Глава 1. Правовое регулирование пособия по случаю потери кормильца

1.1. Понятие и правовая природа пособия по случаю потери кормильца

Социальная политика достаточно многообразное понятие. В самом общем виде она представляет собой проводимую государством и его структурами систему мер, направленных на достижение целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни граждан и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства и социального смысла в обществе [24, C.6]. Единой целью социальной политики следует назвать повышение уровня благосостояния населения, снижение бедности и социальной напряженности в обществе. Вместе с тем к целям социальной политики можно отнести следующие положения:

- максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовно-этического потенциала страны;

- формирование трудового потенциала, отвечающего требованиям рыночной экономики;

- создание институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих интересов и потребностей.

Одним из механизмов реализации социальной политики является обеспечение социальных обязательств и гарантий со стороны государства. Основной перечень обязательств содержится в Конституции РФ [1]: государственная поддержка семьи, материнства и детства (ст. 38), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), охрана здоровья и медицинская помощь (ст. 41) и т. д. Кроме того, ряд нормативно-правовых актов также призваны обеспечить минимальные социальные гарантии граждан. Например, установление страховых пенсий (Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"), государственных пенсий (Федеральный закон № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»), выплата пособий отдельным категориям граждан (Федеральный закон № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»), оказание государственной социальной помощи (Федеральный закон № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи») и пр.

Для обеспечения социального равенства каждому гражданину и отдельным категориям граждан законодательством Российской Федерации предусматриваются определенные правовые социальные гарантии и льготы, которые обеспечивают равенство в обществе (многодетным семьям, несовершеннолетним, инвалидам), поощрения за особые заслуги перед обществом (для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, семьям погибших военнослужащих и т. д.), выступают в качестве компенсации за особые условия деятельности (шахтерам, железнодорожникам, лицам, работающим в условиях Крайнего Севера), в том числе стимулируют общественно полезные виды деятельности [23, C.11].

Социальные гарантии позволяют через меры долговременного воздействия обеспечить реализацию конституционных прав граждан. Основой для обеспечения социальных гарантий являются минимальные социальные стандарты, представляющие собой минимальный уровень социальной защиты граждан в области пенсионного обеспечения, занятости населения, образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной политики, социального обслуживания. Закрепленные на законодательном уровне необходимый минимум социальных гарантий, являются обязательным для обеспечения не только для государственной власти на всех уровнях, но и для работодателей всех форм собственности.

Для эффективной реализации мер социальной политики социальные гарантии должны соответствовать ряду требований: необходимый и достаточный объем, адресность, учет территориальных особенностей, системность и комплексность.

Адресность и учет территориальных особенностей является средством обеспечения социальной справедливости фактором активизации внутреннего потенциала гражданина. Через адресность социальных услуг удается помочь конкретному человеку, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, поддержать его социальную инициативу и активность, стремление самостоятельно разрешать проблемы.

Системность и комплексность предоставления социальных гарантий позволяют обеспечить единство мер экономического, правового, социального характера, эффективно защитить тех, кто находится на грани бедности, попал в трудную жизненную ситуацию.

Важное значение социальные гарантии имеют в предупреждении социального неблагополучия и социальных рисков. Превентивность - это не только упреждающие компенсации в денежной и натуральной форме малообеспеченным слоям населения при тех или иных социальных потрясениях, но и создание таких условий, когда люди самостоятельно могут справиться со сложной жизненной ситуацией, использовать личные ресурсы в случае социальных рисков. Предупреждение социального неблагополучия может осуществляться через развитие надомного труда, поддержки негосударственных систем социального страхования, сочетания платных и бесплатных услуг, поддержания величины денежных доходов на уровне не ниже прожиточного минимума, развития различных форм участия населения в финансировании социальных программ [25, C.281].

Рассмотрим правовую природу пособия по случаю потери кормильца.

Первоначально слово «пособие» понималось очень широко и означало содействие кому-либо, чему-либо, помощь, поддержку. Современная трактовка рассматриваемого понятия в контексте социального обеспечения несколько уже. Так, в соответствии с Большим толковым словарем русского языка пособие — это материальная помощь, деньги, выдаваемые кому-либо государством или какой-либо организацией.

К.Н. Гусов характеризует пособия как денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически либо единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи [22].

Существует легальное определение, закрепленное в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [3], согласно ст. 1 которого социальное пособие — безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Как видно из указанной нормы, пособию присущи три признака:

— безвозмездность;

— фиксированность денежной суммы нормативным правовым актом;

— выплата из соответствующего бюджета.

Таким образом, можно дать следующее определение пособия.

Следует указать на отличия пособия от пенсии.

Пособие – это безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов для возмещения утраченного заработка или оказания дополнительной финансовой помощи в установленных законом случаях.

Пенсия – это выплата ежемесячного денежного пособия определенным, некоторым категориям граждан, при наступлении конкретных условий. Пенсии положены гражданам в следующих случаях: наличия пенсионного возраста и определенного трудового стажа; в случае потери кормильца; наличия инвалидности; за выслугу лет.

Пособия – это также денежные выплаты некоторым категориям граждан, при наступлении конкретных условий, однако пособия, в отличие от пенсий, носят разовый или временный характер. Пособия выплачиваются при наступлении следующих событий: при временной нетрудоспособности, в случае беременности и родах, при безработице. Также пособия положены таким категориям граждан, как многодетные и одинокие матери, детям до 3 лет или в связи с рождением второго или третьего ребенка в семье.

Таким образом, принципиальное отличие заключается в постоянстве выплат: пенсия выплачивается ежемесячно, пособие разово или временно.

Можно выделить три основные функции данного вида социально-обеспечительного предоставления. Первая из них связана с временным замещением средств для жизни, утраченных по причине временной неспособности к осуществлению трудовой деятельности, которыми для большинства населения, как правило, является заработная плата. Данную функцию, в частности, выполняют все разновидности пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам для граждан, в основном работающих по трудовому договору и застрахованных по системе обязательного социального страхования. В таких случаях пособие призвано временно заместить полностью или в части утраченный лицом заработок или доход на период, когда вследствие болезни, необходимости ухода за членом семьи или иных объективных причин нуждающийся не имеет возможности получать вознаграждение за труд или иную приносящую доход деятельность.

Вторая функция, которая характеризует направленность пособий, касается восполнения дополнительных затрат, которые несет нуждающийся, ограниченности или отсутствия собственных средств, необходимых для обеспечения нормального жизнесуществования гражданина и членов его семьи. Данную функцию выполняет большинство пособий гражданам, имеющим детей, лицам, пострадавшим от радиационных катастроф, беженцам и вынужденным переселенцам, малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам и некоторым другим. Направленность и механизм действия восполняющих пособий характеризуются двумя моментами. С одной стороны, такие пособия создают условия для удовлетворения алиментарных потребностей нуждающихся в течение относительно определенного периода времени. Так, например, единовременное пособие по рождению ребенка или ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им определенного возраста выплачивается в целях покрытия затрат, связанных с его воспитанием в первые годы жизни, на которые, как правило, приходятся значительные расходы родителей или лиц, их заменяющих. С другой стороны, восполняющие пособия назначаются для поддержания уровня доходов малоимущих граждан (семей) не ниже установленного государством стандарта (прожиточного минимума), включая временное предоставление средств для жизнесуществования отдельным категориям граждан, которые по определенным в законодательстве причинам их не имеют (беженцы, вынужденные переселенцы и др.). Кроме этого, необходимо также отметить, что восполняющая функция рассматриваемой группы пособий, как правило, не предполагает строго целевого использования данных средств, поскольку их расходование осуществляется в пределах общей суммы доходов семьи или лица, куда включаются и пособия.

Третья функция пособий заключается в обеспечении компенсации повышенных для данного нуждающегося лица (семьи) в определенный период времени расходов либо утраты жилья или иного имущества. Функциональное назначение компенсирующих пособий существенно отличается от рассмотренных ранее возмещением определенного характера фактически понесенных целевых расходов или имущественных потерь. В некоторых случаях, например, при потере жилья вследствие экстремальных жизненных ситуаций природного, социального или техногенного характера и т.п., для компенсационных пособий могут быть установлены ограничения по направленности их расходования. Это может выражаться, в частности, в обязывании нуждающегося приобретать на средства пособия только определенные виды имущества либо в возмещении только установленных законом видов расходов. К такого рода пособиям относятся денежные выплаты в целях компенсации расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, твердого топлива [18, C.447; 14, C.167], за утрату жилья и имущества в результате военных конфликтов и других чрезвычайных ситуаций и т.д.

Рассмотренные свойства и характеристики отражают самобытность пособий в рамках социально-обеспечительных отношений, а правовым нормам, их закрепляющим, придают предметную и функциональную специфику. Применительно к системе права социального обеспечения названные черты способствуют образованию и существованию в ней крупного структурного элемента в составе Особенной части.

Как показывает нормотворческая практика последних лет в отношении данного вида социального обеспечения, законодатели всех уровней идут по пути расширения числа оснований предоставления и получателей некоторых пособий в зависимости от появления приоритетных направлений государственной политики применительно к отдельным категориям граждан. Все это неизбежно ведет к увеличению и усложнению нормативного массива в этой сфере и в обозримом будущем данная тенденция вряд ли изменится, тем более что существующее в настоящее время законодательство о пособиях основано на одновременном использовании разноплановых критериев, в числе которых объединяются и специальный статус субъектов, и причина нуждаемости, и целевая направленность пособий.

Именно по этой причине в некоторых случаях в рамках одного законодательного акта можно обнаружить пособия, выполняющие совершенно разные функции и существенно отличающиеся по порядку исчисления и назначения. Одним из наиболее ярких примеров этому служит законодательство о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, которое построено на основе обособления определенной группы субъектов-получателей, имеющих при этом различный статус, а также объединения не совпадающих по функциональному назначению пособий.

Под потерей кормильца понимается его смерть или безвестное отсутствие, что должно быть подтверждено соответствующими документами. При отсутствии документов указанные факты могут устанавливаться судом в соответствии с ГК РФ.

По действующему законодательству гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц признан судом безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания. Таким образом, понятие безвестного отсутствия законодатель четко не определяет.

В учебнике под редакцией Е.А. Суханова содержится следующее определение безвестного отсутствия: это удостоверенный в судебном порядке факт длительного отсутствия гражданина в месте его жительства, если не удалось установить место его пребывания. Похожим образом формулирует его Р.В. Исханов: безвестное отсутствие – это исследованное судом длительное отсутствие гражданина в месте его жительства при отсутствии сведений о его местонахождении [16].

Некоторые авторы полагают, что термин «безвестное отсутствие» должен применяться в двух смыслах. Во-первых, этим термином обозначается явление действительности, когда бесследно исчезает какое-то лицо. Во-вторых, так называется правовой институт, созданный для разрешения неопределенности, возникшей из-за исчезновения субъекта каких-то правоотношений. Как явление объективного мира сущность первого не зависит ни от места, ни от времени, а правовой институт в качестве элемента надстройки различен и исторически, и в зависимости от государства, в котором он существует.

В ряде работ очерчивается круг норм, входящих в правовой институт безвестного отсутствия.

В частности, определяется, что нормы института безвестного отсутствия регулируют юридические последствия, возникающие в связи с длительной неизвестностью местопребывания лиц, состоящих в определенных правовых отношениях с гражданами и организациями, а также порядок признания таких лиц безвестно отсутствующими.

Говоря о сущности безвестного отсутствия, Е.А. Прянишников в 1940 г. выдвинул положение о том, что она заключается в «утрате обратной связи». Правда, этот тезис в дальнейшем оспаривался некоторыми авторами (в частности, против высказывался М.Г. Стучинский. На наш взгляд, для того, чтобы понять сущность института безвестного отсутствия граждан, необходимо определить признаки безвестного отсутствия [19].

К примеру, в качестве таковых М.Г. Стучинский называет следующие:

1) отсутствие в месте жительства;

2) неизвестность местопребывания;

3) длительность отсутствия;

4) невозможность устранить неизвестность.

А.К. Юрченко, в свою очередь, пишет о трех признаках, два из которых по сути идентичны предложенным М.Г. Стучинским. Длительность отсутствия А.К. Юрченко не включает в этот перечень, указывая при этом оригинальный признак – «отсутствие предположения о жизни данного лица». Так, перечень признаков данного автора выглядит следующим образом:

1) неизвестность местопребывания;

2) невозможность устранить эту неизвестность;

3) отсутствие предположения о жизни данного лица.

Надо сказать, что не все ученые считают, что необходимым признаком выступает длительность отсутствия. Так, Е.А. Прянишников вовсе доказывает, что нужен лишь один определяющий признак – «разрыв всех связей». Критикуя мнение М.Г. Стучинского, указанный автор пишет, что признак длительности отсутствия – это элемент института, а не факта безвестного отсутствия. «Значение времени для института имеет свою ценность, но включение этого признака показывает, что М.Г. Стучинский не различает институт и факт безвестного отсутствия. В отношении признака отсутствия в месте своего постоянного жительства следует отметить следующее: мы отнюдь не оспариваем того, что отсутствие в месте своего жительства всегда предшествует безвестному отсутствию, но хотим подчеркнуть то, что предшествующий факт совершенно недостаточен для определения последующего состояния. Можно отсутствовать в месте жительства, но не быть пропавшим без вести, если человек сохраняет свои связи с другими людьми. По существу, остается один признак — неизвестность местонахождения человека, которую невозможно устранить (М.Г. Стучинский разделяет этот признак на два). Но ведь это не что иное, как утрата обратной связи с отсутствием какой-либо информации о человеке [19].

Cледует согласиться с позицией Е.А. Прянишникова о том, что определяющее значение в факте безвестного отсутствия имеет разрыв, нарушение связи, а не отсутствие лица по месту жительства. Это приобретает особую актуальность в условиях трудности разграничения категорий «место жительство», «место пребывания», «место преимущественного пребывания» [16].

Целью пособия по случаю потери кормильца является оказание денежной помощи нуждающимся гражданам в связи с утратой источника средств к существованию вследствие смерти кормильца и необходимостью нести затраты сверх гарантированного государством перечня ритуальных услуг при погребении умершего. Нужно подчеркнуть, что смерть (гибель) лица должна наступить в связи определенными юридически значимыми обстоятельствами, дающими право на обращение за назначением таких пособий, к числу которых относятся:

- участие в контртеррористической операции;

- исполнение обязанностей военной службы и должностных обязанностей для некоторых других категорий государственных служащих;

- исполнение обязанностей присяжного или арбитражного заседателя;

- исполнение трудовых обязанностей вследствие трудового увечья или профзаболевания;

- катастрофа на Чернобыльской АЭС;

- поствакцинальное осложнение.

Таким образом, проведенный анализ социальных пособий и рассмотренные классификации этих пособий свидетельствуют о том, что на данном этапе в России сложилась и функционирует регулируемая различными законами развитая система социальных пособий, в основе возникновения которой лежат различные юридические факты, адресованные широкому кругу получателей и предоставляемые различными органами из разных финансовых источников в размерах, определяемых различными способами.

Пособие по случаю потери кормильца – это вид восполняющих пособий социально-обеспечительного характера, направленного на предоставление нуждающимся дополнительных денежных средств для обеспечения их потребностей в течение относительно определенного периода либо временного источника средств к существованию в случае их полного отсутствия.