1.2. Нормативно-правовое регулирование пособия по случаю потери кормильца

Законодательство о пособиях по случаю потери кормильца базируется на положениях Конституции РФ. Согласно ст. 7 Конституции РФ [1] Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Нормы о социальном обеспечении, закрепленные в Декларации и Пакте, находят свое выражение не только во внутригосударственном законодательстве, но и в региональных международных актах. В этом случае "универсальное международное право содействует прогрессу региональных систем, передавая им опыт". Так, 26 мая 1995 г. в г. Минске в рамках деятельности Содружества Независимых Государств Российской Федерацией, Арменией, Белоруссией, Грузией, Киргизией, Молдавией и Таджикистаном была подписана Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека. В этой Конвенции выражается приверженность указанных государств Декларации и Пакту и подтверждены их основополагающие нормы о правах человека. Например, утверждается, что каждый человек имеет право на социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей и в других случаях, установленных национальным законодательством. При этом в целях обеспечения эффективного осуществления права на социальную и медицинскую помощь Договаривающиеся Стороны обязуются обеспечить, чтобы любое лицо, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, получало необходимую помощь, а в случае болезни – уход, необходимый в его состоянии.

Исключительную роль в установлении стандартов социального обеспечения играет Международная организация труда (далее – МОТ), которая, как и любая другая международная организация, в пределах своей компетенции выполняет регулирующую функцию, при помощи которой реализуются ее уставные цели и задачи. Для этого МОТ принимает по трудовым и социальным вопросам такие документы, как конвенции и рекомендации. Данные акты в отличие от Декларации и Пакта, которые имеют общий, программный характер, могут содержать конкретные условия социального обеспечения.

Конвенции МОТ по правовой природе являются многосторонними международными договорами, которые в случае выполнения государствами - членами МОТ определенных национальным законодательством процедур, приобретают для них обязательную юридическую силу. Рекомендации МОТ, как следует из самого наименования, не влекут возникновения юридических обязательств в отношении указанных государств. Как правило, они дополняют и конкретизируют принятые конвенции МОТ. Вместе с тем нельзя не признать, что даже те документы МОТ, которые не обладают обязательной юридической силой, оказывают значительное влияние на нормативные правовые акты государств - участников МОТ.

В качестве примера назовем следующие важные конвенции МОТ:

- Конвенция от 28 июня 1952 г. N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (далее - Конвенция N 102), которая до сих пор по праву считается своего рода международным гроссбухом социального обеспечения. Как справедливо отмечают Е.Е. Мачульская и Ж.А. Горбачева, эта Конвенция является уникальной по содержанию, так как охватывает все основные виды социального обеспечения, которые предназначены для защиты граждан от общепризнанных социальных рисков: потребность в медицинской помощи, болезнь, безработица, старость, трудовое увечье и профессиональное заболевание, наличие детей, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца [20, C.272]. Впервые в практике МОТ был создан единый документ, регулирующий все виды социального обеспечения, которым до этого были посвящены отдельные акты либо вопросы предоставления которых в ранее изданных конвенциях вообще не затрагивались (семейные пособия).

Конвенция N 102 устанавливает виды социального обеспечения на случай производственного травматизма: медицинское обслуживание и периодические выплаты, составляющие не менее 50% заработной платы в случае потери трудоспособности или инвалидности. Выплаты для вдовы и детей в случае смерти кормильца предусмотрены в виде периодических платежей, соответствующих по меньшей мере 40% от заработной платы кормильца. Периодические выплаты могут быть преобразованы в единовременные пособия при определенных условиях. Возлагается обязанность пересматривать размеры периодических выплат в случае существенных изменений стоимости жизни за исключением пособий по временной нетрудоспособности;

- Конвенция от 28 июня 1962 г. N 118 "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства". Ее основной постулат – необходимость предоставления на своей территории иностранным гражданам и апатридам одинаковых прав со своими гражданами как в отношении распространения на них законодательства, так и в отношении права на пособия в каждой отрасли социального обеспечения. Указанная Конвенция интересна также тем обстоятельством, что она предусматривает возможность заключения многосторонних или двусторонних межгосударственных соглашений о выполнении обязательств по сохранению социальных прав, приобретенных или находящихся в процессе приобретения, признанных в соответствии с национальным законодательством за гражданами государства-контрагента;

- Конвенция от 29 июня 1967 г. N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца", регулирующая вопросы назначения и выплаты пенсий;

- Конвенция от 21 июня 1982 г. N 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения", посвященная вопросам сохранения прав в социальной сфере при переселении лиц на место жительство в другое государство

- Конвенция МОТ N 121 "О пособиях в случаях производственного травматизма". Конвенция N 121 содержит нормы, к которым добавляется оказание неотложной помощи по месту работы. Периодические выплаты пострадавшему устанавливаются в размере не менее 60% заработной платы в случае потери трудоспособности или инвалидности, пособия членам семьи в случае смерти кормильца - не менее 50% заработной платы кормильца. Предписывается обязанность устанавливать минимальные суммы этих выплат и дополнительные пособия для инвалидов, требующих постоянной помощи третьего лица.

В соответствии с Рекомендацией N 121 денежные пособия в связи с потерей трудоспособности должны выплачиваться с первого дня в каждом случае временного прекращения заработка. Размер денежных пособий в случае временной нетрудоспособности или нетрудоспособности на начальной стадии или полной потери способности зарабатывать, когда можно предполагать, что такая потеря окажется постоянной, должен быть не меньше чем две трети заработка пострадавшего лица. Однако можно устанавливать максимальный предел для размера пособия или для заработка, принимаемого во внимание для исчисления пособия. Следует предусмотреть меры по возмещению в разумных пределах стоимости постоянной помощи или ухода другого лица в тех случаях, когда пострадавшее лицо нуждается в такой помощи.

Названные конвенции МОТ, которые регулируют вопросы права на социальное обеспечение [26, C.187-229], до настоящего времени не ратифицировались ни Советским Союзом, ни Российской Федерацией, однако, как показывает анализ, это вовсе не означает, что в положениях российского социального законодательства не учтены их нормы.

В массив законодательства РФ, определяющего порядок назначения и выплаты пособия по случаю потери кормильца, входят следующие законодательные акты:

1. - Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" [4] - основной нормативный правовой акт федерального значения, в котором устанавливаются нормы, регулирующие отношения в сфере социального обслуживания граждан. Закон пришел на смену двум ранее действовавшим законодательным актам, которые со вступлением данного Закона в силу прекращают свое действие: Закон об основах социального обслуживания 1995 г. и ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов".

Данный закон призван объединить в себе нормы названных двух законодательных актов в усовершенствованном виде с учетом реформирования и оптимизации системы социального обслуживания.

Закон устанавливает предмет правового регулирования, принципы, на которых строится правовое регулирование и вся система организации социального обслуживания; вводит понятийный аппарат и раскрывает понятие основных терминов, используемых в законе; а также устанавливает правовой статус участников системы социального обслуживания.

Кроме того, Закон: разграничивает полномочия федерального центра - Российской Федерации и субъектов РФ в сфере социального обслуживания; устанавливает порядок обращения за предоставлением социальных услуг, критерии отнесения лица к нуждающимся в предоставлении социальных услуг и порядок составления индивидуальной карты и заключения договора о предоставлении социальных услуг; порядок предоставления социального обслуживания и требования к порядку предоставления социальных услуг; принципы и порядок финансирования социального обслуживания и условия оплаты социальных услуг, в т.ч. условия предоставления социальных услуг бесплатно, за полную или частичную оплату; а также основные принципы контроля в сфере социального обслуживания;

2. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

3. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" предусматривает выплату единовременного пособия в случае смерти застрахованного лица в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания.

4. Федеральный закона от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» (далее - Федеральный закон № 53-ФЗ), от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее - Федеральный закон № 76-ФЗ)3, от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» предусматривают выплату единовременного пособия в случае гибели лица при исполнении должностных обязанностей или обязанностей военной службы.

5. Закон "Об основах обязательного социального страхования" [5]. Данный законодательный акт регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования.

6. Закон "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" [6]. Этим законодательным актом регулируются отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов в ПФР на обязательное пенсионное страхование, ФСС РФ на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, ФФОМС на обязательное медицинское страхование (страховые взносы), а также отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов и привлечения к ответственности за нарушение законодательства РФ о страховых взносах.

Таким образом, законодательство РФ о пособиях по случаю потери кормильца является частью законодательства о социальном обеспечении, которое динамично развивается, что является закономерной реакцией на изменение общественных отношений и необходимостью постоянно усовершенствовать правовое регулирование и повышать стандарты в сфере социальной защиты.

Современное российское законодательство о пособиях двухуровневое, это обусловлено федеративным устройством нашего государства и отнесением правового регулирования отношений по социальному обеспечению к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Проведенный анализ законодательства о пособиях позволил выявить следующие тенденции его развития:

разрозненность и несогласованность правовых норм о пособиях;

отсутствие единообразного подхода к источникам финансирования социальных выплат;

несоответствие механизмов определения размеров пособий принципам социального государства (они не позволяют обеспечивать гражданам достойный уровень жизни);

снижение размеров пособий и повышение требований к их получателям;

адресное предоставление пособий в субъектах Российской Федерации.

Эти тенденции свидетельствуют о необходимости создания новых механизмов социального обеспечения, гарантирующих рациональное использование денежных средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов на социальную защиту граждан.