Имущественные и финансовые основы муниципального сектора

51

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальный сектор экономики – это экономическая категория, выражающая экономические отношения между органом местного самоуправления, являющегося органом власти и субъектом хозяйственных отношений и вследствие этого имеющим двойственную природу, и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности.

Выделение муниципального сектора в национальном хозяйстве базируется на сочетании административно-территориального и хозяйственного управления на первичных уровнях социально-экономической деятельности.

В рамках муниципального сектора хозяйствующие субъекты имеют полное или преимущественное сходство по предметам деятельности, формам собственности, управления и регулирования

Радикальные преобразования, происходящие в экономике и социальной сфере современной России, делают чрезвычайно актуальной задачу целенаправленного и всестороннего исследования материально-финансовых основ местного самоуправления.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» заложили организационно-правовой фундамент материально-финансовых основ местного самоуправления.

Однако, в сложившихся социально-экономических условиях, местное самоуправление столкнулось с рядом весьма существенных проблем по их формированию, в том числе и правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что является серьезным препятствием на пути улучшения ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. призван реформировать материально-финансовые основы местного самоуправления и ознаменовать новый виток муниципальной реформы.

Решение данной задачи требует нахождения реальных путей укрепления материально-финансовой основы местного самоуправления, что в конечном итоге и определило актуальность и выбор темы настоящей работы.

В муниципальном секторе занято почти 25% экономически активного населения, на его долю приходится около 5% инвестиций в основной капитал, 2,5% розничного товарооборота, 1% строительно-монтажных работ по договорам подряда.

В настоящее время на муниципальный сектор экономики в РФ приходится 6,4% от общего числа предприятий и организаций. Из общего числа предприятий только 2,2% находятся в муниципальной собственности, на них работает 2,4 общего числа занятых в промышленности и они производят 1,2 объема промышленной продукции.

Целью работы является рассмотрение имущественных и финансовых основ муниципального сектора.

В соответствии с выбранной целью основными задачами являются:

1)рассмотреть теоретические основы имущества и финансов муниципального сектора;

2)раскрыть специфику формирования муниципального имущества и муниципальных финансов;

3)рассмотреть систему управления имуществом и финансами муниципальными сектора;

4) раскрыть некоторые особенности имущественных и финансовых основ муниципального сектора (на примере муниципального образования города Мурманска).

Объектом исследования является - материально-финансовая основа муниципального сектора.

Предмет исследования – сущность и состав материально-финансовой основы муниципального сектора, особенности формирования и управления имуществом и финансами муниципального сектора

Глава 1

Материально-финансовой основы муниципального сектора:

состав и использование.

1. Понятие муниципального имущества и муниципальной собственности: состав, формирование, правомочия.

Имущественные и финансовые основы муниципального образования складываются из нескольких составных частей и определяют экономическую основу муниципального образования, обеспечивая его хозяйственную самостоятельность

Муниципальный сектор экономики формируется как структурное подразделение национального хозяйства – единого комплекса взаимосвязей производства, распределения, обмена и потребления. Национальное хозяйство обеспечивает производственное, социальное и духовное развитие общества с учетом исторических, геополитических условий, местных традиций, природных и других факторов..

Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими.

Во всем мире финансовая автономия является существенной составной частью местного самоуправления. В ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении записано, что «органы местного самоуправления имеют право на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций».

При этом финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями.

Согласно главе 8 Ф.З. от 6октября 2003года №131-Ф.З. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Р.Ф.», «экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образования».

«В состав муниципального имущества входит: имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы; имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений» ¹

Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть разделено на две основные группы:

1. имущество, закреплённое за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги;

2. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закреплённое за муниципальными предприятиями и организациями и составляющее, согласно статье 215 Гражданского кодекса Р.Ф., муниципальную казну муниципального образования, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.

Рисунок 1. Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования.²

		Земля			Местные природные ресурсы
Финансовые ресурсы органов местного самоуправления				Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования							Муниципальное движимое и недвижимое имущество
	Имущество и финансовые ресурсы иных хозяйствующих субъектов (в части, использующихся для оказания муниципальных услуг)

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно ст.25 Гражданского кодекса Р.Ф. муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на основании права собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Федеральный закон 2003 г. конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов.

По данному федеральному закону в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает следующий состав муниципальной собственности:

- средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

- имущество органов местного самоуправления;

- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

- муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является население муниципального образования (местное сообщество).

Органы местного самоуправления обладают правом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами».³

Формирование муниципальной собственности осуществляется несколькими путями: путём разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли – продажи, дарения в соответствии с законом.

Федеральным законом установлен порядок и условия приватизации муниципального имущества, который определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органов местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятий и учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.⁴

Таким образом, объектом муниципальной собственности является имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Муниципальная собственность признается и защищается государством, как государственная, частная или иные формы собственности.

1.2 Система муниципальных финансов: понятие, структура, принципы.

Муниципальные (или местные) финансы - совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.

Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:

• налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);

• собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;

• законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;

• принадлежащие муниципальному образованию и заемные;

• входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям⁵.

Муниципальные финансы включают: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; государственные и муниципальные ценные бумаги, при­надлежащие органам местного самоуправления; другие денежные средства, находящиеся в муниципаль­ной собственности.

Рис.2 Структура муниципальных финансов.⁶

Структура муниципальных финансов
Муниципальный бюджет	Финансы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений	Финансы хозяйственных обществ (акциями- долями которыми владеет муниципалитет)	Финансы, которые генерируются муниципальной собственностью

Муниципальные финансы основываются на принципах: самостоятельности; государственной финансовой поддержки; гласности; могут образовываться из трёх источников:

1) государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде дотаций

2)доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.д.

3) заемных средств или муниципального кредита.

К основным каналам доходности относят:

1.) доходы бюджета местного самоуправления;

2) доходы физических и юридических лиц;

3) прямые инвестиции в производство и недвижимость.⁷

Муниципальные финансы составляют экономическую основу местного самоуправления наряду с муниципальной собственно­стью, имуществом, находящимся в государственной собственно­сти и переданным в управление органам местного самоуправле­ния, другой собственностью, служащей удовлетворению потреб­ностей населения муниципального образования.

Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сда­вать в аренду, отчуждать.⁸

Согласно ст.14 Бюджетного кодекса Р.Ф., каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местный бюджет — это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. В качестве составной части сметы в местных бюджетах могут быть предусмотрены расходы отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.⁹

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Самостоятельность муниципального образования в формировании муниципального бюджета заключается в том, что: рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль за исполнением бюджета, утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.¹⁰

В структуре местного бюджета выделяется доходная и расходная части. Состав доходов местных бюджетов приведен в ст. 55-59 ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом «О бюджетной классификации в РФ» с использованием единой методологии и нормативной базы.

К собственным доходам относятся: доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, закрепленные за местными бюджетами; средства самообложения граждан; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от муниципального имущества; часть прибыли муниципальных предприятий; штрафы, добровольные пожертвования и иные поступления.¹¹

К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами.

«Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен»¹².

Источниками увеличения доходов местных бюджетов могут быть:

• увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;

• повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю(ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;

• использование в отдельных случаях заемных средств.

Расходы из местного бюджета осуществляются в соответствии с реестром расxодныx обязательств муниципального образования, который устанавливается решением его представительного органа.

Минимально необходи­мые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Структура расходов муниципальных бюджетов складывается из: бюджета текущих расходов (расходы на финансирование муниципального хозяйства, на финансирование социально-культурной сферы, расходы на управление, социальное страхование и покрытие муниципального долга) и из бюджета развития (расходы на капитальное строительство и реконструкцию, на капитальный ремонт и инновационные мероприятия)¹³.

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение.

В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75-80 % бюджетных расходов. Расходование средств местного бюджета, в значительной мере, идет на оплату труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе; на оплату труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; на решение вопросов местного значения; на инвестиции и расширение производства; для проведения местных выборов и референдумов; для выдачи дотаций малообеспеченным категориям граждан.

Расходная часть местных бюджетов включает:

- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;

- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Среди возможных путей сокращения расходов местных бюджетов можно выделить:

-повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений, снижение их дотационности;

- усиление контроля за расходованием бюджетных средств;

- привлечение частного бизнеса к оказанию отдельных видов услуг;

- нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг;

- конкурсное размещение муниципального заказа;

- установление экономически обоснованных цен и тарифов на муниципальные услуги, расширение спектра платных услуг;

- поддержка, а в отдельных случаях прямое финансирование;

- внедрения ресурсосберегающих технологий в городском хозяйстве.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы между собой, однако большинство муниципальных образований вынуждены принимать бюджеты с дефицитом.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия этого дефицита.

Пока эта задача решается с помощью, так называемых, регулирующих налогов, т.е. нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могут устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходных источников, порождая среди них иждивенческие настроения.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов и долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ.¹⁴

В связи с этим закон предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В основу механизмов выравнивания положен минимально необходимый уровень (критерий) бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается законом субъекта РФ с учетом реальных возможностей его финансового обеспечения и может различаться для городов, сельских поселений и муниципальных районов с учетом объема выполняемых ими функций.

Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов оказывается ниже расчетного, получают дотации.

Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов превышает расчетный, но не более чем в два раза, имеют право использовать эти доходы для своих нужд.

Наконец, муниципальные образования, уровень собственных доходов которых превышает расчетный более чем в два раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50% сверх этого.

Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Доходы местных бюджетов могут пополняться за счёт бюджетов других уровней в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов, субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий.¹⁵

Новый механизм бюджетного выравнивания будет стимулировать укрепление экономического потенциала муниципальных образований (особенно «доноров») и накапливание ими собственной доходной базы. Тем самым будут прирастать и доходы бюджетов других уровней.

Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в Российской федерации введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ».

Федеральный закон 2003 г. разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Конкретные перечни и ставки налоговых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разных типов, подлежат определению при корректировке Бюджетного и Налогового кодексов РФ.

Глава 2

Управление имуществом и финансами муниципального образования.

Основными направлениями муниципальной экономической политики являются:

• управление муниципальным имуществом;

• управление муниципальными финансами.

2.1. Управление муниципальным имуществом.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится «определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности»¹⁶

Органы местного самоуправления обязаны вести учет наличия и изменения состава муниципального имущества. С этой целью ведется реестр муниципального имущества, представляющий собой информационную систему, построенную на единой по всей стране классификации, методологической основе и программной базе.