Глава 2. Особенности института гражданства в зарубежных странах

2.1. Основания приобретения гражданства

Классификация способов приобретения гражданства основывается либо на легальных определениях, либо на достижениях теории конституционного права.

В науке выделяется два основных способа приобретения гражданства: в силу факта рождения («филиация») и путем натурализации («укоренение»). Помимо основных, существует ряд нетипичных способов, таких как выбор гражданства («оптация»), принудительное изменение гражданства («трансферт»), восстановление в гражданстве («репатриация»).

Наиболее распространенным способом приобретения гражданства является филиация. Получение гражданства по рождению указано первым среди способов приобретения российского гражданства. Как правило, филиация закреплена в законодательстве почти всех стран, а для ряда государств является единственным легальным способом получения гражданства. Законодательство ОАЭ, Брунея, Кувейта, Катара, Омана, Бахрейна, Саудовской Аравии и Японии либо запрещает натурализацию, либо устанавливает запретительные цензы (например, 30 лет проживания, личное решение главы государства, состояние в браке с подданным). При этом в развитых странах существует тенденция ужесточения иммиграционной политики, направленная на снижение числа случаев предоставления гражданства в порядке натурализации.

Филиация не связана с волеизъявлением лица. Предоставление гражданства происходит автоматически на основании норм законодательства. Выделяется два принципа филиации, определяющих причину предоставления гражданства: «принцип почвы» и «принцип крови».

«Принцип почвы» означает, что любое лицо, родившееся на территории государства, признается его гражданином. Если в законодательстве данный принцип является главенствующим, то при его применении не имеет значения гражданство родителей ребенка. В частности, данный принцип абсолютизирован в США. XIV поправка к Конституции закрепила приоритет права почвы, законодательно оформив сложившуюся практику в деятельности судов и ор­ганов исполнительной власти. Безусловно, это связано как с традиционными концепциями английского права, на котором базируется американское законо­дательство, так и со спецификой исторического развития страны и динамикой демографической ситуации. Право почвы в условиях массовой иммиграции не позволяло увеличить долю иностранцев в населении страны.

Достаточно сложен вопрос о том, что считать территорией США примени­тельно к предоставлению гражданства. На практике довольно часто встреча­лись случаи, когда на американском судне рождался ребёнок, родители кото­рого были иностранцами, и в связи с этим возникала проблема о возможности признании такого ребёнка гражданином Соединённых Штатов по рождению. Решение по этому вопросу было принято в 1928 г., когда суд установил, что «торговое судно под флагом какой-либо страны может считаться частью этой страны только в переносном смысле слова. Соответственно, американское суд­но, находящееся в открытом море, не является частью США, и родившиеся на этом судне не могут ссылаться на положения XIV поправки к Конституции США для доказательства своего права на американское гражданство». В даль­нейшем американские суды не пытались решить «может ли правительство США законодательным путём или посредством договора изменить статус аме­риканских морских судов таким образом, чтобы уподобить их территории Со­единённых Штатов Америки и тем самым сделать постановления Конституции применимыми к лицам, родившимся на этих судах от родителей- иностранцев»³⁸.

Наличие у США инкорпорированных территорий вызвало необходимость правового урегулирования гражданского статуса их жителей.

По договору 1867 г. предусматривалось, что жители Аляски имеют право выбора между русским и американским гражданством. Те, кто хотел сохра­нить русское гражданство, могли в течение трёх лет вернуться в Россию, ос­тальные после трёхлетнего срока рассматривались в качестве граждан США. Данное положение не распространялось на коренных жителей Аляски, кото­рым было предоставлено гражданство только в 1924 году.

Жители Гавайских островов, которые были включены в состав США после испано-американской войны 1898 г., получили американское гражданство в 1900 г. Гражданство приобрели все гавайцы, включая китайцев, проживавшие на островах по состоянию на 12 августа 1898 года.

Во второй половине XX века гражданство было предоставлено жителям Пуэрто-Рико, Гуама, Северных Марианских островов, Виргинских островов. В отношении Американского Самоа устанавливалось, что жители островов яв­ляются лицами американской национальности (national of the USA) и не могут приобрести гражданство США по праву почвы³⁹.

По действующему законодательству гражданами США по праву почвы признаются:

• лица, родившиеся на территории США и находящиеся под их юрис­дикцией (из данного пункта исключаются дети дипломатических представите­лей иностранных государств, дети граждан неприятельских государств, ро­дившиеся на территории США во время её оккупации соответствующим госу­дарством);

• лица, родившиеся в США, чьи родители относятся к коренному насе­лению страны;

• лица, обнаруженные в США в возрасте до пяти лет, если их родители неизвестны. В случае если до достижения ими 21 года будет установлено, что они родились за пределами США, гражданство данных лиц прекращается.

Кроме того, лицами американской национальности признаются те, кто ро­дился в заморских владениях США; за пределами страны и их заморских владений, если оба родителя не являются американскими гражданами, но имели постоянное место жительства в Соединённых Штатов или их заморских владениях до рождения ребенка; лица, обнаруженные в заморских владениях США в возрасте до пяти лет, родители которых неизвестны, если до достиже­ния этими лицами 21 года не будет установлено, что они родились за преде­лами заморских владений США.

«Принцип крови» (или «политический принцип») связывает предоставление гражданства по рождению с гражданством родителей. В ряде стран допустимо предоставление по «принципу крови», если соответствующее гражданство есть хотя бы у одного из родителей. Для стран Персидского залива имеет значение и пол родителя - детям предоставляется гражданство отца.

Правовое регулирование приобретения гражданства по праву крови в США впер­вые определялось законами 1790 и 1795 гг., которые устанавливали, что аме­риканское гражданство распространяется на детей, родившихся за пределами США, если оба родителя являлись гражданами Соединённых Штатов. Закон 1855 г. более подробно регламентировал приобретение гражданства по праву крови. Он установил два обязательных требования - находящийся за границей отец должен быть американским гражданином в момент рождения ребенка и проживать в США в течение «некоторого времени». Подобные положения бы­ли обусловлены стремлением предупредить возможность постоянного прожи­вания граждан за границей, при этом иметь возможность пользоваться всеми правами, но не нести обязанности граждан США. «Государство не должно да­ровать своё подданство по праву крови лицу, родившемуся на территории другого государства, после второго поколения лиц, рождённых и постоянно там проживающих, если такое лицо является подданным государства, на тер­ритории которого оно родилось»⁴⁰. Таким образом, американское гражданство может быть приобретено ребёнком при условии проживания его отца в США. Следует отметить, что американское законодательство не учитывало правовой статус матери до 1931 г.: незаконнорожденный ребёнок не мог претендовать на гражданство Соединённых Штатов, если он не был усыновлён.

В настоящее время для приобретения гражданства по крови по крайней мере один из родителей должен быть гражданином США, проживать до рож­дения ребенка на территории страны. Ребёнок приобретает гражданство авто­матически, если он родился за пределами Соединённых Штатов и оба родите­ля являются гражданами США, при этом хотя бы один родитель проживал на территории США перед рождением ребёнка. В случае когда только один ро­дитель является американским гражданином, для признания гражданства за ребёнком необходимо, чтобы родитель проживал в США не менее 10 лет.

Нетрудно заметить, что «принцип почвы» и «принцип крови» напрямую связаны с территориальным и личным верховенством государства, являются следствием данного проявления государственного суверенитета. Соответственно, одновременное действие обоих «принципов» является самым распространенным вариантом «филиации». При таком сочетании в законодательстве должны быть закреплены способы разрешения конфликта «принципа почвы» и «принципа крови».

Такой конфликт возникает в следующих случаях:

- один либо оба родителя ребенка являются иностранцами, а ребенок рожден на территории государства;

- родители ребенка являются апатридами либо неизвестны, а ребенок рожден на территории государства;

- один либо оба родителя ребенка являются гражданами, а ребенок рожден вне границ государства.

В таких ситуациях предоставление гражданства ребенку зависит от законодательно закрепленных принципов гражданства. В частности, Российская Федерация исходит из принципа сокращения числа лиц без гражданства («апатридов»), и в случаях, когда один из родителей является гражданином Российской Федерации и существует риск, что ребенок станет апатридом, такому ребенку предоставляется гражданство Российской Федерации.

Далее проведем сравнительный анализ законодательства России и США о процессе приобретения гражданства.

Процедуры приобретения гражданства США сложнее рос­сийских. В Законе США об иммиграции и гражданстве 1952 г. (Immigration and Nationality Act of 1952)⁴¹ говорится, что сроки процедур натурализации, формы заявлений, экзаменацион­ные формы устанавливаются актами Министра внутренней безопасности, что следует, конечно, закрепить в законе. Производство по приобретению гражданства США в отличие от российского включает три стадии — подача заявления, прохож­дение интервью (собеседование, включающее проверку зна­ния языка, Конституции и истории США), принесение прися­ги об отречении и верности. В присяге, приносимой при акте натурализации, сформулированы такие обязанности амери­канского гражданина, о которых в Конституции не говорится ни слова. Американское право обращает к натурализованным гражданам изощренные требования лояльности новому оте­честву и в случае проявления нелояльности, присоединения к «подрывной» организации после получения гражданства пре­дусматривает лишение гражданства и выдворение за преде­лы страны⁴². В последние годы значительно усложнился так­же экзамен на получение гражданства США. Тому, кто хочет получить американское гражданство, предстоит ответить на 144 вопроса, затрагивающих самые разные стороны жизни США. Если правильных ответов будет меньше 100, у претен­дента могут возникнуть серьезные проблемы. Такие условия являются слишком жесткими.

Согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Из этого положения можно сделать вывод, что производство по приобретению гражданства следо­вало бы регулировать не указом Президента, а принять соот­ветствующий федеральный закон, или добавить соответству­ющую главу в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О граж­данстве Российской Федерации»⁴³, чтобы обеспечить большую стабильность и четкость регламентации процедур. В данной главе следовало бы урегулировать процедуры применительно к различным порядкам приема в гражданство — общий поря­док, упрощенный порядок, прием в гражданство Российской Федерации детей и недееспособных лиц.

При приеме в гражданство как в общем, так и в упрощен­ном порядке от заявителя требуется предоставление доку­мента дипломатического представительства или консульско­го учреждения иностранного государства, подтверждающего обращение заявителя об отказе от имеющегося иного граж­данства в порядке, предусмотренном законодательством данного государства, либо невозможности отказа от иного гражданства, а также копии данного обращения, заверенной соответствующим полномочным органом иностранного госу­дарства. Однако многие из лиц, желающих получить россий­ское гражданство, уже давно не проживают в государствах своей гражданской принадлежности, не имеют там никаких родственников, чтобы можно было туда поехать. Ждать полу­чения необходимых документов по почте приходится очень долго: год и более. Следовало бы внести поправки в ст. 10 и 14 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации⁴⁴, которыми необходимо исключить требование о представлении данного документа при приеме в гражданство и установить определенный срок после при­ема в гражданство для предоставления данного документа. Для обеспечения реализации этого положения в ст. 22 Феде­рального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» необходимо включить такое основание отмены решения о приобретении гражданства, как непредставление в установленный срок документа об отказе от иного граж­данства.

Преимуществом американского законодательства является закрепление полномочий Министра внутренней безопаснос­ти по оказанию содействия обучению и подготовке лиц, жела­ющих получить натурализацию, обязанностям гражданина, включающего: рассылку государственным школам списков лиц, желающих получить натурализацию; подготовку и раздачу учебников о правах и обязанностях гражданина тем же­лающим получить натурализацию лицам, которые обучаются в государственных школах или под их контролем, готовясь к получению гражданства; подготовку и ежемесячное распро­странение бюллетеней по иммиграции и натурализации; ока­зание помощи официальным организациям штата и федера­ции, в том числе связанным с профессиональным обучением, и сотрудничество с ними. Аналогичные меры можно было бы ввести и в России, чтобы способствовать адаптации к россий­ской общественно-политической жизни лиц, желающих полу­чить гражданство. Для этого в Федеральный закон «О граж­данстве Российской Федерации» необходимо добавить статью, в которой закрепить соответствующие полномочия Федераль­ной миграционной службы.

В российском законодательстве для получения граждан­ства требуется предъявление различных справок и докумен­тов с места прежнего проживания, которые должны быть пе­реведены на русский язык и нотариально заверены. В связи с ситуацией, сложившейся во многих республиках бывшего СССР, получение таких документов часто сопряжено с труд­ностями, справки по нужной в России форме выдаются не всегда. Поэтому сроки рассмотрения заявлений о приеме в гражданство, четко закрепленные в законодательстве (один год в общем порядке и шесть месяцев в упрощенном поряд­ке), в действительности из-за большого потока заявителей растягиваются на длительное время, а часть представлен­ных документов теряет «срок годности», и весь процесс при­ходится начинать заново. Для ускорения процедуры приема в гражданство предлагаем заимствовать из американского законодательства положение о возможности подачи заявле­ния о приеме в гражданство на три месяца раньше истечения пятилетнего срока проживания, для чего необходимо внести поправки в ст. 35 Федерального закона «О гражданстве Рос­сийской Федерации».