Глава 2. Практические аспекты государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Пермского края

2.1. Анализ сферы государственно-частного партнерства в Пермском крае

В Пермском крае утверждены Стратегия социально-экономического развития¹, Программа социально-экономического развития² и 22 государственные программы. Как показал анализ, ГЧП как один из инструментов экономической политики в Стратегии социально-экономического развития не фигурирует, соответствующих целевых ориентиров нет, приоритеты развития сферы ГЧП не установлены. При этом стоит отметить, что развитие ГЧП является механизмом реализации одной из задач региональной Программы социально- экономического развития раздела о социальной политике в сфере дошкольного образования. Показатели социально-экономического развития, закрепленные в Программе, должны быть отражены в соответствующих программах.

Несмотря на то, что, согласно региональной Программе социально- экономического развития развитие, ГЧП предусмотрено только в сфере дошкольного образования, применение механизмов ГЧП заложено в 9 из 22 госпрограммах. В этих госпрограммах развитие ГЧП включено или в перечень задач, или в систему показателей, или заложено в качестве ожидаемых результатов. Так, в госпрограмме по здравоохранению заложен такой показатель, как строительство фельдшерско-акушерских пунктов на основе ГЧП³; одна из задач подпрограммы госпрограммы «Воспроизводство и использование природных ресурсов» – формирование ГЧП в лесопромышленном комплексе⁴. Еще в 4 госпрограммах развитие ГЧП отмечается как один из приоритетов, однако дальнейшей конкретизации понятие не получает. Так, в госпрограмме развития сельского хозяйства и сельских территорий закреплено, что использование механизмов ГЧП является приоритетом в сфере устойчивого развития сельских территорий, при этом применение механизмов ГЧП в целевых показателях, ожидаемых результатах не предусмотрено⁵.

Анализ модели управления сферой ГЧП в Пермском крае показал, что уполномоченным органом определено краевое Агентство по инвестициям и внешнеэкономическим связям⁴. Набор его функций закреплен в региональном Законе о ГЧП и в целом соответствует рекомендациям по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ.

Набор функций уполномоченного органа закрепляется в региональном Законе о ГЧП:

1) разрабатывает проекты нормативных правовых актов по реализации государственной политики Пермского края в сфере государственно-частного партнерства;

2) осуществляет подготовку предложений по включению проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства, в государственные программы;

3) осуществляет координацию действий иных исполнительных органов государственной власти Пермского края в сфере развития государственно-частного партнерства;

4) разрабатывает методику оценки эффективности участия Пермского края в соглашениях;

5) в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края разрабатывает положение о порядке, сроках и условиях участия Пермского края в соглашениях;

6) разрабатывает порядок проведения конкурса на право заключения соглашения, а также состав и содержание конкурсной документации;

7) разрабатывает порядок заключения соглашения без проведения конкурса в соответствии с федеральным законодательством;

8) разрабатывает примерную форму соглашения, разрабатывает методические рекомендации по заключению соглашения, а также порядок заключения соглашений и порядок осуществления контроля за их реализацией;

9) заключает соглашения в случае принятия соответствующего решения Правительством Пермского края;

10) осуществляет контроль за исполнением условий соглашений;

11) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края¹.

Как показывает практика регионов по сопровождению подготовки и реализации проектов ГЧП, эту роль успешно выполняют так называемые институты развития, которые, как правило, функционируют в форме бюджетных или автономных учреждений или акционерных обществ с государственным участием. Последняя форма нашла применение в Пермском крае – это ОАО «Корпорация развития Пермского края», 100% акций которого принадлежат региону. За Корпорацией развития с целью упрощения процедуры взаимодействия закреплена работа с инвесторами в режиме «одного окна»¹.

Свою миссию Корпорация развития формулирует как обеспечение эффективного содействия инвестиционному процессу на территории Пермского края, однако отдельно в рамках ГЧП концепция ее деятельности как института развития не представлена.

Также роль института развития выполняет и краевое Агентство по инвестициям и внешнеэкономическим связям. Таким образом, наряду с отдельными функционирующими элементами модели управления ГЧП в Пермском крае стоит отметить отсутствие межведомственной рабочей группы и регламентированного порядка межведомственного взаимодействия. Для объединения усилий государственных органов, бизнес-сообщества, экспертов для предварительной оценки целесообразности и необходимости реализации проектов авторами «Регионального ГЧП-стандарта» предлагается создавать в регионах совещательно-консультативные органы по развитию общественной инфраструктуры с привлечением внебюджетных средств².

Как правило, такие советы кроме обсуждения возможности реализации того или иного проекта и его целесообразности, также с учетом мнений экспертного сообщества и частных компаний готовят предложения и рекомендации по совершенствованию политики в сфере ГЧП. При губернаторе Пермского края создан совет по улучшению инвестиционного климата в целях обеспечения стабильных условий осуществления инвестиционной деятельности, выработки мер по улучшению инвестиционного климата, координации деятельности исполнительных органов государственной власти по стимулированию инвестиционной деятельности, обеспечения равных прав инвесторов на получение государственной поддержки и обеспечения принципов гласности и открытости инвестиционных процессов¹.

В копилке региона уже несколько успешных проектов: передача в концессию частному инвестору водоканала, выведение на аутсорсинг услуг по перевозке бригад скорой помощи и другие. Сейчас в Пермском крае реализуется проект по строительству аэропорта стоимостью более 3 млрд руб. Региональные власти планируют расширить опыт взаимодействия с частными инвесторами. Им в помощь – разработка федерального закона, регулирующего сотрудничество в рамках государственно-частного партнерства².

В рейтинге регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства в 2014–2015 годах, подготовленном центром развития ГЧП, Пермский край занял 14-е место. Составители рейтинга отнесли Прикамье к категории регионов с высоким потенциалом. Представленные в данной группе регионы характеризуются качественным уровнем развитости институциональной среды, позволяющим системно применять механизмы государственно-частного партнерства (например, Воронежская и Ярославская области), высокой инвестиционной привлекательностью и наличием обширной практики реализации проектов ГЧП.

Лидерами этой группы по опыту реализации проектов являются Пермский край, Тамбовская, Ульяновская, Самарская области. «Отличительная особенность регионов данной группы – сложившиеся условия для реализации проектов ГЧП, наиболее понятные как локальным, так и внешним инвесторам», – отмечают составители рейтинга³.

Стоит отметить, что федеральное законодательство, регулирующее проекты ГЧП, появилось только летом 2015 года. Целью федерального документа является создание правовых условий для привлечения частных инвестиций в экономику. Закон регулирует правовые отношения в сфере ГЧП. До этого времени для реализации проектов использовался закон «О концессионных соглашениях». Необходимость правовой базы для привлечения частных инвестиций в социальную сферу назрела давно. В частности, депутаты законодательного собрания Пермского края разработали свой закон о ГЧП, чтобы повысить эффективность привлечения средств частных инвесторов.

Эксперты отмечают, что закон о ГЧП даст толчок развитию этого механизма в Пермском крае. Между тем опыт привлечения частных инвестиций в Пермском крае уже есть. По данным агентства по содействию инвестициям Пермского края, на территории региона уже в 2014 году реализовалось порядка 32 проектов в рамках ГЧП. Уже несколько лет Пермский край сотрудничает с крупными промышленниками региона, которые вкладывают средства в социальную среду края.

Согласно результатам анализа, проведенного Центром развития государственно-частного партнерства совместно с Минэкономразвития, в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП, который был составлен в 2015- 2016 гг. Пермский край занял 26 место¹. Исследование проводилось на основании методики, утвержденной Минэкономразвития, и включало оценку таких факторов, как инвестиционная привлекательность, нормативно- правовая база, институциональная среда, опыт региона по реализации проектов ГЧП.

Аналогичный рейтинг составлялся и годом ранее, однако в связи с тем, что методика расчета рейтинга по сравнению с предыдущим годом была значительно изменена, создатели не рекомендуют напрямую сравнивать текущие показатели с показателями предыдущего года. Для сравнения предлагается соотнести текущие результаты с выполнением поставленных в 2015 г. значениями KPI. Для Пермского края установленное значение данного показателя составило 39,6%, а фактическое – 31,5%, что на 8,1% меньше планируемого результата¹.

Такая ситуация характерна для большинства российских регионов, т.к. с выполнением KPI успешно справились лишь четверть всех субъектов РФ. При этом, примечательно, что по оценкам таких факторов, как опыт по осуществлению ГЧП-проектов, Пермский край занял 9 место, однако по уровню развития нормативно-правовой базы и институциональной среды – 57 и 52 места, соответственно. То есть, несмотря на относительно большую практику использования механизма государственно-частного партнерства в субъекте, созданные для этого условия на региональном уровне достаточно.