1.2. Правовое регулирование института гражданства в зарубежных странах

В конце XX в. правовая система ряда государств и регионов мира в силу взаимозависимости мировых процессов была подвергнута испытаниям. Исчерпывающую оценку этому явлению в настоящее время давать сложно в силу прошедшего человечеством недостаточного отрезка времени.

Европейской и российской юриспруденции конца XX - начала XXI в. пришлось пережить слишком много политизированных вторжений в свою сферу. Это имело отношение ко всем отраслям юридической науки: от конституционного до международного права. История же, особенно политическая, как это очевидно, в большинстве случаев оперирует масштабными дистанциями. Но некоторые характерные, связанные с атрибутикой самого главного субъекта международного права - государства институты уже могут быть оценены. Прежде всего это касается института гражданства, которое в соответствии с общепринятой терминологией представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством - Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г.).

Следует указать, что одно из ключевых слов данного понятия, а именно «устойчивость», подверглось в силу больших геополитических изменений испытанию на прочность²⁰. Провозглашая в качестве одной из доминант рыночной экономики свободу передвижения капитала, услуг и рабочей силы, основатели новолиберального учения о государстве переходного типа «раскачали» именно эту основу - устойчивость, на которой и базируется институт гражданства.

Человек, находящийся вне государства своего гражданства, предлагающий свои услуги по трудовому найму по всему миру, стал выступать едва ли primus inter pares - образцом инициативного индивидуума конца XX - начала XXI в. Изучение политико-правовой системы США (как и нормы права ЕЭС) в силу малой доступности до начала 90-х гг. зачастую представляло для многих отечественных законодателей и ученых terra incognita. В силу этого в период «перестройки» и возникла потребность в калькировании зачастую непроверенных и неприемлемых инициатив²¹. Стремление к всепоглощающей унификации государств зачастую превалировало у ряда отечественных политиков и идеологов над здравым смыслом о недостижимости подобных перспектив в силу веками устоявшейся природы человечества, его географического, биологического и культурного многообразия, а также невозможности создания более интегрированной мировой правовой и политической системы взамен уже разработанной человечеством в 1945 г. Необходимо подчеркнуть, что Организация Объединенных Наций была создана именно в 1945 г. после понесенных потерь Второй мировой войны численностью более 30 млн. человек.

Либеральные идеи о передвижении рабочих масс, разработанные в конце 40-х гг. XX в. идеологами европейской интеграции во имя сохранения мира в европейском регионе и экономической стабильности населения ЕЭС, были проецированы на иную почву начала 90-х гг. - на разоренную и разрозненную территорию бывшего СССР, «главным субъектом» которого оставалась Россия. Тем самым необходимость поддержания устойчивой связи человека с государством была теоретически подвергнута сомнениям не только рядом экономистов и политологов, исследующих вопросы мировой (глобальной) экономики, но и учеными, занимающимися проблемами международного и европейского права, а также других юридических отраслей. Тем не менее эта «устойчивая устойчивость» неизбежно оставалась в терминологии конституционного (национального) права, что было обусловлено самим Основным Законом государства (Конституцией)²². Характерной особенностью данного периода в праве было провозглашение гражданства Российской Федерации в Законе 1991 г. - ранее, чем был провозглашен ее суверенитет Конституцией 1993 года.

В связи с тем, что принятие Закона о гражданстве состоялось в 1991 г., до формального распада Советского Союза, он был опубликован с небольшими изменениями 6 февраля 1992 г. и в тот же день вступил в силу. 10 апреля 1992 г. в Российской Федерации было принято Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента России от 10 апреля 1992 г. В дополнение 28 мая 1992 г. Министерство внутренних дел Российской Федерации утвердило распоряжение, касающееся Инструкции по организации работы органов внутренних дел РФ при рассмотрении вопросов гражданства РФ²³.

Стремление сохранить систему в нормативном закреплении статуса человека и гражданина, а также большая гуманистическая направленность характерны именно этому периоду развития как конституционного, так и международного права. Закон Российской Федерации о беженцах 1993 г., Закон Российской Федерации о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации 1993 г., Закон Российской Федерации о вынужденных переселенцах 1995 г. - лишь краткое перечисление законов, регулирующих статус населения. Между странами СНГ было принято большое количество международных соглашений, направленных на цивилизованное решение проблем, связанных с населением²⁴. Государственное (конституционное) право России в начале 90-х гг. разрабатывало законы, целью которых было не допустить умаления прав человека, сохранить его достоинство в духе Устава ООН. В качестве примера следует назвать развитие института соотечественников в правовой системе России, которое имело целью защиту прав человека, относящегося к исторически обусловленной территории некогда единого государства. В принятом 24 мая 1999 г. Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» давалось достаточно объемное толкование этого понятия²⁵.

Как показывает статистика двадцатилетней давности, процесс невольного/недобровольного передвижения населения государств региона бывшего государства, насчитывающего несколько веков, не ослабевал. К трудностям с получением гражданства приезжих лиц добавлялись более серьезные проблемы, связанные с укреплением государственных границ стран СНГ. Безусловно, государственная граница является своего рода зеркалом системы безопасности государства. Именно благодаря этой системе и определяются основные параметры государства: территория, население, власть²⁶. Ведь именно через границу противоправно попадают на территорию государства не только оружие и наркотики, но и люди (незаконные мигранты), цели пребывания которых в стране не соответствуют государственным интересам по соображениям безопасности²⁷. Безусловно, в международно-договорной деятельности по вопросам пограничной политики России и далее необходимо делать акцент на развитие отношений со странами СНГ.

Угроза доминирования иностранного присутствия в этой области слишком очевидна для государства. Зачастую неверное калькирование цивилистических норм в сферу права, связанную с вопросами безопасности, без учета особенностей последней, грозит проявлениями терроризма и человеческими жертвами²⁸.

Институт гражданства не является исключением применительно к этой теме, т.к. на него замыкается весь спектр прав и свобод человека: политических, экономических и др. Перенос правовых стандартов, регулирующих нормы гражданского (частного) права, в сферу конституционно-правового регулирования невозможен, следуя логике - большее не может быть поглощено меньшим (пример с попыткой универсализировать аккредитацию объектов всех видов собственности, включая подобную «аэропорту Домодедово», показателен).

Эта проблема заимствований характерна не только для национального права. Подобные попытки применительно к сфере института гражданства осуществлялись и в международном праве, причем на уровне ООН. Достаточно сказать, что уже на протяжении многих лет не принимается конвенция, регулирующая вопросы гражданства физических лиц при правопреемстве государств. В 1993 г. на своей 45 сессии Комиссия международного права включила тему «Правопреемство государств и его последствия для гражданства физических лиц и государственной принадлежности юридических лиц». В дальнейшем, в ходе последующей работы, гражданство этих двух несоединимых категорий было разъединено. В Резолюции 54/112 от 9 декабря 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН постановила включить в предварительную повестку дня 55 сессии 2000 г. пункт, озаглавленный «Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств» в целях рассмотрения проектов статей и их принятия в качестве декларации. В 2004 г. и в последующие годы действия ГА ООН по инициированию обсуждения названного документа продолжились²⁹.

Следует отметить, что институт гражданства настолько статичен, что даже Организация Объединенных Наций не в состоянии указывать или рекомендовать суверенным в соответствии с Уставом ООН (ч. 1 ст. 2) государствам принимать те или иные декларации, касающиеся вопросов гражданства в условиях правопреемства. Невозможно проецировать гражданско-правовые отношения (например, цессию) на межгосударственные отношения, носящие сугубо публичный характер. Помимо этого довода данный тезис может быть аргументирован и самой Резолюцией ГА ООН, принятой в 1998 г. «Поддержание международной безопасности - предупреждение насильственной дезинтеграции государств». ООН считает своим долгом противодействовать насильственной дезинтеграции государств и призывает всех оказывать помощь «в предотвращении конфликтов, которые могут вести к насильственной дезинтеграции государств». В условиях нарастания численности военных конфликтов в мире представляется значимым законодательное регулирование проблем предоставления гражданства иностранцам, проходящим военную службу в вооруженных силах иностранных армий³⁰.

Гражданство остается краеугольной основой государственности. Мнения об ослаблении государственного участия в жизни общества несостоятельны. Государство должно и обязано присутствовать во всех отношениях общественной и социально экономической жизни на географически и политически принадлежащей ей территории.

Что же касается многогражданства как «нетипичного» правового явления, также подлежащего регулированию, то следует отметить, что у многих людей вызывает определенный интерес степень защищенности лиц с двойным гражданством. С правовой точки зрения проблема не нова³¹. Европейской конвенцией о гражданстве, разработанной Советом Европы в 1997 г., были установлены принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство стран-участниц.

Разработанная превентивно в условиях начала больших геополитических изменений в мире³² Конвенция 1997 г. Совета Европы гуманистична и юридически безусловно верно выверенная, но далеко не во всех случаях применима в конкретных страновых ситуациях. Впрочем, она, как и всякий качественный международно-правовой документ, не претендует на абсолют, отдавая преимущественное право в определении круга лиц, имеющих право на гражданство, самому государству.

В целом же, как и в любой отрасли права, окончательное решение о признании у лица многогражданства остается за государством. Оно суверенно и вправе считать то или иное лицо своим гражданином в соответствии с законом. Так называемое спящее гражданство, например государства Израиль, не более чем политическая поддержка лиц, могущих быть связанными с этой страной. С точки зрения безопасности любое лицо (даже не гражданин), находящееся на территории государства, подлежит его юрисдикции и отвечает по всей форме закона. Эта особенность предоставления гражданства имеет первоосновой экстремальные исторические прецеденты, обусловленные проявлениями геноцида и массовых террористических актов к представителям этих народов. В качестве примера следует назвать Закон о гражданстве Республики Армения 1993 г., где указано право получения гражданства в групповом порядке (ст. 9). Институт российских соотечественников с его санкционированием предоставления гражданства также в определенной степени является этим институтом «чрезвычайного способа» получения гражданства. Связанность нормами международного права в подписанном государством соглашении о возможности двойного гражданства лишь конкретизирует права и обязанности человека по отношению к каждой стране, отдавая безусловное преимущество стране проживания, т.е. той территории, на которой лицо проживает постоянно, связано политически и экономически.

В современных условиях принятия на себя государствами международно-правовых обязательств об обмене информацией не представляет большой сложности выявление лиц, имеющих иностранное гражданство, в государстве при наличии системы безопасности, работающей на должном уровне. Кроме того, международное сотрудничество государств подразумевает предоставление на взаимной основе по запросу конкретной страны информации о лицах, получающих их гражданство.

Возвращаясь к теории и практике института гражданства в современном мире, следует назвать основные знаменательные вехи, давшие человечеству примеры правового его оформления. Одной из наиболее востребованных тем для изучения в юриспруденции пятнадцатилетней давности не только России, но и других стран являлся институт «европейского гражданства», имеющий в своей основе право ЕЭС и других международных организаций. Средством правового регулирования этого института стало с 1992 г. право Европейского союза и законодательство отдельных государств - членов ЕС. В ст. 8 Договора о Европейском союзе 1992 г. говорится, что «каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза».

Но, как показывает исследование, по сути, это скорее идеологический фактор сплочения государств ЕС, нежели правовая реальность. Безусловно, существует гимн ЕС - Ода радости Бетховена, в каждом муниципалитете 27 стран флаг ЕС соседствует с флагом национального государства ЕС. Государства Европейского союза остаются суверенными в праве вводить ограничения на свободу передвижения, в предоставлении прав иностранцам из государств, не входящих в ЕС.

В предоставлении гражданства своего государства ни одна страна ЕС не обязана консультироваться с коммунитарными структурами ЕС. Предоставление гражданства - это суверенное право каждого из государств - членов ЕС. В этом случае о каком же конфедерализме в масштабах Европейского союза может идти речь? Гражданство ЕС предоставляет не так много прав: право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов (ст. 8-а); право участвовать в голосовании и баллотироваться кандидатом на выборы в Европарламент (ст. 8-b); право избирать и быть избранными в муниципальные органы на равных с гражданами данной страны условиях (ст. 8-b); право обращаться с жалобами в Европарламент и к Омбудсмену (ст. 8-d, 138-d, 138-e); право гражданина, находящегося на территории государства, не входящего в Европейский союз, на дипломатическую защиту со стороны представительства любого из государств - членов Европейского союза (ст. 8-c). Территориальным пределом предоставления мигрантам-резидентам (гражданам государств - членов ЕС) избирательных прав является муниципальный уровень.

Именно благодаря европейскому праву получил закрепление такой термин, как субсидиарность, в значении дополнительного к основному (конкретной страны) гражданства ЕС. Из областей, связанных с институтом гражданства, в праве ЕС имеются всего лишь попытки проводить скоординированную миграционную политику³³. Но произошедшие несколько лет назад так называемые цветные революции в странах Ближнего Востока и возросший в связи с этим поток незаконных мигрантов показали невозможность последовательного проведения даже этой правовой инициативы. Опять-таки решение вопросов безопасности государства и граждан каждой из стран ЕС в данном случае никоим образом не координируется с высокими гуманистическими инициативами региональной интеграции и прав человека, которые, как правило, есть продукт мирного интеллектуального дискурса. В последующем институт «европейского гражданства» не стал институтом реальной конфедерации, а тем более федерации государств ЕС.

Рассмотрим соотношение гражданства государств-членов и гражданства Европейского союза.

Применение изъятия ст. 45 (4) Договора о функционировании Европейского Союза (подписан в г. Риме 25.03.1957) (далее – ДФЕС) в ущерб запрету дискриминации по принципу гражданства согласно ст. 45 (2, 3) при реализации свободы движения трудящихся ставит проблему соотношения гражданства государств-членов и гражданства ЕС (ст. 20 - 25 ДФЕС). Практика применения этих двух понятий свидетельствует, что приоритет отдается гражданству государств-членов. Гражданству ЕС отводится в целом вспомогательная роль. Это понятие наиболее эффективно используется в экономической сфере (особенно ст. 21 (1) ДФЕС). Имеется в виду прежде всего право свободно передвигаться и селиться на всей территории ЕС.

Узкий спектр политических прав граждан ЕС: пассивное и активное право участия в муниципальных выборах в государствах-членах и в ЕП по месту жительства независимо от того, являются они гражданами данного государства-члена или нет (ст. 22 ДФЕС), право обращаться с петициями в ЕП и к омбудсмену (ст. 24 ДФЕС) и право на дипломатическую защиту (ст. 23 ДФЕС) - не стал движущей силой реализации федералистской идеи, лежащей в основе интеграционных процессов³⁴.

Право избирать и быть избранным на муниципальном уровне и в ЕП для граждан, домицилированных в ином государстве-члене, нежели государство-член их гражданства, не получило широкого распространения. Сфера применения европейского гражданства ограничена в этом отношении и изъятием ст. 45 (4) ДФЕС, исключающим возможность для граждан одних государств-членов избирать и быть избранными в высшие органы власти других государств-членов по месту жительства.

Право обращаться с петициями и к омбудсмену, а также иметь доступ к документам органов ЕС распространяется на всех резидентов Союза (а не только на граждан государств-членов). Но этим правом наделяются исключительно индивиды, и касается оно лишь контроля за деятельностью и актами органов (институтов) ЕС, что не позволяет превратить гражданство ЕС в эффективный инструмент контроля за действиями органов власти государств-членов.

Право на дипломатическую защиту распространяется на случаи смерти, болезни, ареста, экстрадиции и тяжких преступлений, совершенных против граждан ЕС. Однако и в данном случае гражданство государств-членов имеет приоритет перед гражданством ЕС.

Таким образом, понятие «гражданство ЕС» продолжает играть субсидиарную роль по отношению к гражданству государств-членов и служит в первую очередь экономическим целям, продиктованным стремлением создать единый внутренний рынок.

Вместе с тем пример права ЕС показателен в аспекте последовательной реализации всеобъемлющего института прав человека на благо самого человека и гражданина, и понятие «гражданство Европейского союза», хотя и остается в большей степени в сфере идеологии, чем права, займет достойное место в арсенале политико-правовой мысли человечества. Защита прав и свобод человека и гражданина является нормой большинства современных конституций. Реализация этого принципа международно-правовыми средствами служит дополнением национальному праву.

Основываясь на позитивном примере Европейского союза, ряд стран и регионов мира пытаются найти средство и способ сплочения и защиты прав человека, не затрагивая при этом основу суверенитета - институт гражданства. Например, страны Латинской Америки в рамках таких международных объединений, как МЕРКОСУР и АЛЬБА, полагают проводить эффективную политику в сфере унификации образовательных стандартов, систем социального обеспечения, трудовых законодательств, что также должно способствовать решению проблем населения³⁵. Их примеру в развитии интеграционных идей посредством введения более демократичного законодательства в отношении рабочих-мигрантов и членов их семей, введения общей валюты хотят следовать арабские страны. Но реалии - военные противостояния и революции в регионах - разрушают эти планы. Приходится думать о сохранении порядка в стране и обеспечении безопасности населения, а не об институционном обновлении международного сотрудничества.

Что же касается России и территории СНГ, то, помимо уникальных примеров международно-правового сотрудничества стран региона в сфере предоставления гражданства и связанных с ним аспектов, в данном случае также можно видеть пример заимствований института «европейского гражданства». Упомянутое нами «европейское гражданство» было перенесено на почву СНГ в виде института гражданства Союзного государства Беларуси и России. Одним из важнейших правовых элементов Устава Союза Беларуси и России 1997 г. является получение гражданами государств - участников Союза одновременно гражданства Союза (глава IV).

К сожалению, «союзное гражданство» так и осталось нереализованным ввиду отсутствия на сегодняшний день политической востребованности. Процесс интеграции двух государств осуществлялся на двусторонней основе, не затрагивая институциональную составляющую, заложенную в Договоре о Союзе Беларуси и России. Перспективы выработки Конституционного акта Союзного государства, где непременно присутствовало бы «союзное гражданство», так и остались на бумаге³⁶. Тем не менее можно утверждать о необратимости процесса сближения двух государств в сфере защиты социальных прав граждан, проживающих на территориях Беларуси и России.

Мнение о том, что законы Союза должны превалировать над национальным законодательством, было подтверждено на ноябрьской 1998 г. сессии Союза Беларуси и России, где был обсужден проект Закона «О гражданстве Союза». Важной вехой в процессе упрочения Союза двух государств является подписание Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан 1998 г.

Территория бывшего СССР, а ныне государств Содружества Независимых Государств, в аспекте развития института гражданства и сходных с ним областей, помимо «Союзного гражданства Беларуси и России», также преподала мировой юридической практике пример как двустороннего, так и многостороннего сотрудничества. За период с 1993 г. по 1998 г. были подписаны такие двусторонние международно-правовые документы, как Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г., Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, подписанное 20 января 1995 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и многие другие.

Трудно оценить последствия нереализованных инициатив в этой значимой сфере регионального сотрудничества, а также неготовности законодателей к имплементации ряда положений, заложенных в указанных соглашениях, но не вызывает сомнения тот факт, что все эти документы имели целью создать наилучшие условия для развития мирных межгосударственных отношений и реализации прав человеком в целом.

В качестве нереализации подписанных соглашений следует назвать Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 19 ноября 2001 г., который предусматривает введение в будущем двойного гражданства. В ст. 16 указывается, что «вопросы двойного гражданства будут регулироваться на основе отдельного соглашения между Сторонами». Нереализация указанного документа через 10 лет после подписания очевидна. А между тем предоставление двойного - и российского - гражданства гражданам Молдовы в большой степени оградило бы сейчас интересы России в этой Республике, часть населения которой уже имеет паспорта Румынии. Именно на этом западном стратегически значимом направлении сосредоточены интересы НАТО. Участие Молдовы в проекте «Восточное партнерство ЕС» сокращает шансы России по защите собственных интересов на этой территории, в т.ч. и российских граждан, проживающих в Молдове³⁷.

Идеальным вариантом сближение законодательства о гражданстве государств СНГ было бы создание института наднационального гражданства, в рамках которого происходило бы наделение всех граждан государств-членов СНГ равными правами и создание идентичных условий их реализации.

Наиболее приемлемый вариант решения данной проблемы - это разработка проекта модельного закона «О гражданстве государства-члена СНГ». В нем необходимо было бы решить следующие вопросы:

- закрепить единое определение понятия гражданства и его принципов:

- перечислить основания и условия приобретения гражданства;

- определить перечень национальных государственных органов, решающих вопросы гражданства, порядок их деятельности и набор необходимых документов.

Гражданство в модельном законе можно определить как устойчивую юридическую связь человека с одним или несколькими государствами, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, защите государством своего гражданина, где бы он ни находился.

Стремление к региональному сплочению не только политическими, но и правовыми средствами является реальностью начала XXI в. Глобализация как заявленная идеологическая цель начала XXI в. без своего правового оформления не имеет перспектив развития. Процесс «конституционализации» Европейского союза завершился подписанием в 2007 г. Лиссабонского соглашения, переведшим отношения между государствами - членами ЕС в рамки, по существу, международного права, с правом выхода из «союза». Что же касается «трансмирового конституционного процесса», то он так и остался в категории утопий, свойственных определенным историческим периодам поиска выхода из политического тупика.

Если подходить к проблеме претворения идеи о реализации «мирового гражданства» с позиций теории права, то можно сделать вывод, что это недостижимо, т.к. институт гражданства слишком статичен, он связан с длительным, исторически обусловленным процессом образования государств. Хаос и неопределенность, которые с неизбежностью следуют за периодическими попытками «глобального» переустройства мира или даже части ее территории, слишком очевидны. С точки зрения конституционного права реализация идеи «мирового гражданства» не является предметом правового дискурса. Поэтому использование даже самой этой идеи на почве правовой науки - как конституционного, так и международного права - следует делать осторожно. Реализация идеи единого мирового гражданства была бы прекрасна. Это возвратило бы человечество в гипотетический Золотой век. А возможно, продвинуло бы вперед идеи, заложенные в Уставе ООН. Всегда востребованной представляется в практике юридического оформления лишь тема безопасности во всех своих составляющих. А это с неизбежностью обязывает государства мира к строгому учету людских ресурсов. Сотрудничество в этой области, как в никакой другой, показывает невозможность приведения людей к единому знаменателю даже регионального гражданства. Соответствующим образом будет развиваться и правовое оформление этого института. Итак, в начале XXI в. основой мирового порядка остается государство с его атрибутикой и национальным гражданством, которое служит защитой как самого общества, так и человека - гражданина. Сложно утверждать о безусловном верховенстве международного права применительно к национальному праву, тем более институтам, непосредственно связанным с вопросами суверенитета и безопасности.