Глава 1. Понятие, сущность и значение института гражданства в зарубежных странах

1.1. Понятие и значение института гражданства в зарубежных странах

Понятие гражданства известно со времен античности. Термин «римский гражданин» упоминается в том числе и в Библии (Новый завет). Римское гражданство являлось высшим социальным статусом римской античности, означающим возможность пользования всей полнотой юридических прав, предоставляемых римским законодательством.

Первое известное определение понятия «гражданин» мы находим еще в III книге трактата «Политика» древнегреческого философа Аристотеля, для кото­рого «гражданином по преимуществу является тот, кто обладает совокупно­стью гражданских прав»¹. Гражданин, согласно автору «Политики», должен был в первую очередь определяться статусом свободного человека, а также возможностью участия в жизни государства (как совокупно­сти граждан) через отправление законосовещательных и судебных функций, т. е. своим активным политико-правовым состоянием. Поэтому даже известные древнегреческие философы (Сократ, Платон, Аристетель и др.) никогда не нахо­дились в роли внешних наблюдателей, а открыто выступали с позиций добропо­рядочных граждан или просвещенных политиков: «Именно выступая в качестве «наставника» законодателя, философ представляется преимущественно му­дрым и просвещенным гражданином, судией в решении политических конфлик­тов»². Таким образом, античный город «вменяет индивиду определенную идентичность, в рамках которой тот может реализовать себя, а может и нет»³. В результате в рамках классической тра­диции контуры института гражданства изначально сужались до пределов жестко нормированного культурного пространства и ограничивались соответствующи­ми этико-политическими критериями. Ибо «не всякий хороший человек в то же время является гражданином, но гражданин только тот, кто стоит в известном отношении к государственной жизни, кто имеет или может иметь полномочия в деле попечения о государственных делах или единолично, или вместе с дру­гими»⁴.

Собственно современная версия гражданства как специфического способа взаимодействия между государством и индивидами возникает уже в условиях времени модерна, будучи изначально тесно связанной как с новой концепцией государства, так и с понятием суверенитета в качестве его принципа и субстан­ции: «Понятие суверенитета, сформулированное Боденом в его знаменитом труде Шесть книг о республике (1576), стало основой теории государства Ново­го времени»⁵. Эта теория, отвечавшая в тот исторический период социальным запросам на образование единых светских национальных государств, будет впредь развиваться и совершенствоваться «от Гоббса к Руссо, от Локка к Монтескье», постепенно очищаясь от абсолютистской оболочки и на­полняясь модернистской спецификой понимания суверенитета и легитимности власти, в рамках которых государственный суверенитет производен от народа: народ является высшей властью и источником всякой власти в государстве. Та­ким образом, суверенитет предстает в модернистской традиции как принцип организации публичной власти в государстве и контроля над ней со стороны общества. Хотя даже Ж. Ж. Руссо не мог не осознавать, что идея суверенитета народа — это скорее базовая политическая фикция новой теории государства, чем реальность: «Если бы существовал народ, состоящий из богов, то он управ­лял бы собою демократически. Но Правление столь совершенное не подходит людям»⁶.

Активное развитие институт гражданства получил после буржуазных революций XVI - XVII веков. Именно тогда институт гражданства в странах с республиканской формой правления был противопоставлен монархическому институту подданства.

Подданство существует в монархических государствах и характеризуется как односторонняя и личная связь лица непосредственно с монархом, выражающаяся прежде всего в обязанности платить налоги. Термин «подданный» буквально означает «находящийся под данью». Его происхождение связано с феодальными отношениями вассалитета, что и обусловило использование данного термина исключительно в государствах с монархической формой правления. Однако в современных конституционных монархиях статус подданных не имеет принципиальных отличий от статуса граждан⁷. Примечателен пример Японии, которая является конституционной монархией, однако в своей Конституции (ст. 10) устанавливает институт гражданства как следствие суверенной власти народа.

На сегодняшний день в юриспруденции сложились четыре основных научных подхода к пониманию правовой природы гражданства:

во-первых, гражданство как особая правовая или политико-правовая связь лица с государством;

во-вторых, гражданство как правовая принадлежность лица к государству; в-третий, подход, который объединяет «принадлежность лица к государству» с «устойчивой связью», причем принадлежность чаще всего ставится на первое место;

в-четвертых, основной характеристикой гражданства признается наличие определенного правового состояния лица, находящегося в нем, т. е. содержа­тельно гражданство представляется как комплекс прав и обязанностей, уста­новленных каждым конкретным государством.

С гражданством связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция государства, предполагающая ответственность лица перед государством. По справедливому замечанию выдающегося русского ученого В. О. Ключевского, «права без обязанностей — юридическая нелепость, как следствие без причи­ны — нелепость логическая»⁸.

В конечном итоге эти подходы, скорее, высвечивают различные ракурсы данного института и не противоречат друг другу в своем исходном принципе. Международное право разделяет оценку института гражданства, выработанную во внутреннем праве, как устойчивой политико-правовой связи, объединяющей личность с государством и служащей предпосылкой влияния государственного суверенитета на индивидов. Но традиционно к этому определению добавляют еще один ракурс феномена гражданства: в основу данной связи между государ­ством и индивидами положен факт социальной общности, солидарности сосу­ществования, обоюдных интересов и чувств, объединенных взаимностью прав и обязанностей личности и государства.

Но в реальности существует не одна, а, как верно отмечает российский ис­следователь В. С. Малахов, «две основные перспективы, из которых принято рассматривать феномен гражданства. Это перспектива солидарности и пер­спектива конфликта»⁹. Если первая перспектива (перспек­тива солидарности) избирательно акцентирует внимание на принадлежности индивидов некоей политической общности и описывает феномен гражданства через категории «интеграция», «идентичность», «принадлежность», «сплочен­ность», то вторая перспектива (перспектива конфликта), делающая акцент на не­равенстве и отказе некоторым категориям населения в доступе к определенным политическим правам и социальным благам, позволяет тем самым «анализиро­вать механизмы включения и исключения, лежащие в основе феномена граж­данства»¹⁰. Действительно, уже исторически изначально, в рамках античной политической традиции, проблематика гражданства выступала, пре­жде всего, как проблематика исключения определенных категорий индивидов или отдельных личностей из политико-правового и культурного пространства гражданства (например, рабы, метеки и др.). Ибо условием возможности само­го этого института является наличие, наряду с гражданами, не граждан, наряду с обладателями прав, — тех, кто их лишен или только может попытаться на них претендовать на тех или иных основаниях. С одной стороны, гражданство явля­ется основанием права на получение защиты со стороны своего государства, но, с другой — оно выступает в качестве инструмента защиты прав и интересов самого государства.

В современной юридической науке и практике термин «гражданство» употребляется в трех значениях: как публично-правовое состояние индивида, как конституционно-правовой институт и как суверенное право государства.

Под гражданством в международном праве понимается устойчивая поли­тико-правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. Каждое государство самостоятельно определя­ет, кто может являться его гражданами, и данное положение признаётся дру­гими государствами, если не противоречит нормам международного права.

В Соединённых Штатах для обозначения гражданства используются два термина: «nationality-» и «citizenship». «Citizenship» в буквальном переводе оз­начает «гражданство», «nationality» - это «национальность, национальная при­надлежность», в то время как в американской юридической науке и практике и этот термин обозначает гражданство.

Закон «Об иммиграции и гражданстве» 1952 г. (Immigration and Nationality Act of 1952) выделяет два понятия - «гражданин США» (citizen of the USA) и «лицо американской национальности», (national of the USA). К последним от­носятся как граждане США, так и те, кто не является гражданином Соеди­нённых Штатов, но сохраняет им «постоянную верность».

К этим двум категориям Конституция США добавляет третью, используя понятие «прирождённый гражданин» (native-born citizen). Среди американских исследователей не существует единого мнения о том, какой смысл вкладывал­ся в данное понятие создателями Конституции. Он может означать «родив­шийся на территории США», «родившийся от американских граждан» или и то, и другое вместе.

«Nationality» - более широкий термин, обозначающий устойчивую право­вую связь не только с самими Соединёнными Штатами, но и с их заморскими владениями. В то же время лица, именуемые «nationals», имеют менее богатую по содержанию правовую связь с государством, что объясняется некоторой неопределённостью действия Конституции и законов США в пространстве. Верховный суд Соединённых Штатов определил, что только «фундаменталь­ные» конституционные права распространяются на зависимые территории, а остальные подлежат применению в случае, если это указано в законе. «Фун­даментальные» права включают в себя свободу выбора вероисповедания, пра­во на личную свободу и собственность, свободу слова и печати, свободный дос­туп к правосудию, равенство перед законом, право на защиту от необоснован­ных обысков и арестов, право на защиту от жестоких и необычных наказаний, право не свидетельствовать против себя. Не распространяются на зависимые территории право на защиту имущества, право на рассмотрение дела судом присяжных и на законное, скорое и публичное судебное разбирательство.

С другой стороны, обладание статусом «nationals» включает в себя право лица на покровительство со стороны США за рубежом, право свободного въезда на территорию страны и выезда из неё, право на облегчённый порядок приобретения гражданства (citizenship), а также льготы на приобретение аме­риканского гражданства детьми такого лица.

Соответственно, только обладание статусом «citizenship» порождает в пол­ном объёме права и обязанности между лицом и государством.

Первая попытка дать юридическое определение понятия «гражданство» была предпринята в «Статьях Конфедерации», которые обязывали каждый штат предоставить гражданам остальных штатов, вошедших в союз, такие же права и привилегии, которыми пользовались его собственные граждане.

В Конституции США вопросы иммиграции и гражданства также не удо­стоены серьёзного внимания. В разделе 8 ст. 1 говорится о праве Конгресса ус­танавливать «единые правила натурализации». Несколько раз упоминаются та­кие понятия, как «гражданство штата» и «федеральное гражданство», однако точного определения им не даётся и не указывается, как они взаимосвязаны.

Фактически определение гражданства появилось только в связи с приня­тием XIV поправки к Конституции, которая установила, что «все лица, ро­дившиеся или натурализованные в Соединённых Штатах и подчинённые их власти, являются гражданами Соединённых Штатов и штата, в котором они проживают»¹¹.

Под гражданством в международном праве также понимается конституционно-правовой институт - совокупность правовых норм, регулирующих отношения гражданства и тесно связанные с ними вопросы: правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вопросы выдачи (экстрадиции) человека другому государству, а также предоставление политического убежища.

Гражданство как суверенное право государства предполагает реальную возможность государства в одностороннем порядке регулировать отношения гражданства. Гражданство в этом понимании прямо обусловлено наличием государственного суверенитета, что влечет невозможность существования собственного гражданства в несуверенных образованиях¹². В этом отношении проблема гражданства в федеративных государствах напрямую связана с дискуссией о наличии у субъектов федерации собственного суверенитета. С учетом практики Конституционного Суда РФ, субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, соответственно, в нашем государстве действует принцип единого федерального гражданства. Закрепление отдельными республиками в составе России так называемого гражданства субъекта фактически означает всего лишь регистрацию по месту жительства в соответствующей республике.

Основным документом, помимо Конституции РФ, регулирующим вопросы гражданства в нашем государстве, является Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Данный Закон закрепляет основные понятия в сфере гражданства, принципы российского гражданства, порядок его приобретения и прекращения, закрепляет компетенцию органов государственной власти в данной сфере, определяет процессуальные и процедурные вопросы.

Примечательно, что в законодательстве многих государств, к примеру США и Великобритании, не дается определения понятия гражданства (подданства). Вместо этого законодатель закрепляет основания приобретения такого статуса, а также права и обязанности лиц, имеющих такой статус.

Американские юристы определяют гражданство как юридическое признание факта политической вовлеченности в дела государства, влекущее наличие специфических прав, гарантий и обязанностей. Гражданство США, в их трактовке, является «правом иметь права», а также основой для производных прав. К их числу относятся:

- право проживать, перемещаться и работать на территории США;

- право въезжать и выезжать за границу США;

- право голосовать на выборах в федеральные органы власти;

- право поступать на государственную службу (однако для занятия некоторых должностей дополнительно необходимо проживать на территории США определенный срок) ¹³.

Наличие гражданства США предполагает следующие гарантии:

- консульская защита за пределами США;

- возможность иммиграции для родственников гражданина США, проживающих за рубежом;

- защита от депортации.

Гражданство США также предполагает и обязанности:

- обязанность участвовать в отправлении правосудия в качестве присяжного;

- воинскую обязанность (в настоящее время призыв на военную службу в США не осуществляется, но в определенные периоды истории такая обязанность устанавливалась, например во время войны во Вьетнаме);

- обязанность платить налоги. Американские граждане обязаны уплачивать федеральные налоги независимо от места своего жительства, а иностранные граждане и лица без гражданства являются налогоплательщиками по законам США в случае нахождения более 180 дней на территории США.

В Великобритании используется два термина для описания политической принадлежности человека: citizenship (гражданство) и nationality (подданство). Подданство - более общий термин, означающий политическую принадлежность лица к государству. Гражданство - лишь один из шести вариантов подданства, установленных Актом о Британском подданстве 1981 г. Британскими гражданами считаются лица, получившие соответствующий статус в силу связи с Соединенным Королевством, островами канала и островом Мэн, либо бывшие граждане Великобритании и колоний, прошедшие процедуру иммиграции в соответствии с Актом об иммиграции 1971 г. Данный статус является самой распространенной разновидностью подданства и автоматически предоставляет право проживания на территории Великобритании. Остальные права граждан зависят от способа приобретения гражданства. Например, имеются ограничения в возможности приобретения гражданства детьми натурализованных граждан, если первые рождены вне территории Великобритании. Для детей урожденных граждан Великобритании таких ограничений нет.

Статусом подданства обладают также:

- граждане заморских территорий Великобритании (British Overseas Territories citizens);

- заморские граждане Великобритании (British Overseas citizens), к которым относятся лица из бывших колоний, таких как Малайзия и Кения;

- британские подданные (British subjects), к которым относятся лица, не имеющие какого-либо статуса из перечисленных выше, но имеющие связь с Великобританией в силу проживания в Индии или Ирландии до 1949 г.;

- лица, проживавшие в Гонконге до 1985 г., не получившие гражданства КНР (British Nationals);

- лица, находящиеся под защитой (British protected persons), - т.е. ранее проживавшие в протекторатах Великобритании, бывших номинально независимыми государствами¹⁴.

За исключением статуса гражданина Великобритании и гражданина заморских территорий, все остальные разновидности являются временными, так как не предполагают распространения такого статуса на детей подданных. Все иные статусы, кроме гражданства Великобритании, не дают автоматического права проживания на ее территории.

Примечательно, что в учебной литературе Великобритании гражданство и подданство связывают прежде всего с правом на получение паспорта и лишь потом с правом доступа к военной и гражданской службе, политическим правам, трудоустройству и землевладению. Вплоть до XX в. в Великобритании вообще отсутствовало законодательное регулирование вопросов подданства и иммиграции, они решались в рамках общего права (common law) и вытекали из полномочий монарха на включение (исключение) человека из юрисдикции короны.

В немецком языке понятие гражданство обозначается терминами «Staatsangehorigkeit» (буквально - «государственная принадлежность») и «Burgerschaft» (буквально - «гражданство»)¹⁵. Немецкое законодательство о гражданстве состоит из Основного закона (Конституции) Германии, федерального законодатель­ства («О гражданстве ФРГ», «Об иностранцах», «О переселенцах» и т.д.). Анало­гичным образом компетентными органами утверждаются подзаконные норматив­ные акты (положения, инструкции).

Основной закон ФРГ состоит из краткой преамбулы, 14 разделов и 146 статей, причем три раздела были включены в базовый текст уже в период его действия. Особенностью этого акта является отличие от других конституций зарубежных гос­ударств. Первый раздел посвящен основным правам и свободам человека. Они представляют собой систему ценностей и требований к государственному строи­тельству страны, пережившей фашизм. Большое внимание уделяется личным (гражданским) правам. Специально фиксируется право на человеческое достоин­ство. Закрепление в первом разделе фундаментальных прав и свобод человека явля­ется не случайным явлением, т.к. создатели подчеркивают особую значимость ос­новных прав, исходя из идеи официального признания неотчуждаемости основных прав человека. Следует обратить внимание на содержательное разграничение в кон­ституционно-правовом регулировании статуса личности Германии: Основной закон различает «права немцев» и «права человека». Понятие «немец» означает наличие у лица гражданства ФРГ¹⁶. В соответствии со ст. 116 п.1 и п. 2 Основного закона немцем является каждый, кто обладает германским гражданством, или в ка­честве беженца или изгнанного лица немецкой национальности. Также немцем при­знается лицо немецкой национальности либо его супруг(а) или потомок, которое нашло убежище на территории Германии в границах, существовавших на 31 декаб­ря 1937 г. Бывшие граждане Германии, лишенные гражданства в период между 30 января 1933 г. и 8 мая 1945 г. по политическим, расовым и религиозным мотивам, и их потомки подлежат восстановлению в гражданстве по их ходатайству. Они счи­таются не утратившими гражданства, если после 8 мая 1945 г. поселились в Герма­нии и не выразили иной воли¹⁷.

В ряде случаев правообладателями называются только немцы. Так, например, все немцы имеют право на мирные собрания без специальной регистрации или раз­решения властей (ст. 8), на создание союзов и обществ, которые не противоречат законодательству и конституционному порядку (ст. 9), право свободного передви­жения и проживания в пределах страны (ст. 11), право на свободный выбор профес­сии, места работы или учебы (ст. 12). Избирательными правами Основной закон ФРГ наделяет только немцев. Статья 16 устанавливает, что ни один немец не может быть выдан иностранному государству.

В немецком законодательстве существуют законы, согласно которым ино­странцы могут получить немецкое гражданство. Это AUSLAN DERRECHT (AuslG) - Закон о правах иностранцев и STAATS AN GEHORIGKEITSCESETZ (StAG) - За­кон о гражданстве¹⁸. Указанные акты за последний период подверглись значи­тельным изменениям с целью предоставления немецкого гражданства большему числу людей в более короткие сроки. 21 мая 1999 федеральный совет (Bundesrat), представительный орган земель, одобрил Закон о реформе правовых норм, регули­рующих вопросы гражданства. Его основные части вступили в силу с 1 января 2000 г. Новый и важный момент нововведений - появление в законе принципа приобре­тения гражданства по рождению. Это дает возможность детям иностранных граж­дан, которые родились в Германии, получить шанс расти немцами среди немцев. В новом законе закреплена еще одна важная возможность для интеграции иностран­цев: это сокращение срока, который необходимо прожить в Германии для приема в гражданство до 8 лет. Закон содержит минимальные требования к интеграции: тот, кто желает постоянно жить в Германии, должен соблюдать законы страны, знать немецкий язык, иметь возможность обеспечивать себя и свою семью. При этом со­циальная помощь или помощь по безработице источником существования не счи­таются; отказаться от прошлого гражданства (не касается контингентных бежен­цев); не привлекаться к судебной ответственности.

Традиционно немецкое законодательство о гражданстве основывалось на принципе права «крови», в отличие от законодательства стран, допускающих мас­совую иммиграцию. Согласно закону, принятому еще в 1913 г., соискатель граж­данства должен был доказать свое бесспорное немецкое происхождение. Однако, сегодня, когда в Германии проживает более 7 миллионов иностранцев, проблема реформы законов о гражданстве закономерно возникла в повестке дня и с учетом последних миграционных процессов беженцев.

В период 1998-1999 гг. эта проблема являлась актуальной в политической жизни Германии, вызывала острые дискуссии. Предложенный сначала законопро­ект, предусматривающий введение в ФРГ двойного гражданства, вызвал бурные протесты со стороны партий консервативной и националистической ориентации. Баварские консерваторы инициировали распространение писем протеста, которые собрали более 5 миллионов подписей. Поэтому принятые в июле 1999 г. и вошед­шие в действие с 1 января 2000 поправки к закону о гражданстве стали результатом сложного политического компромисса и вряд ли являются окончательными¹⁹.

Неиз­бежность унификации законодательства в объединенной Европе с усилением акцен­та на правах человека, объективная потребность самого немецкого общества в при­токе и интеграции иностранцев - все это, очевидно, приведет к дальнейшему ре­формированию законов о гражданстве.