Глава 1. Теоретические аспекты управления персоналом государственной гражданской службы рф

1.1. Понятие и сущность управления персоналом в государственной гражданской службе

Решение масштабных и жизненно важных для современного российского общества задач во втором десятилетии XXI в. во многом зависит от эффективности функционирования государственной службы как связующего звена между социумом и государством. Государство, которое строит долгосрочную стратегию развития, должно создавать комфортную среду проживания для своих граждан, в том числе для граждан, занятых в органах власти и управления. В этом, как мы полагаем, заключается ключ к любым административным и политическим реформам. Одним из условий этого является построение эффективного государственного и муниципального управления, которое воспринимает человека, как главного заказчика его деятельности. 

Реализация государственной кадровой политики требует решения ряда имеющихся проблем, таких как: социально-политическая нестабильность в стране, неустойчивое состояние экономики; нечеткость стратегической ориентации общества; нестабильность в том или ином аспекте структуры власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях; слабая законодательная и нормативная база деятельности государственного аппарата; недостаточная разработанность теоретической и методологической базы кадровой деятельности в сфере государственной гражданской службы в условиях формирования гражданского общества и становления рыночной экономики. Всё это затрудняет формирование кадрового корпуса государственной службы, ориентированного на работу в современных условиях и ответственность за обеспечение демократической стабильности, соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан России. Современная кадровая деятельность должна быть адекватна реальным условиям и задачами развития российского общества, она должна включать в себя: прогрессивные формы и методы подбора; использования и оценки кадров; формирование резерва и организации профессионального обучения персонала; меры по мотивации труда работников; условия социально-правовой защиты служащих. Разработка государственной кадровой политики в условиях правовых демократических преобразований в обществе – это сложный и многогранный процесс¹.

Наиболее активно этот процесс пошёл после принятия Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». В их развитие были изданы Указы Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810; «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 30 июня 1996 г. № 1005; «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 774; «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» от 3 сентября 1997 г. № 983. На это направлена и система мер, намеченная в трех Федеральных Программах «Реформирование государственной службы Российской Федерации», которые получили реализацию в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О системе государственной гражданской службе Российской Федерации», Указах Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 110; «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111; «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 112; «О порядке присвоения и сохранения классных чиновников государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. № 113. На основании указанных нормативно-правовых актов можно утверждать, что заложены правовые предпосылки для целенаправленного развития государственной гражданской службы.

В числе первоочередных мер по усилению государства высшее руководство России видит «перестройку государственной кадровой политики на основе принципа отбора лучших специалистов». Понятие «кадровая политика» используется в теории организации и управления именно в тех разделах, которые изучают управления персоналом, человеческие ресурсы. В литературе кадровую политику трактуют различно. Одни учёные полагают, что «формирование кадровой политики можно понимать как процесс принятия решения…». Другие – как «систему правил и норм (которые должны быть осознаны и определённым образом сформулированы), приводящих человеческий ресурс в соответствии со стратегией фирмы (отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами: - отбор, составление штабного расписания, аттестация, обучение, продвижение заранее планируются и согласовываются с общим пониманием целей и задач организаций)².

Под кадровой политикой на государственной гражданской службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учётом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих. «Суть государственной кадровой политики, отмечает профессор А.Ф. Ноздрачев, - состоит в привлечении, закреплений и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти»³.

На основе этих определений кадровая политика может трактоваться: как кадровая стратегия определённой организации; как идеология человеческих ресурсов, работы с персоналом. Однако понятие государственная кадровая политика понимается гораздо шире, т.е. не только как общественная стратегия развития кадрового потенциала, но и как одно из направлений реализации государственной политики.

Кадровая политика занимает равное место среди элементов общественного устройства: политической, экономической, социальной, культурной, образовательной и др. Поэтому любые меры, связанные с разработкой государственной кадровой политики: (подготовка концепции; про граммы; организация намеченных задач) должны определяться кадровым обеспечением⁴.

В этом плане выделяются федеральный, региональный и местный уровни. Что касается реальной практики, то меры государственной кадровой политики можно поделить на несколько основных видов:

1. Обеспечение занятости и деловой активности профессионально подготовленных работников и специалистов.

2. Государственная кадровая политика ориентирована на специалистов бюджетной сферы. Именно здесь можно планировать ситуации с занятостью на перспективу. Однако основной механизм, её дестабилизирующий, связан с уровнем оплаты труда.

Третий и четвёртый вид государственной кадровой политики включает в себя работу с государственными служащими и элитным (руководящим) их составом. Здесь осуществляются осмысленные кадровые мероприятия.

Сегодня приоритетное место в государственной кадровой политике занимает кадровое обеспечение системы государственного управления: насыщение структур исполнительной, законодательной и судебной власти профессионально подготовленными, ответственными кадрами, обладающими высоконравственными качествами и чувством гражданского долга. Особого внимания требует деятельность по формированию административного и элитного слоя и его резерва. В настоящее время порожден дефицит профессионально подготовленных руководителей государственного уровня. Поэтому по-прежнему актуальна мысль российского историка, академика В.О. Ключевского: «В России нет средних талантов, простых мастеров, а есть одинокие гении и миллионы никуда негодных людей. Гении ничего не могут сделать, потому что не имеют подмастерьев, а с миллионами ничего нельзя сделать, потому что у них нет мастеров. Первые бесполезны, потому что их слишком мало, вторые беспомощны, потому что их слишком много»⁵. Иными словами, в современной России не только остра проблема незначительности и слабости среднего экономического класса, но и сред него кадрового класса. И решаться данная проблема должна, прежде всего, на региональном и местном уровнях. Современные представления о государственном управлении, государственной бюрократии во многом проистекают из веберовской методологии. Существо веберовского подхода к пониманию бюрократии, профессионально-политической деятельности состоит, во-первых, в признании приоритетной роли духовно-ценностных факторов в управленческой и иной профессиональной деятельности. Во-вторых, М. Вебер определил типологию ценностных оснований в системе деятельности – аффективный, ценностно–рациональный, традиционный, целерациональнный типы. Основываясь на таком подходе, следует выделить несколько основных типов ценностных оснований, существенно влияющих на построение государственной кадровой политики. Они весьма различаются по механизмам действия и способам реализации. Условно их называют автократическим, идеократическим и демократическим типами. Автократический тип обуславливает государственную кадровую политику под руководителя. Его авторитет или распорядительные возможности определяют – содержание, стратегию основных направлений государственной политики, включая и кадровую. При идеократическом типе государства (правления) складывается тип кадровой политики, где приоритетное место занимает и оказывает влияние доминирующая идеология. В соответствии с этим кадры должны быть, прежде всего, «идейно выдержанными», показавшими в процессе своей деятельности приверженность властвующим в государстве и обществе идеям и ценностям. При демократических ценностях, кадровая политика отличается ориентацией на систему гражданских интересов, конкурентный подход, связанный с подбором наиболее подготовленных профессионалов, способных специалистов, нацеленных на гуманные критерии и нормы деятельности. В условиях демократизации общества государственная кадровая политика выстраивается: - в соответствии с научно-рациональными подходами; - методами организации и принципами демократической культуры; - с целями и ценностями функционирования государства.

Важнейшими причинами низкой эффективности государственного управления в настоящее время являются: отсутствие принятой концепции государственной кадровой политики, концепции развития государственной гражданской службы и программ их реализации; отсутствие действенного, наделённого не только рекомендательными, но и распорядительными полномочиями органа управления персоналом государственной гражданской службы РФ; низкая эффективность системы работы по управлению персоналом в аппаратах органов государственной власти всех уровней; правовой нигилизм руководителей и их команд по вопросам кадровой политики и слабость научно-методического обеспечения практики работы кадровых служб; - низкий статус кадровых служб и их руководителей и кадровых служб за рациональное использование профессиональных возможностей государственных служащих; - низкая профессиональная подготовленность работников кадровых служб и неспособность их работать по реализации современных кадровых технологий⁶.

Решение этих проблем может носить только системный характер в рамках разработанной и принятой концепции государственной кадровой политики и программы мер, которая позволит планомерно претворить их в жизнь. Именно системность государственной кадровой политики позволит сформировать кадровый потенциал, который в профессиональном и деловом отношении обеспечит эффективное функционирование и развитие государственного аппарата. Следует согласиться с профессором Е.В. Охотским, который считает, что независимо от конъюнктуры и возможных в будущем коррекций к числу главных целей кадровой политики следует также отнести: создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний, достижения вершины творчества, всемирно стимулируя профессиональный рост и служебное продвижение, повышение качества и эффективности трудовой деятельности; обеспечение высокого профессионального управленческого и технологического процесса, укомплектованности всех участников трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими, добросовестными работниками; установление надёжных преград на пути проникновения на руководящие и управленческие должности в системе государственного и муниципального управления людей, недостойных, склонных к карьеризму. Применительно к предмету кадровой политики это система, предназначенная для преобразования, движения кадровых процессов заданном направлении. Она (система) направлена на кадровое обеспечение реформ в переходный период и опирается на концепцию кадровой политики, законодательной базы, принципы, методы, способы, методики, технологии и формы кадровой работы. Использование этих и других видов обеспечения государственной кадровой политики позволит эффективно проводить её на федеральном, региональном и местном уровнях.

В современных условиях управление персоналом в системе государственной службы рассматривается как один из механизмов реализации кадровой политики субъекта управления, система организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных, имеющих нормативно-правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека, как в его собственных интересах, так и в интересах организации. До недавнего времени само понятие «управление персоналом государственной службы» в управленческой практике отсутствовало. Это отражало слабую научно-методологическую разработанность данной проблемы и имело прямое отношение к состоянию самой государственной службы и ее особенностям как сферы общественно полезной деятельности⁷. 

Однако законодательная база государственной службы все еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась относящаяся к ней терминология, так как опыт практики относительно невелик. Вместе с тем, специфика государственной службы обуславливает ряд требований к и государственному служащему. От него требуются, прежде всего, нейтральность, беспристрастность, строгая дисциплина, законопослушность. Его деятельность протекает в рамках нормативных правовых актов. Это во многом и предопределяет характеристику управления персоналом в государственной службе. Несмотря на многогранность практики управления персоналом, отметим некоторые наиболее существенные его черты. 

Управление персоналом можно рассматривать и как внутреннее качество системы государственной службы, основными элементами которой являются субъект-управляющий элемент (руководитель органа государственной власти и кадровая служба этого органа) и объект-управляемый элемент (персонал органа государственной власти, государственные служащие), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации. Управление персоналом государственной службы - это целенаправленное упорядоченное воздействие субъекта на объект, осуществляемое непосредственно субъектом управления. 

Управление персоналом в системе кадрового обеспечения государственной службы является самостоятельно функционирующей и организованной подсистемой, в которой взаимодействуют свои субъекты и объекты управления, складываются свои управленческие отношения, определяются и реализуются конкретные задачи по формированию и рациональному использованию кадрового потенциала государственного аппарата. Можно рассматривать управление персоналом как самостоятельно функционирующую систему - систему кадровой работы, включающую в себя реализуемые задачи, приоритеты, механизмы и технологии. 

При этом, управление персоналом - это сложный и многогранный процесс предметно практической деятельности, процесс целеустремленного и организованного воздействия на служащих государственного аппарата в целях достижения определенных результатов. 

Система управления персоналом состоит, по меньшей мере, из пяти компонентов: 

1. организационной структуры управления персоналом государственной службы; 

2. системы работы с персоналом государственной службы; 

3. нормативно-правовой базы управления персоналом; 

4. информационно-методического обеспечения системы управления персоналом; 

5. технологий управления персоналом и методов управления персоналом государственной службы.

Данная система управления персоналом государственной службы, являясь органической составной частью государственной кадровой политики органов, должна строиться и базироваться на ее принципах и приоритетах, а также на общих принципах системы управления персоналом государственной службы. 

Общие принципы системы управления персоналом государственной службы могут быть сформулированы следующим образом: 

- научная обоснованность и комплексность в работе с персоналом, с учетом всех факторов, влияющих на нее; 

- перспективность, с учетом прогноза формирования и развития персонала службы на ближайшие пятилетие и с учетом социально-экономического развития территории, в том числе изменений содержания и характера труда государственных служащих; 

- устойчивость системы управления персоналом к изменениям внешней среды и соответствие ее состоянию;

- непрерывность в управлении персоналом и оперативность при принятии решений по анализу и совершенствованию системы управления персоналом; 

- законность, основанная на правовой и социальной защите персонала государственной службы, соблюдении нормативно-правовых требований, технологий и процедур в решении кадровых вопросов; 

- систематическое обновление ротации персонала государственной службы, его качественного укрепления за счет постоянного притока свежих сил с сохранением преемственности и использованием способности кадров всех возрастов; 

- оптимальность при выборе наиболее рационального варианта формирования системы управления персоналом для конкретных условий; 

- экономичность и эффективность функционирования системы управления персоналом. 

Эти принципы законодательно положены в основу системы управления персоналом, определяют содержание ее компонентов и выбор конкретных технологий, форм и методов управления персоналом государственной службы⁸. 

К сожалению, по мнению ряда ученых-практиков, управление персоналом государственной службы как система «переживает» в современных условиях состояние усложнения. Возрастание сложности управления персоналом органов власти и государственного управления происходит, во-первых, в силу усложнения управленского труда в муниципальной службе; во-вторых, в силу того, что персонал - наиболее сложный объект управления; в-третьих, в результате постоянного и резкого изменения системы ценностей работников, что связано с административными, общеполитическими и экономическими реформами общества; в-четвертых, в результате роста численности персонала системы государственного управления, что требует более эффективного его развития, переподготовки и рационального использования. В этих условиях происходит смена парадигмы управления персоналом органов государственной власти. Меняется система целей управления персоналом, усложняется система взаимодействия субъекта и объекта управления.

Происходящие в системе управления персоналом органов процессы требуют более четкого определения функций, их анализа и тенденций развития. В этой связи развитие персонала выступает как инвестиционное решение, то есть из статьи издержек оно превратилось в объект инвестиций. Как любые инвестиции оно требует постоянной оценки того, как затраты на развитие персонала повлияли или повлияют в будущем на повышение эффективности работы органа местного самоуправления.

Основополагающими задачами управления персоналом в современных условиях в системе государственной службы Российской Федерации являются: 

1) прогнозирование и планирование потребности в трудовых ресурсах; 

2) формирование состава персонала - подбор, расстановка кадров;

3) рациональное использование муниципальных служащих при прохождении муниципальной службы; 

4) профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих; 

5) развитие потенциала трудовых ресурсов государственных органов власти; 

6) технологизация кадровой работы. 

Идея необходимости технологизации в управлении является одной из концептуальных установок современного общественного развития. Формулируя ее, профессор Л.Я. Дятченко подчеркивает: «Требуется продуманная технология создания условий для того, чтобы общество развивалось без авторитарного давления, ущемления прав и свобод отдельной личности и социальных групп. Для решения этой общегосударственной проблемы необходима выработка и претворение в жизнь различных региональных и локальных программ, то есть социальных технологий на мезоуровне, проектированием которых могут заниматься достаточно небольшие группы, объединяющие ученых и специалистов различного профиля»⁹. 

Следовательно, управление персоналом государственных органов представляет собой сложный, постоянно обновляющийся творческий инновационный процесс, в котором взаимодействуют как организационные, социально-психологические, правовые, экономические, нравственные, так и другие факторы. В этой связи следует согласиться с утверждением профессора В. Черепанова о том, что «управление персоналом - это регулирующая деятельность руководителей, органов управления, администрации, кадровых служб, которая способствует наиболее эффективному использованию работников для достижения целей организации»¹⁰.