2.3. Институт двойного гражданства

В зарубежной научной литературе признание двойного гражданства рассматривается как один из признаков либерализации подходов государства к предоставлению гражданства, шаг в направлении создания постнациональной концепции правовых связей, открывающих новые возможности для свободы передвижения и признания множественной идентичности. В настоящее время все большее распространение получает точка зрения, согласно которой гражданство должно рассматриваться как выражение личной связи со страной, а не личной лояльности, а лицо может быть связано отношениями не только политического, но и культурного, экономического, социального или эмоционального характера с несколькими государствами.

Т.А.Васильева считает, что в современных условиях проблема двойного гражданства постепенно утрачивает свою актуальность, поскольку граждане других государств все реже рассматриваются как представляющие потенциальную угрозу общественному порядку и национальной безопасности (это характерно, например, для государств Европейского Союза)⁵¹. Основная масса лиц, сохраняющих гражданство по происхождению, преследует гораздо более прагматичные цели (возможность свободного въезда, поддержания стабильных контактов с членами своей семьи, беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности и наследственных прав), нежели подтверждение лояльности стране происхождения. Для многих из них сохранение гражданства по происхождению имеет символическое значение как элемент личной идентификации. С таким подходом можно согласиться только частично. В частности, применительно к Российской Федерации акцент регулирования этого института смещается в сторону обеспечения безопасности государственных интересов.

Увеличение числа лиц, имеющих двойное гражданство, обусловлено, с одной стороны, возрастанием мобильности населения и интенсификацией миграционных процессов, ростом количества смешанных браков и предоставлением обоим родителям права передавать свое гражданство детям, с другой стороны, развитием международно-правового регулирования в области прав человека, изменением приоритетов национальной политики в отношении предоставления и утраты гражданства.

В международно-правовой литературе выделяют три подхода к двойному гражданству:

1. признание двойного гражданства - государство свободно разрешает своим гражданам приобретать иное иностранное гражданство (Испания, Бразилия, Канада, Боливия);

2. допущение двойного гражданства - государство допускает двойное гражданство или не требует отказа от прежнего гражданства при приобретении нового (Англия, Италия, Нидерланды, Португалия, США, Франция);

3. запрещение двойного гражданства - недопущение во внутреннее законодательство и в международных договорах сохранение за своими гражданами национального гражданства при приобретении нового, а также закрепление во внутригосударственном праве требования выхода из предыдущего гражданства при приобретении гражданства этого государства (ФРГ, Швеция, Кения, Иран, Марокко).

Белов А.В. считает, что необходимо выделять и четвертый вид - комбинированный, когда государство одновременно использует различные сочетания первых трех подходов по отношению к приобретению и утрате своими гражданами гражданств различных иностранных государств (Италия, Испания, Франция, Россия, Великобритания). Наверное, с таким подходом можно согласиться⁵².

Действительно в различных странах правовой подход к институту двойного (множественного) гражданства очень различается, однако в целом он становится более лояльным, особенно в последние 10-15 лет (Армения, Мальта, Румыния и др.).

В различных государствах различается даже уровень правового регулирования двойного гражданства, прежде всего, имеется в виду: Конституция государств и специальные законы о гражданстве).

Во многих государствах вопросы гражданства не относится к предмету конституционного регулирования. Если говорить о двойном гражданстве, то положения о нем в Конституциях государств встречаются еще реже, но тем не менее такие государства имеются. Например, в Европе (Армения, Босния,

Герцеговина, Исландия, Испания, Мальта (Республика Мальта), Греция, Грузия, Казахстан, Литва и некоторые др.).

На американском континенте - это Белиз, Гватемала, Гондурас, Никарагуа, Сальвадор, Багамские острова, Гаити, Доминиканская республика, Куба, Сент-Китс и Невис, Боливия, Бразилия, Колумбия, Парагвай, Урагвай, Эквадор и др.).

Как правило, конституционные положения закрепляют только общие подходы к проблеме двойного гражданства. Например, положение о запрете двойного гражданства (Армения, Андора, Греция, Грузия, Казахстан, Мальта, Куба, Гаити и др.); о допустимости двойного гражданства, но с определенными условиями (В основном, при условии наличия соответствующего международного договора): Босния и Герцеговина, Молдова, Гондурас, Эквадор. Могут быть и другие условия допустимости для граждан двойного гражданства. В частности, ч.3 ст.11 Конституции Испании гласит: «Государство может заключить договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испанией».

Встречаются и другие формулировки условий, при которых допускается двойное гражданство (Белиз, Гондурас, Гватемала).

В Конституциях некоторых государств констатируется только положение о допустимости двойного гражданства без каких-либо условий (Антигуа и Барбуда, Колумбия и др.).

Конституции некоторых государства регламентируют более конкретно вопросы гражданства, в том числе и двойного (множественного), и в конституциях которых выделена отдельная глава или раздел по гражданству (Мальта - Глава III; Сальвадор - Раздел IV; Белиз - Глава III; Парагвай - Глава III).

В Конституции Боснии и Герцеговины имеется даже формулировка некоторых конкретных прав бипартидов. В частности, в md) 7 сказано, что лица, имеющие двойное гражданство, могут голосовать в Боснии и Герцеговине и Образованиях лишь в том случае, если Босния и Герцеговина является страной их постоянного проживания.

В конкретных законах о гражданстве государств, как правило, также закрепляются только подходы органов государственной власти к двойному (множественному) гражданству, в частности, о допустимости двойного гражданства в различных вариантах, а также в целом к правовому статусу таких лиц.

В отношении стран СНГ ситуация следующая.

Закон о гражданстве Туркменистана признавал возможность двойного гражданства для любого человека без всяких ограничений (ст. 9 Двойное гражданство): «Туркменистан признает двойное гражданство, т.е. принадлежность человека наряду с гражданством Туркменистана к гражданству других государств»). До недавнего времени это было единственное государство из стран СНГ, которое имело согласно законодательства наиболее лояльный подход к институту двойного гражданства, т.е. оно признавалось без всяких условий. Однако 10.08.2008г. в ст.7 Конституции Туркменистана были внесены изменения в части введения запрета на двойное гражданство («...За гражданином Туркменистана не признается гражданство другого государства»).

В некоторых странах Содружества двойное гражданство может быть предоставлено при наличии определенных условий: в Республике Таджикистан - если это предусмотрено законом и международными договорами Таджикистана; в Азербайджанской Республике - если это предусмотрено международными договорами Азербайджанской Республики или разрешено Президентом страны; в Республике Молдова - если это предусмотрено международными соглашениями, одной из сторон которых является Республика Молдова; в Республике Беларусь - если это предусмотрено международными договорами. В Украине оно возможно в ряде случаев, но при этом не признается. В остальных государствах-участниках Содружества Независимых Государств двойное (множественное) гражданство не признается.

Различное отношение к институту двойного гражданства зафиксировано и в законодательстве о гражданстве других государств. Например, из 28 государств - членов Европейского Союза, в шестнадцати оно разрешено, в пяти (Чехия, Дания, Греция, Литва, Польша) оно запрещено либо разрешено в исключительных случаях, в семи (Австрия, Германия, Латвия, Нидерланды, Испания и др.) оно допускается только при определенных обстоятельствах.

Во многих Законах о гражданстве регламентируются допустимые случаи приобретения или сохранения второго гражданства, способы разрешения конфликтов в случае двойного гражданства. Законы о гражданстве могут устанавливать особые правила двойного гражданства детей.

Правовое положение лиц, имеющих двойное гражданство, сравнительно редко закрепляется в законах о гражданстве (Беларусь, Молдова). В основном, эти права и обязанности закреплены в различных законах государства применительно к разновидности этих прав и обязанностей и сферы деятельности. Такой подход законодателя характерен и для Российской Федерации. В предыдущих главах автор и попытался обосновать необходимость отступления от такого подхода и разработки единого закона о правовом положении бипатридов.

Особенность правового статуса бипатридов заключается в возможных ограничениях их прав.

Международные стандарты в данной области предусматривают равные права и обязанности для граждан государства, включая бипатридов постоянно проживающих на его территории.

Однако введение ограничений для лиц, имеющих двойное гражданство, встречается в некоторых зарубежных странах.

Применительно к европейским государствам в соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве от 6 ноября 1997г. граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника (ч.1 ст. 17). Как отмечается в Пояснительном докладе к Конвенции, такой режим должен распространяться на осуществление избирательных прав, приобретение имущества или выполнение воинской обязанности, однако при определенных обстоятельствах он может быть изменен путем заключения международного соглашения (п.101).

В тех странах, в которых вводятся такие ограничения, они, как правило, касаются реализации пассивного избирательного права или занятия государственных должностей. Следует отметить, что эти государства либо не участвуют в Европейской конвенции о гражданстве (Россия), либо сделали оговорку о неприменении положений соответствующей статьи при подписании Конвенции (Болгария).

Такие ограничения могут быть предусмотрены непосредственно в Конституции государства или в Законе о гражданстве ( или ином законе) и даже на основании судебного решения (например, Высокий Суд Австрии в 1999г. постановил, что граждане страны, обладающие одновременно иностранным гражданством не могут быть избраны в Федеральный парламент в соответствии со ст.44 Конституции «в силу их связей с иностранной державой».

Нарушения прав бипатридов становились предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека. В частности, в деле Танасе против Молдовы, в 2010 г. суд признал, что Молдова нарушила право гражданина Молдовы, имеющего второе гражданство, баллотироваться в Парламент (была нарушено ст.3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (право на свободные выборы). Суд обратил внимание на то, что Молдавия является государством-участником Европейской конвенции о гражданстве, и она не сделала каких-либо оговорок в отношении применения на ее территории ст.17 Конвенции.

Механизм учета лиц с двойным (множественным) гражданством «привязан» к существующей в той или иной стране системе учета гражданства. В Финляндии сведения о наличии двойного гражданства вносятся в информационную систему населения (Глава IV Закона о гражданстве 359/2003). В Турции факт приобретения гражданином страны гражданства иностранного государства отмечается в книгах регистрации актов гражданского состояния (ст.44

Закона о гражданстве № 5901 2009г.). Как указывает Васильева Т.А., наиболее детально данные вопросы регламентируются в законодательстве Словении и Черногории. Информация о наличии иностранного гражданства вносится в реестр граждан Черногории (ст.34 Закона о гражданстве 2008г.) или в центральный реестр актов гражданского состояния Словении, где наряду с этим указываются сведения о времени приобретения иностранного гражданства (ч.1 ст.31 ч.3 ст.33 Закона о гражданстве) и другие данные⁵³.

Практика указанных государств в настоящее время учтена и Российской Федерацией в создании подобного учета.