правовой основы дру­гих чрезвычайных правовых режимов.

Российское законодательство, действовавшее в рассматриваемый нами исторический период, не знало фиктивного военного или, тем более, осадного положения, которое вводилось бы в мирное время. Согласно ст. 1 Правил о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, "населенные места, входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных или специальных военных могут быть объявлены состоящими на военном положении". Командующему армией под­чиняется местный генерал-губернатор. Командующий имеет право отменять распоряжение последнего по вопросам, касающимся охра­нения государственного порядка и общественного спокойствия, и давать им предписания по данным вопросам.

И, наконец, что касается осадного положения, то оно вводится в крепостных районах, во время внешней войны, при обложении крепо­сти неприятелем. Согласно ст. 15 Правил о правах и обязанностях комендантов крепостей по отношению к гражданским властям и мест­ному населению, с введением осадного положения комендант, объяв­ляя об этом жителям крепости и крепостного района, вступает по отношению к ним в права, предоставляемые Главнокомандующему в местности, объявленной на военном положении. Все жители крепости поступают в распоряжение коменданта, который может использовать их по своему усмотрению для решения любых задач, которые он по­считает необходимыми для более эффективной обороны крепости.

В дореволюционной России широко практиковалось предоставле­ние законодательством ad hoc особых полномочий отдельным орга­нам административной власти. Из всех чрезвычайных полномочий, предоставляемых исключительным законодательством администра­ции, на практике наиболее важное значение имели: право издания в порядке охраны обязательных постановлений; право администра­тивной высылки и ссылки, и , наконец, право производства арестов, обысков и выемок в порядке охраны. Таким образом, мы видим, что предоставление таких полномочий приводит к тому, что общая кар­тина административного управления Россией была необыкновенно пестрой. А, учитывая, что исключительные правовые режимы в Рос­сии существовали вплоть до Октябрьской революции 1917 года, обес­печение свободы личности в таких условиях было весьма проблема­тичным. Так, например, 30 августа 1915 года Николай II подписал Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату "О продле­нии срока действия Положения о мерах к охранению государствен­ного порядка и общественного спокойствия и о дальнейшем оставле­нии на положении чрезвычайной охраны некоторых местностей Империи".¹⁰

Данным указом повелевалось: "1) Продолжить срок действия Высочайше утвержденного, 14 августа 1881 года, Положения о ме­рах к охранению государственного порядка и общественного спо­койствия еще на один год, а именно по 4 сентября 1916 года, или по день издания нового закона об исключительном положении, если закон этот воспоследует ранее 4 сентября 1916 года. 2) Оставить в положении чрезвычайной охраны по 4 марта 1916 года все местнос­ти Империи, кои не состоят на военном или осадном положении, с сохранением прав главноначальствующих в отношении сих местнос­тей за подлежащими генерал-губернаторами, губернаторами и гра­доначальниками, по принадлежности, и с сохранением в отношении города Москвы действия Высочайшего приказа 5 мая 1915 года о назначении Главноначальствующего над Москвою...".

Таким образом, чрезвычайные правовые режимы в соответствии с Положением от 14 августа 1881 года были введены в России Имен­ным указом 4 сентября 1881 года. Предполагалось, что это — вре­менная мера, устанавливающаяся на определенный законом срок. В жизни любого государства могут возникнуть такие моменты, когда постоянные законы, имеющие целью охрану общественного порядка и спокойствия, признаются недостаточными и поэтому, в основном, восполняются временными исключительными мерами. Сущность последних заключается в расширении пределов власти администра­тивных учреждений и в ограничении гражданских свобод.

Правила о мерах к охранению государственного порядка и об­щественного спокойствия, при издании своем имевшие временный и исключительный характер, получили, по обширности пространств, на кои действие их распространяется, и по долговременности при­менения своего, совершенно непредвиденный для них характер по­стоянного законоположения... Эти правила существуют уже ныне непрерывно 22 года; при действии их успело возрасти целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного благоустройства и лишь по книгам знает об общих зако­нах Российской Империи.

"В государственном механизме России, — отмечает один из иссле­дователей механизма правового государства Э. П. Григонис, — дол­гое время безраздельно господствовал принцип единовластия. Пер­воначально он выражался в абсолютной монархии (самодержавии)... крупное поражение абсолютизм терпит в период 1905—1906 годов, когда был учрежден первый русский парламент — Государственная дума, и в стране формируется конституционная монархия..."¹¹.

Под давлением революционных выступлений масс император Ни­колай II издал 17 октября 1905 года манифест, даровавший населе­нию незыблемые основы гражданской свободы на началах действи­тельной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, со­браний и союзов; вместе с тем обещано было широкое развитие начала общего избирательного права и было установлено незыбле­мое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одоб­рения государственной думы".

Встал вопрос о реформировании действовавшего в России исклю­чительного законодательства. Пересмотр исключительного законо­дательства был поручен комитету министров и образованному для пересмотра исключительных законов особому совещанию. А. В. Гор­бунов в еженедельной юридической газете "Право" за 28 октября 1907 года в статье "Политика исключительных мероприятий" на­звал Положение от 14 августа 1881 года "великой хартией полицей­ских вольностей". Являясь правовой основой применяемых в Рос­сии исключительных мероприятий, данное положение предоставило широкие полномочия органам администрации и полиции. Однако, как отметило особое совещание, "применение исключительных мер вообще не оправдало возложенных на них надежд" и что "исключи­тельные полномочия... не могли предотвратить распространение са­мых крайних и разрушительных теорий в обширных слоях населения исключительные меры в постоянно действующую политику ис­ключительных мероприятий протяженностью в 35 лет. В результа­те Февральской революции произошли важные изменения в государственном строе, характеризующиеся перманентным развитием революционного пра­восознания.

Февральская революция, свергнув царизм, не смогла в то же время решить основные общедемократические и общенациональные задачи (вопросы о мире, о земле, о борьбе с хозяйственной разрухой и голодом и др.). Это стало внутренней пружиной развития револю­ционного процесса в социалистическом направлении.